淺議村務(wù)公開的相關(guān)問題

　　摘要：村務(wù)公開是重大的時(shí)代課題。要進(jìn)一步健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，形成領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任和協(xié)調(diào)三大長(zhǎng)效機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞：村務(wù)公開；機(jī)制；領(lǐng)導(dǎo)；協(xié)調(diào)；責(zé)任
　　
　　當(dāng)前，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)正掀起建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的熱潮，這要求我們進(jìn)一步健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，堅(jiān)持不懈地努力形成長(zhǎng)效機(jī)制。村務(wù)公開的運(yùn)行機(jī)制是在農(nóng)村推行村務(wù)公開的整個(gè)過程中，組織運(yùn)籌各個(gè)構(gòu)成要素、組成部分相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的聯(lián)結(jié)方式和運(yùn)作方式。它既統(tǒng)率全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村村務(wù)公開的創(chuàng)建和運(yùn)行，又對(duì)每個(gè)個(gè)體基層組織的村務(wù)公開工作提供標(biāo)準(zhǔn)，村務(wù)公開的順利實(shí)施離不開三個(gè)重要的機(jī)制——領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制，下文對(duì)各個(gè)機(jī)制分別進(jìn)行探討。
　　
　　一、村務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制
　　
　　村務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是整個(gè)村務(wù)公開運(yùn)行體系的核心，包含了村務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)主體、組織體系和領(lǐng)導(dǎo)方式、決策方式等要素，目的是通過堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，使村務(wù)公開在良性運(yùn)作的基礎(chǔ)上獲得最佳成果。
　　（一）村務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建立之必要性
　　村務(wù)公開是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有機(jī)組成部分，具有重要的戰(zhàn)略地位。它貫穿和滲透到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化各項(xiàng)工作中，有大量的統(tǒng)一規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、溝通工作去做；村務(wù)公開建設(shè)惠及億萬農(nóng)民群眾，是廣大農(nóng)民的迫切要求，既離不開他們的廣泛參與，更需要有全盤的規(guī)劃和有序嚴(yán)密的組織。并且，村務(wù)公開是社會(huì)主義民主與法制工程的重要組成部分，必須堅(jiān)持和確保黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，村務(wù)公開建設(shè)除了黨和政府，其他任何的社會(huì)組織和個(gè)人都不能擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)的重任。
　?。ǘ┐鍎?wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的核心內(nèi)容
　　建立強(qiáng)有力的組織管理村務(wù)公開體系建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理體系，是加強(qiáng)村務(wù)公開體系建設(shè)的組織保障和迫切需要。這個(gè)機(jī)構(gòu)的定位是村務(wù)公開建設(shè)的策動(dòng)者和調(diào)控者，村務(wù)公開的“立法者”和“執(zhí)法者”。中央以及地方都必須有相應(yīng)的村務(wù)公開體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理體制。
　　各級(jí)村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)體系要有合理的架構(gòu)和清晰的分工。國(guó)家村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是全國(guó)范圍內(nèi)村務(wù)公開建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂村務(wù)公開建設(shè)的方面政策，發(fā)布制度、文件，組織實(shí)施全國(guó)性的村務(wù)公開活動(dòng)，指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)、檢查下級(jí)主管部門的工作。目前，國(guó)家民政部門承擔(dān)起了這一職能，但限于人力、精力的限制，所發(fā)揮的多為宏觀、指導(dǎo)性的作用，需要進(jìn)一步充實(shí)機(jī)構(gòu)人員，并賦予其更加明確的職權(quán)和職能。地方各級(jí)村務(wù)公開建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著貫徹落實(shí)上級(jí)精神、制訂工作方案并組織實(shí)施本地村務(wù)公開建設(shè)活動(dòng)的任務(wù)。應(yīng)在各級(jí)村務(wù)公開建設(shè)管理部門內(nèi)部明確職能，相互之間作好協(xié)調(diào)銜接，做到各司其職，分工協(xié)作，精簡(jiǎn)高效，使之在各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)起的責(zé)任，發(fā)揮在村務(wù)公開建設(shè)中的主導(dǎo)作用，克服有些地方出現(xiàn)的對(duì)村務(wù)公開建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)不力的問題。
　?。ㄈ┐鍎?wù)公開建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的主要實(shí)現(xiàn)方式
　　黨和政府對(duì)村務(wù)公開建設(shè)的重要領(lǐng)導(dǎo)手段有兩項(xiàng)。一方面，通過制訂村務(wù)公開的法規(guī)、文件把村務(wù)公開建設(shè)意志、思想制度化，把村務(wù)公開建設(shè)指導(dǎo)思想、基本內(nèi)容、原則要求經(jīng)由嚴(yán)格正式的程序轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅胀ㄐ?、穩(wěn)定性、權(quán)威性的制度規(guī)定，把管理體制的運(yùn)行及各方面的活動(dòng)用規(guī)章制度的形式加以固定，促使各項(xiàng)指導(dǎo)方針和原則要求具體化為行動(dòng)指南，使上上下下按照統(tǒng)一的規(guī)范，結(jié)合各自的具體情況開展工作，避免等看觀望，避免各種無謂的爭(zhēng)論；另一方面，抓好村務(wù)公開建設(shè)大政方針的決策事關(guān)重大。各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)同時(shí)也是決策機(jī)構(gòu)。做出好的決策要善于收集信息，抓準(zhǔn)癥結(jié)、審時(shí)度勢(shì)、深謀遠(yuǎn)慮，要防止盲目決策，減少?zèng)Q策的隨意性，就要使決策有制度保證，有成例可循。由于農(nóng)村實(shí)際情況的千差萬別，村務(wù)公開建設(shè)有相當(dāng)?shù)碾y度和專業(yè)性，領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人知識(shí)結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備不可能面面俱到，為克服草率決策，提高決策質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)建立健全良好的村務(wù)公開決策的咨詢議事機(jī)制。所有的決策應(yīng)當(dāng)在廣泛調(diào)查研究、充分征求意見的基礎(chǔ)上做出，應(yīng)該重視決策的時(shí)效性和針對(duì)性。
　　
　　二、村務(wù)公開工作的責(zé)任機(jī)制
　　
　　促進(jìn)村務(wù)公開工作深入有序開展的有效手段是確立責(zé)任機(jī)制。我們通常把責(zé)任理解為違反政治、道德、法律義務(wù)所承擔(dān)的不利的懲罰或譴責(zé)性的后果。村務(wù)公開領(lǐng)域的責(zé)任比此更寬泛，既包括外部的責(zé)任，也包括相應(yīng)內(nèi)部的工作責(zé)任制度，后者指對(duì)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各環(huán)節(jié)、層次之間進(jìn)行責(zé)任分工和權(quán)限分解，確立誰來負(fù)責(zé)、如何負(fù)責(zé)的制度。
　　村務(wù)公開建設(shè)責(zé)任體系是多元化的，包容政治的、行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、道義的責(zé)任。前四類責(zé)任的確立途徑主要是通過法律、制度等規(guī)范準(zhǔn)則，以有制度規(guī)定為前提。它的效力在于維持行為人最低的行為標(biāo)準(zhǔn)。若要保持較高的責(zé)任感和德性約束，就需要無形約束的道義責(zé)任。道義責(zé)任更多地依靠良心、忠誠(chéng)，和對(duì)職責(zé)的認(rèn)同感來判斷與維系。總的來說，這五種責(zé)任都不可缺少，相互補(bǔ)充，共同發(fā)揮約束、懲罰、教育、引導(dǎo)的功能。
　?。ㄒ唬┐鍎?wù)公開工作責(zé)任機(jī)制的要素
　　責(zé)任機(jī)制的要素歸納起來有以下三個(gè)方面：責(zé)任觀念、責(zé)任規(guī)制、責(zé)任適用。它們共同發(fā)揮作用，形成責(zé)任機(jī)制的整體功能。責(zé)任觀念的核心內(nèi)容是負(fù)責(zé)與盡職的觀念。具體而言，就是參與創(chuàng)建、監(jiān)督村務(wù)公開的各級(jí)農(nóng)村基層組織、各個(gè)職能部門、關(guān)注和幫扶村務(wù)公開的社會(huì)各界所應(yīng)具備的使命、職守和目標(biāo)。責(zé)任規(guī)制即指責(zé)任規(guī)范與責(zé)任制度，主要是以法律法規(guī)、規(guī)章制度等加以固定化、可以預(yù)見得到的東西，包含實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定兩方面的內(nèi)容。責(zé)任適用是運(yùn)用責(zé)任規(guī)范對(duì)行為進(jìn)行判斷評(píng)價(jià)，確定行為后果并執(zhí)行的過程。
　　在村務(wù)公開的過程中引入責(zé)任的理念是觀念上的突破和方式上的進(jìn)步。一般意義上責(zé)任主要指向義務(wù)和后果，但村務(wù)公開領(lǐng)域倡導(dǎo)責(zé)任的出發(fā)點(diǎn)在于制約和控制，以內(nèi)在約束為主要支撐，以外力控制為保障手段對(duì)負(fù)有村務(wù)公開建設(shè)職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行管理，而不僅僅單純強(qiáng)調(diào)制裁。當(dāng)然，如果沒有類似制裁的威懾力量，只依靠覺悟與道德的支持也不可能達(dá)到其目的。
　　（二）現(xiàn)階段村務(wù)公開工作責(zé)任機(jī)制的建構(gòu)
　　現(xiàn)有的村務(wù)公開領(lǐng)域的責(zé)任方面的制度還沒有成型，對(duì)于負(fù)有實(shí)施村務(wù)公開和管理職責(zé)的有關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)何種類型的責(zé)任以及各種責(zé)任的依據(jù)、范圍、歸責(zé)原則、承擔(dān)者、認(rèn)定、執(zhí)行等問題都沒有準(zhǔn)確的界定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定為行政懲處、黨紀(jì)處分等。特別是對(duì)那些既不具備公職身份，亦不是黨員的村組領(lǐng)導(dǎo)干部，更是沒有相對(duì)應(yīng)的責(zé)任規(guī)制?，F(xiàn)階段村務(wù)公開工作責(zé)任機(jī)制的建設(shè)應(yīng)力于以下方面：一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。各級(jí)黨委、政府的一把手要對(duì)村務(wù)公開建設(shè)負(fù)總責(zé)，明確領(lǐng)導(dǎo)集體和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人各應(yīng)負(fù)的責(zé)任的范圍。二是健全部門責(zé)任制。包括職位分類制度、崗位責(zé)任制度和專項(xiàng)工作責(zé)任制度，做到各就各位、“守土有責(zé)”。三是明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。研究制定一些量化的或可操作的指標(biāo)，如村級(jí)財(cái)政的透明程度、農(nóng)民群眾的參與程度、村組干部接受監(jiān)督的情況等，把責(zé)任規(guī)制的內(nèi)容具體化以利于評(píng)判責(zé)任。四是建立村務(wù)公開建設(shè)問責(zé)制。對(duì)耽于職守、決策失誤或行為（包括制定政策法規(guī)、發(fā)布命令等）有損村務(wù)公開建設(shè)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和管理責(zé)任的干部追究政治責(zé)任，責(zé)任方式包括質(zhì)詢、辭職和罷免。對(duì)公務(wù)人員不履行法定義務(wù)、違反組織規(guī)則等行為，追究行政責(zé)任，直至處以經(jīng)濟(jì)、刑事制裁，改變那種似乎誰都應(yīng)該負(fù)責(zé)而沒有人真正負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。
　　
　　
　　三、村務(wù)公開工作的協(xié)調(diào)機(jī)制
　　
　　從全局來看，村務(wù)公開體系的架構(gòu)和規(guī)劃的實(shí)施，要涉及到方方面面，難免會(huì)遇到各種矛盾和問題。當(dāng)這些矛盾和問題出現(xiàn)后，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)不平衡的局面。而要保證村務(wù)公開建設(shè)的順利進(jìn)行，就必須進(jìn)行及時(shí)協(xié)調(diào)，變不平衡為平衡。
　?。ㄒ唬┐鍎?wù)公開工作協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性
　　對(duì)村務(wù)公開建設(shè)過程進(jìn)行協(xié)調(diào)是農(nóng)村發(fā)展不平衡和基層利益多元化分化的必然選擇，也是全盤整合村務(wù)公開建設(shè)工作的共同要求。一方面，由于地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、鄉(xiāng)村治理水平和文化等因素，不同的村務(wù)公開建設(shè)主體在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位方面的期望值以及思維方式、思想道德水平、文化水平有所不同，以致在村務(wù)公開交往和對(duì)話中易產(chǎn)生隔閡和矛盾；另一方面，當(dāng)代社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中同質(zhì)化與異質(zhì)化的沖撞、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性并存的趨勢(shì)，使村務(wù)公開工作所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活環(huán)境充滿著流變性。這些因素共同促成了村務(wù)公開建設(shè)過程中協(xié)調(diào)工作開展之必要。
　?。ǘ?duì)村務(wù)公開建設(shè)進(jìn)行協(xié)調(diào)的基本原理和主要內(nèi)容
　　協(xié)調(diào)機(jī)制包含了系統(tǒng)工程的理念和方法，它的基本要義是一定的權(quán)威力量按照既定的秩序和目標(biāo)對(duì)一定社會(huì)關(guān)系中存在的矛盾和沖突進(jìn)行自覺地、有計(jì)劃地、自上而下地調(diào)節(jié)、調(diào)整與干預(yù)，使之趨于平衡和諧的行為和活動(dòng)過程。
　　對(duì)村務(wù)公開體系的協(xié)調(diào)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：村務(wù)公開建設(shè)各個(gè)組成部分之間的協(xié)調(diào)；村務(wù)公開建設(shè)主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)；村務(wù)公開建設(shè)與相關(guān)的社會(huì)關(guān)系之間的協(xié)調(diào)。
　　村務(wù)公開涵蓋了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、村民委員會(huì)主要的工作、財(cái)務(wù)計(jì)劃（包含各項(xiàng)收入的產(chǎn)生和收繳、使用、經(jīng)常性支出和專項(xiàng)支出的使用）、鄉(xiāng)村公共事業(yè)、公用設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)、集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理、涉及村民的規(guī)制性事項(xiàng)如宅基地、計(jì)劃生育等的處置以及村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。對(duì)它們進(jìn)行協(xié)調(diào)，主要是根據(jù)這些部分各自的特點(diǎn)以及工作側(cè)重點(diǎn)確定主次緩急、循序漸進(jìn)、平衡推進(jìn)、逐次深入，防止顧此失彼現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)提高村務(wù)公開各項(xiàng)組織、實(shí)施、保障、監(jiān)督工作的協(xié)同性，使它們能夠互相依托，彼此銜接，形成聯(lián)動(dòng)。在各個(gè)組成部分的內(nèi)涵建構(gòu)中，也要進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免發(fā)展不平衡和脫節(jié)。如當(dāng)前不少地方的村民們把注意力集中在涉及切身利益比較多的財(cái)政事項(xiàng)和審批事項(xiàng)上，而對(duì)村組整體發(fā)展規(guī)劃、管理模式、議事體制、公益促進(jìn)這些公開事項(xiàng)關(guān)注程度不夠，參與熱情不高，需要對(duì)這一現(xiàn)象加以重視和協(xié)調(diào)，一方面教育村民認(rèn)識(shí)到村務(wù)公開的總體面貌和深遠(yuǎn)意義；另一方面也要引導(dǎo)開展村務(wù)公開工作的干部群眾工作人員培養(yǎng)全局觀，將盡可能地滿足群眾的需求與有序開展村務(wù)公開相協(xié)調(diào)；將急需抓好的重點(diǎn)項(xiàng)目與具有整體效應(yīng)的基礎(chǔ)項(xiàng)目相協(xié)調(diào)，既重眼前，又重長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過協(xié)調(diào)形成村務(wù)公開的多點(diǎn)發(fā)展和良性循環(huán)。
　　對(duì)村務(wù)公開建設(shè)各方面的主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，其協(xié)調(diào)面非常寬，包括各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、紀(jì)委、組織、監(jiān)察、宣傳、民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、司法行政、人口計(jì)生、國(guó)土、統(tǒng)計(jì)、檔案等機(jī)構(gòu)以及群團(tuán)組織。協(xié)調(diào)方式主要有：一是組織協(xié)商，即有沖突和不同意見的各方之間通過談判，求同存異來解決分歧。二是協(xié)同合作，即立場(chǎng)和觀點(diǎn)不一致但不是絕對(duì)對(duì)立的各方尋找共同點(diǎn)，發(fā)展互相信賴的合作關(guān)系，求得共同的發(fā)展。三是權(quán)威仲裁，即在協(xié)商不成陷入僵局時(shí)，各方同意將爭(zhēng)端提交共同認(rèn)可或信任的權(quán)威機(jī)關(guān)即村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或其委派的機(jī)構(gòu)，由其權(quán)衡各方面意見要求進(jìn)而裁定是非。四是擱置回避，對(duì)涉及到比較根本的管理領(lǐng)域而又分歧明顯，在現(xiàn)有條件下無法達(dá)成一致的情況下進(jìn)行冷處理，待時(shí)機(jī)成熟、條件具備時(shí)再加以解決。五是強(qiáng)行干預(yù)，是對(duì)是非清楚但拒不執(zhí)行的一方直接進(jìn)行壓制和干涉．迫使其作出讓步或改變行為。協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)和最終目的是很好地動(dòng)員和組織起有利于村務(wù)公開運(yùn)行體系的各方面的社會(huì)資源，發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　（作者單位：中共中山市委黨校）