建黨百年來民族區(qū)域自治制度的發(fā)展：制度建構(gòu)與經(jīng)驗總結(jié)

辛慶玲

(1.中共青海省委黨校/青海省行政學(xué)院，青海 西寧 810001；2.中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)序言中指出：“民族區(qū)域自治是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)?！泵褡鍏^(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨在充分領(lǐng)會馬克思列寧主義基本原理的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國革命和建設(shè)的實際情況所進行的一次偉大創(chuàng)舉，是統(tǒng)一與自治相結(jié)合、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合的生動體現(xiàn)。本文通過闡述中國共產(chǎn)黨對民族區(qū)域自治制度的艱難探索與寶貴實踐，以制度建構(gòu)為線索，以期為新時代堅持和完善這一制度探尋些許經(jīng)驗。

一、新中國成立前中國共產(chǎn)黨對民族區(qū)域自治制度的探索

在近代民族國家建構(gòu)的過程中，由于現(xiàn)實中少有一個國家僅由一個民族構(gòu)成的情況，“單一民族單一國家”的理念基本難以實現(xiàn)。近代以來，從清末立憲到“五族共和”“國族主義”，所探索的不僅是救亡圖存的道路，還有“在實現(xiàn)民族解放和民族獨立的同時防止國家走向分裂”[1]。不同于王朝政治和官僚資產(chǎn)階級統(tǒng)治下對民族問題的認識，中國共產(chǎn)黨在運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的探索中，歷經(jīng)了民族自決、聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治三種形式。

1922年，《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》中首次提出解決民族問題的政治主張，“首先推翻一切軍閥，由人民統(tǒng)一中國本部，建立一個真正的民主共和國?！龠M蒙古、西藏、回疆三自治邦，再聯(lián)合為中華聯(lián)邦共和國”[2]。這是建立“中華聯(lián)邦共和國”的主張首次見諸于黨的文獻。1923年，在黨的三大提出的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中也強調(diào)了這一思想，提出“西藏、蒙古、新疆、青海和中國本部的關(guān)系由各該地民族自決”[3]。

工農(nóng)民主政權(quán)時期，中華蘇維埃共和國通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《關(guān)于中國境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案》，以根本法和專門性文件的形式承認中國境內(nèi)各少數(shù)民族一律平等，承認少數(shù)民族的自決權(quán)。

20世紀20年代后期到30年代前期，民族自決和聯(lián)邦制理論在中央蘇區(qū)一再得到強調(diào)，成為中國共產(chǎn)黨解決國內(nèi)民族問題的基本政策。但到后期，對于聯(lián)邦制提得比較少，而對民族自治、建立民族自治區(qū)域提的比較多，這說明黨的政策從采取聯(lián)邦制到民族區(qū)域自治的轉(zhuǎn)變。尤其是在1936年8月，在寧夏回族聚居地區(qū)建立了中國歷史上第一個縣級回族自治政權(quán)——豫?？h回民自治政府。

抗日戰(zhàn)爭時期，以1938年黨的六屆六中全會為轉(zhuǎn)折點，中國共產(chǎn)黨從主張民族自決和聯(lián)邦制轉(zhuǎn)向主張民族區(qū)域自治，奠定了此后黨解決國內(nèi)民族問題的基本政策，標志著黨的民族區(qū)域自治思想的形成。比如，在1941年通過的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中規(guī)定：“依據(jù)民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治經(jīng)濟文化上的平等權(quán)利，建立蒙、回民族的自治區(qū)，尊重蒙、回民族的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣?！盵4]這是我國歷史上最早用法令的形式規(guī)定在少數(shù)民族聚居區(qū)實行區(qū)域自治。這一時期，中共中央還設(shè)立了民族工作機構(gòu)——西北工作委員會。

解放戰(zhàn)爭時期是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治政策初步形成的時期，也是我國民族區(qū)域自治取得空前成就的時期。1946年通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定：“邊區(qū)各少數(shù)民族在居住集中區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)?！蓖瑫r還規(guī)定“在不與省憲抵觸的原則下，得訂立自治法規(guī)”[5]。雖因內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，沒有得以實施，但其以立法形式將“民族區(qū)域自治”確定下來，用根本大法的形式使民族區(qū)域自治這一重要制度在法律上固定了下來。[6]1947年5月1日，內(nèi)蒙古自治政府宣布成立。這是黨領(lǐng)導(dǎo)的第一個省級少數(shù)民族自治政府，為日后中國共產(chǎn)黨在較大的區(qū)域?qū)嵭忻褡鍏^(qū)域自治奠定了基礎(chǔ)，樹立了成功的典范，積累了重要的經(jīng)驗。

新中國成立前，中國共產(chǎn)黨對解決國內(nèi)民族問題的探索，體現(xiàn)了黨對我國國情和民族問題的基本認識不斷深入和成熟的過程，充分反映了黨在運用馬克思列寧主義的基本原理解決中國實際問題的能力。

二、新中國成立后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下民族區(qū)域自治制度的建立與發(fā)展

1949年新中國成立前夕，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)，其中第六章“民族政策”對民族區(qū)域自治制度的確立和建設(shè)作了明確的規(guī)定?！豆餐V領(lǐng)》第五十一條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當?shù)卣?quán)機關(guān)中均應(yīng)有相當名額的代表。”《共同綱領(lǐng)》對“民族區(qū)域自治”的提法更加準確，避免了過去“自治”或是“民族自治”的提法對正確理解我國民族區(qū)域自治制度的不良影響。1952年政務(wù)院通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，這是我國第一個關(guān)于實施民族區(qū)域自治的重要法規(guī)，其基本原則和主要內(nèi)容為“五四憲法”的有關(guān)條款提供了參考，為《民族區(qū)域自治法》提供了藍本。1954年我國第一部憲法——“五四憲法”誕生，將民族區(qū)域自治制度正式載入這部憲法之中，并進一步就民族區(qū)域自治的性質(zhì)、基本內(nèi)容等方面做了比較全面的規(guī)定?！拔逅膽椃ā鳖C布之后，一大批民族自治地方相繼成立。如1955年10月1日，新疆維吾爾自治區(qū)成立；1958年3月15日，廣西壯族自治區(qū)成立；1958年10月25日，寧夏回族自治區(qū)成立；1965年9月1日，西藏自治區(qū)成立。民族自治地方的紛紛成立，證明了民族區(qū)域自治制度符合我國國情，也為完善這一制度積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。

新中國成長初期的曲折歷程在“七五憲法”中也有反映。就民族區(qū)域自治制度來說，“七五憲法”雖然形式上保留了民族區(qū)域自治制度，但卻刪改了“五四憲法”關(guān)于民族區(qū)域自治的許多基本規(guī)定，尤其是刪除了民族區(qū)域自治制度的核心，即各項自治權(quán)的具體內(nèi)容，僅僅規(guī)定民族自治地方的自治機關(guān)“可以依照法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”。這種刪改極大削減了民族區(qū)域自治制度的實質(zhì)內(nèi)容，民族區(qū)域自治制度可謂名存實亡?！捌甙藨椃ā彪m恢復(fù)了少部分自治權(quán)，但由于未能徹底清除“左”的思想，民族區(qū)域自治制度的相關(guān)關(guān)鍵制度仍未能恢復(fù)和建立。

隨著撥亂反正的全面展開和深入推進以及改革開放偉大歷史進程的開啟，民族區(qū)域自治制度得以恢復(fù)?！鞍硕椃ā比婊謴?fù)了民族區(qū)域自治制度的原則和主要內(nèi)容，在民族區(qū)域自治的核心內(nèi)涵、基本建制、自治權(quán)以及國家對民族地區(qū)的幫助等方面均有體現(xiàn)。

1984年，歷時四載，前后改易22稿的《民族區(qū)域自治法》得以頒布并付諸實施，這是我國對民族區(qū)域自治制度法制化的基本法律，具有里程碑的意義。這部法律包括序言、總則、民族自治地方的建立和自治機關(guān)的組成、自治機關(guān)的自治權(quán)、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系、上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助、附則，共7章67條?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的頒布實施，對我國少數(shù)民族和民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會等各項事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用，為實現(xiàn)邊疆鞏固、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)揮了重要的保障作用。

隨著改革開放事業(yè)的持續(xù)推進，中國社會發(fā)生了日新月異的變化，《民族區(qū)域自治法》的一些條文規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)實國情不相適宜，有必要對其進行修改。2001年《民族區(qū)域自治法》在遵循舊法框架的基礎(chǔ)上作了較大幅度的改動，在刪除一些與現(xiàn)實不符的法條的同時，增加了許多突破性的新內(nèi)容，法條從67條擴充至74條。新修訂的《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了民族區(qū)域自治制度“是國家的一項基本政治制度”，將原先“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”修改為“上級國家機關(guān)的職責(zé)”，擴大了民族自治地方的自治權(quán)，并要求相關(guān)上級國家機關(guān)和民族自治地方在職權(quán)范圍內(nèi)制定配套實施的行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。

由于《民族區(qū)域自治法》中有關(guān)條款規(guī)定原則性較強，不便于實踐操作，加強《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設(shè)成為必要。2005年國務(wù)院頒行了《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，該規(guī)定共35條，是《民族區(qū)域自治法》實施20多年來第一個配套行政法規(guī)。該規(guī)定明確規(guī)定了上級國家機關(guān)幫助少數(shù)民族和民族地方加快經(jīng)濟發(fā)展、培養(yǎng)各類人才、維護民族團結(jié)的法律責(zé)任，并就建立健全民族工作的法律監(jiān)督機制等方面做了具體規(guī)定。比如，首次以規(guī)范性法律文件的形式明確規(guī)定了違反民族法制的個人或法人所應(yīng)承擔的法律責(zé)任①。

新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，民族區(qū)域自治制度得以在中華大地落地推行。各級民族自治地方的建立，民族區(qū)域自治制度發(fā)展的勃勃生機昭示——這是一項符合中國國情的好制度，是中國共產(chǎn)黨對馬克思列寧主義真正的活學(xué)活用，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中華各族兒女勇于探索、富于實踐的生動寫照。截至2010年，實行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?0%以上，民族自治地方的面積占全國國土總面積的64%左右。截至目前，我國在少數(shù)民族聚居地方先后共建立了155個民族自治地方，包括5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣(旗)。[7]

三、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下民族區(qū)域自治制度的經(jīng)驗總結(jié)

(一)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

近代以來，面對西方帝國主義的入侵和國內(nèi)矛盾的激化，圍繞民族國家的構(gòu)建與民族關(guān)系的調(diào)處、民族問題的解決，不同利益代表階級采取了不同的指導(dǎo)思想和施政方針。清朝作為最后的封建王朝統(tǒng)治階級，從“首崇滿洲”到“平滿漢畛域”，其本質(zhì)是為了挽救茍延殘喘的清朝封建統(tǒng)治危局。民國初年，從“民族主義”到北洋政府所謂“五族共和”雖有一定的進步性，但“五族共和”本身亦存在問題，諸如易于形成所謂五大民族和其他小民族的概念界分和意識形態(tài)混亂。在20世紀20年代前后，孫中山也多次批判“五族共和”，稱“五族共和”是欺人之語。[8]南京國民政府成立后，奉行的是一種淡化族裔觀念、強調(diào)“中華民族是一個”的國族話語體系。[9]而蔣介石更是極端地表現(xiàn)為“宗族”式的民族觀，這種置民族特質(zhì)于不顧的極端應(yīng)對之策顯然無助于理想民族關(guān)系的構(gòu)建。以上不同利益代表階級雖提出了各自主張，但限于本身階級屬性所代表的僅是少部分階層的利益，難以改變對民族關(guān)系調(diào)處、民族問題解決的本質(zhì)性認識，民族間不平等、被壓迫與被剝削的情形仍舊難以改變，特別是絕大多數(shù)底層少數(shù)民族群眾的利益實難保障。

不同于上述各種主張，中國共產(chǎn)黨自成立之日起就十分關(guān)注國內(nèi)民族問題，堅持在馬克思列寧主義基本原理的指導(dǎo)下，探尋中國民族問題的解決之道。特別值得稱道的是，中國共產(chǎn)黨成立初期，雖革命力量弱小，國家積貧積弱，受到國內(nèi)外各種勢力的復(fù)雜影響。但面對內(nèi)憂外患，中國共產(chǎn)黨始終以受苦受難的廣大各族人民群眾利益為核心，堅守立黨之初挽救民族危亡、復(fù)興民族大任的崇高革命理想，將民族問題視為中國革命問題的一部分。雖然在探索和實踐民族區(qū)域自治制度的過程中，面對諸多困難和挫折，但仍然以實事求是、堅持不懈探求真理的偉大革命精神和科學(xué)解決實際問題的態(tài)度，走出了一條具有中國特色、符合中國國情的解決國內(nèi)民族問題的光明大道。

歷時愈久，對一些關(guān)鍵問題能夠看得更清楚。雖然歷史已經(jīng)證明了民族區(qū)域自治制度是適合中國國情并能有效解決中國民族問題的正確選擇，但是理解我們黨探索這一制度的不易和復(fù)雜性仍是十分必要的。

立黨之初，在學(xué)習(xí)馬克思列寧主義解決民族問題的基本原理和蘇聯(lián)解決其民族問題的相關(guān)實踐的基礎(chǔ)上，提出了民族自決和聯(lián)邦制的主張，并在新民主主義革命時期以民族自決來解決國內(nèi)民族問題。一方面，特定的歷史背景決定了中國共產(chǎn)黨當時的民族主張。當時，中國處于帝國主義列強加緊侵略和國內(nèi)軍閥割據(jù)的混亂狀態(tài)之中，為了動員團結(jié)全國各族人民起來打倒軍閥、趕走帝國主義，中國共產(chǎn)黨提出了“由人民統(tǒng)一中國”“聯(lián)邦制”的主張。此外，當時中國共產(chǎn)黨承認民族自決，是有利于團結(jié)被壓迫的各族人民展開反對帝國主義斗爭的。另一方面，當時尚處“年幼”的中國共產(chǎn)黨經(jīng)驗不足、受外部影響也是一個因素?！懊褡遄詻Q權(quán)”也是效法列寧，借用蘇聯(lián)的提法，后來隨著中國共產(chǎn)黨在政治上的成熟，便舍棄了這一主張。[10]

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過諸如民族識別、少數(shù)民族歷史文化調(diào)查等活動為民族區(qū)域自治制度的具體實踐奠定了扎實的基礎(chǔ)。在具體推進過程中，以實事求是、慎重穩(wěn)進的方針區(qū)分民族地區(qū)不同的情況，分別采取不同的政策，有效推進這一制度付諸實踐?？梢哉f，沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這一體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素、政治因素與經(jīng)濟因素、歷史因素與現(xiàn)實因素相統(tǒng)一的中國特色解決民族問題的制度是無法在中華大地生根、結(jié)果的。

新時代堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，一是堅決以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，堅持黨對民族工作方方面面的領(lǐng)導(dǎo)。二是堅持馬克思列寧主義經(jīng)典民族理論對民族工作的原則性指導(dǎo)，同時深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會黨在新時代對民族工作的各項理論指導(dǎo)與政策指示。三是在鞏固統(tǒng)一多民族國家的建設(shè)過程中，堅持鑄牢中華民族共同體意識，堅持不懈開展馬克思主義國家觀、民族觀、歷史觀、文化觀、宗教觀宣傳教育，注重民族事務(wù)管理法治化建設(shè)。

(二)堅持和完善民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度。從1936年8月豫?？h回民自治政府成立到1965年9月西藏自治區(qū)成立，這一制度受到了各少數(shù)民族群眾和各民族地方的積極擁護與大力支持。多年來，經(jīng)過民族區(qū)域自治制度的有效實施，少數(shù)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、社會各方面取得了可喜的成績、巨大的進步?？梢哉f，民族區(qū)域自治制度已經(jīng)在少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)有了扎實而深厚的實踐基礎(chǔ)。但是，在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，隨著我國發(fā)展中一些新問題的出現(xiàn)，有些人對民族工作中的一些傳統(tǒng)理論與政策產(chǎn)生了些許疑問。尤其是在西方敵對勢力和宗教極端分裂勢力的影響下，更是出現(xiàn)了一些有組織的破壞國家統(tǒng)一、民族團結(jié)的嚴重暴力犯罪事件。這些影響民族政策的觀點和行為對民族區(qū)域自治制度貫徹落實造成了一定的困擾。

2014年9月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上強調(diào)指出：“民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題正確道路的重要內(nèi)容和制度保障?！盵11]新時代，如何堅持和完善民族區(qū)域自治制度？

一是正確理解統(tǒng)一和自治相結(jié)合的根本內(nèi)涵。民族區(qū)域自治以統(tǒng)一為前提，自治是統(tǒng)一下的自治。《民族區(qū)域自治法》第五條明確規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)必須維護國家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行?！蓖瑫r，在維護國家統(tǒng)一的前提下，要充分發(fā)揮民族自治地方的主動性、積極性。在新時代，如何縮小民族地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展具有優(yōu)勢的地區(qū)間的差距，是事關(guān)民族區(qū)域自治制度得到進一步鞏固和發(fā)展的關(guān)鍵。無論是民族自治地方的自治機關(guān)對自治權(quán)的行使，還是國家的幫助，都需要充分考慮民族自治地方本身的特點和需要，這也是民族自治地方“自治”得以實現(xiàn)的重中之重。

二是正確理解民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合的根本內(nèi)涵。民族區(qū)域自治體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，充分體現(xiàn)了“民族因素”。但民族區(qū)域自治絕不是哪個或哪幾個少數(shù)民族獨享的“自治”，民族自治地方的建立是綜合考慮少數(shù)民族聚居、有利于處理民族關(guān)系、有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展以及參酌歷史情況的基礎(chǔ)上，以區(qū)域為載體形成的。民族因素和區(qū)域因素的結(jié)合是具有中國特色的民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)特征。

三是堅持和完善民族區(qū)域自治制度要充分考慮這一制度具有時代性、曲折性和動態(tài)性的特點。在中國革命、建設(shè)、改革的不同時期，民族區(qū)域自治制度呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特點，歷久彌新。在革命時期和新中國成立初期，民族區(qū)域自治制度重在制度構(gòu)建基礎(chǔ)上的政權(quán)建設(shè)；在改革開放初期，民族區(qū)域自治制度重在法制建設(shè)基礎(chǔ)上的各方面發(fā)展；在新時代，民族區(qū)域自治制度應(yīng)該在特別重視民族自治地方加快經(jīng)濟發(fā)展、民生保障的基礎(chǔ)上，進一步完善少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟、文化、社會等諸多權(quán)益的切實保障。在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，要充分認識這一制度應(yīng)當是需要不斷完善和動態(tài)發(fā)展以適應(yīng)復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢。

(三)以民族區(qū)域自治法制化助力實現(xiàn)民族事務(wù)管理法治化

1984年《民族區(qū)域自治法》的頒行使民族區(qū)域自治制度得以在國家基本法中鞏固下來。2001年根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下進一步加快民族自治地方經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的需要，在充分尊重和體現(xiàn)民族自治地方各族人民意愿的基礎(chǔ)上，進行了全面的修訂。2005年國務(wù)院《實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的施行填補了《民族區(qū)域自治法》配套實施規(guī)范的重要空白，民族區(qū)域自治法制也由此迎來了迅速和深遠發(fā)展的關(guān)鍵時期。隨著2013年黨的十八屆三中全會“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”的提出。2014年第四次中央民族工作會議的勝利召開，以及中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和改進新形勢下民族工作的意見》的印發(fā)，為新時代民族法制的發(fā)展提出了新思路、新要求。2017年黨的十九大，2019年十九屆四中全會、全國民族團結(jié)進步表彰大會以及2020年中央第七次西藏工作座談會和中央第三次新疆工作座談會的召開，習(xí)近平總書記闡釋了新時代民族工作的方向和指針。在新時代鑄牢中華民族共同體意識，鞏固民族團結(jié)的成果，依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅持在法治軌道上處理涉及民族因素的問題，都對構(gòu)建和完善以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族區(qū)域自治法制體系提出了新的要求；同時，以民族區(qū)域自治法制體系的完善為核心助推民族事務(wù)管理法治化的實現(xiàn)亦是應(yīng)有內(nèi)涵。具體可從以下方面考慮。

一是繼續(xù)堅持《憲法》在民族區(qū)域自治制度的貫徹實施方面的精神指引和理念指導(dǎo)的原則。民族區(qū)域自治制度是在統(tǒng)一多民族國家的構(gòu)建中是一種制度化的憲法共識。無論自治權(quán)的設(shè)定還是中央與民族自治地方權(quán)力劃分的根本原則都應(yīng)秉持這一原則。同時，應(yīng)繼續(xù)推進《憲法》中對民族區(qū)域自治制度規(guī)定的具體落實和充分實施。就民族區(qū)域自治制度在經(jīng)濟發(fā)展、民生保障、生態(tài)環(huán)境保護等重要問題在根本法層面做出相關(guān)的原則性規(guī)定。

二是繼續(xù)加強民族區(qū)域自治制度法律法規(guī)的完善。針對一段時間以來理論研究和實務(wù)操作層面對《民族區(qū)域自治法》本身存在的條款界定不清晰，原則性、政策性強，監(jiān)督機制不盡完善，責(zé)任追究機制缺失等問題，應(yīng)繼續(xù)加強相關(guān)理論研究，適時修改完善。同時，從中央到民族自治地方應(yīng)進一步加強對配套立法的制定和完善。針對當下民族自治地方立法中套改上位法、照搬其他民族地方立法規(guī)定的問題，一方面應(yīng)該充分重視民族自治地方立法的重要性與特殊性，尤其應(yīng)重視完善民族自治地方立法的實施機制；另一方面，中央層面也應(yīng)重視對民族自治地方立法的相關(guān)“賦權(quán)”，支持和鼓勵民族自治地方充分發(fā)揮地方立法的積極性與主動性。

三是重視從民族區(qū)域自治法制化到民族事務(wù)管理法治化的實現(xiàn)。在靜態(tài)制度規(guī)則已完善的情況下，要重視民族區(qū)域自治法制的實施問題，以期全面形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局。比如，在具體民族矛盾解決、糾紛調(diào)處的過程中，“不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結(jié)為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結(jié)為民族問題”，在民族事務(wù)管理法治化的進程中要“一斷于法”，就應(yīng)有相關(guān)完善的法制作為基礎(chǔ)和前提。同時，對于傳統(tǒng)意義上一概敏感的“民族問題”應(yīng)被進一步解構(gòu)為民族政治問題和民族法律問題。對于前者，仍需主要通過政策手段加以應(yīng)對和解決；而對于后者，由于其本質(zhì)上屬于法律問題，必須強調(diào)以法律為解決策略的核心路徑。[12]

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治制度經(jīng)歷了艱難探索、曲折發(fā)展和日益完善，面對蘇聯(lián)解體、東歐劇變以及世界上因民族問題而引發(fā)的沖突和危機，展現(xiàn)出了頑強的生命力和巨大的影響力。新時代，對民族區(qū)域自治制度我們理當倍加珍惜與尊重，這是建黨百年來中國共產(chǎn)黨深刻領(lǐng)會馬克思列寧主義基本原理與充分認識中國國情的智慧凝結(jié)，應(yīng)堅持發(fā)展和完善這一偉大的制度，使之在中華民族偉大復(fù)興的歷史進程中煥發(fā)出生機與活力。

注釋：

①《若干規(guī)定》第31條：對違反國家財政制度，財務(wù)制度、挪用、克扣、截留國家財政用于民族自治地方經(jīng)費的，責(zé)令限期歸還被挪用、克扣、截留的經(jīng)費，并依法對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。