中國西部世界遺產(chǎn)地方專門保護(hù)法比較研究*

姜敬紅

(樂山師范學(xué)院政法系，四川樂山614004)

世界遺產(chǎn)是被聯(lián)合國教科文組織和世界遺產(chǎn)委員會確認(rèn)的地球上罕見且為全人類公認(rèn)的具有突出意義和普遍價值的文物古跡及自然景觀。世界遺產(chǎn)具有稀缺性、唯一性、獨(dú)特性、不可再造性和不可替代性等特點(diǎn)，分為文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、文化與自然混合遺產(chǎn)(又稱“文化與自然雙遺產(chǎn)”)、文化景觀遺產(chǎn)、人類口頭及非物質(zhì)遺產(chǎn)等五種類型。本文所稱世界遺產(chǎn)即世界文化和自然遺產(chǎn)，包括世界文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、自然和文化混合遺產(chǎn)以及文化景觀遺產(chǎn) (簡稱“世界遺產(chǎn)”或“世遺”)，不包括人類口頭及非物質(zhì)遺產(chǎn)。

我國于1985年12月12日加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(簡稱《世界遺產(chǎn)公約》)。1999年10月29日，中國當(dāng)選為世界遺產(chǎn)委員會成員。中國于1986年開始向聯(lián)合國教科文組織申報世界遺產(chǎn)項(xiàng)目。截至2008年，中國先后被批準(zhǔn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》的世界遺產(chǎn)已達(dá)37處，其中文化遺產(chǎn)25項(xiàng)，自然遺產(chǎn)7項(xiàng)，文化和自然混合遺產(chǎn)4項(xiàng)，文化景觀1項(xiàng)。［1］我國擁有的37項(xiàng)世界遺產(chǎn)中，澳門特別行政區(qū)一項(xiàng)，其余36項(xiàng)在內(nèi)地，其中，長城為東西部共有，獨(dú)屬西部的有12項(xiàng)。按種類統(tǒng)計，中國西部有陜西秦始皇陵及兵馬俑、甘肅敦煌莫高窟、西藏布達(dá)拉宮及拉薩大昭寺和羅布林卡、云南麗江古城、重慶大足石刻、四川青城山和都江堰等6項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)，占全國世界文化遺產(chǎn)總數(shù)(不含長城)的24%。有四川九寨溝、四川黃龍國家級名勝、云南三江并流、四川大熊貓棲息地、中國南方喀斯特等5項(xiàng)自然遺產(chǎn)，占全國自然遺產(chǎn)總數(shù)的71.42%。自然和文化遺產(chǎn)混合遺產(chǎn)1項(xiàng)(四川峨眉山-樂山大佛風(fēng)景區(qū))，占全國自然和文化遺產(chǎn)混合總數(shù)的20%;文化景觀遺產(chǎn)0項(xiàng)。獨(dú)屬西部的12項(xiàng)世界遺產(chǎn)占全國37項(xiàng)世界遺產(chǎn)總數(shù)的35.13%。由此可知，中國有近三分之二的世界遺產(chǎn)分布在中、東部，只有約三分之一的世界遺產(chǎn)在西部。其中，自然遺產(chǎn)主要在西部，文化遺產(chǎn)和自然和文化混合遺產(chǎn)主要在中、東部，文化景觀只有中、東部有，西部目前暫缺。［1］

一、中國西部世界遺產(chǎn)保護(hù)地方立法情況概述

世界遺產(chǎn)立法是指法定的國家機(jī)關(guān)，依照法定職權(quán)與程序，認(rèn)可、創(chuàng)制、修改和廢止世界遺產(chǎn)法律和世界遺產(chǎn)規(guī)范性法律文件的一項(xiàng)專門性活動。立法是整個法制系統(tǒng)工程的一個不可缺少的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)施依法治國方略，實(shí)現(xiàn)有法可依問題的根本途徑。保護(hù)世界遺產(chǎn)是對先人的責(zé)任對后人的義務(wù)。世遺保護(hù)，各國有責(zé)——保護(hù)世界遺產(chǎn)首先且最主要是世界遺產(chǎn)所在國的責(zé)任，這已成為世界遺產(chǎn)保護(hù)的國際共識?！妒澜邕z產(chǎn)公約》規(guī)定，世界遺產(chǎn)所在國領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護(hù)、保存、展出，責(zé)任在本國。世遺保護(hù)，立法當(dāng)先——在世界遺產(chǎn)的保護(hù)上，世界遺產(chǎn)所在國的規(guī)制作用首先表現(xiàn)在保護(hù)政策、法律的制定上。我國地方各級人大常委會和政府十分重視世界遺產(chǎn)法制建設(shè)工作，除根據(jù)國家法律法規(guī)普遍制定了相關(guān)實(shí)施細(xì)則外，據(jù)筆者統(tǒng)計，還結(jié)合本地實(shí)際制定了30個(不含澳門特別行政區(qū)法律)世界遺產(chǎn)保護(hù)地方性法規(guī)、地方規(guī)章和單行條例(1)。其中，西部有10個，即《重慶市大足石刻保護(hù)管理辦法》、《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》、《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》、《云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》、《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)管理辦法》、《甘肅省敦煌莫高窟保護(hù)條例》、《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》、《黔南布依族苗族自治州巖溶資源保護(hù)條例》、《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》。另據(jù)報道，武隆喀斯特世界遺產(chǎn)保護(hù)已經(jīng)正式列入重慶市人大2008年的立法計劃。［2］

中國西部世界遺產(chǎn)保護(hù)地方立法情況一覽表

二、中國西部世界遺產(chǎn)保護(hù)地方立法研究

世界遺產(chǎn)法的規(guī)定可以看作對世界遺產(chǎn)基本關(guān)系和世界遺產(chǎn)保護(hù)指導(dǎo)思想的一種回應(yīng)。這種回應(yīng)是否具有正當(dāng)性，是否體現(xiàn)了法律關(guān)系內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，能否適應(yīng)世界遺產(chǎn)保護(hù)的需要?這種回應(yīng)可以有不同的方式，通過立法技術(shù)的運(yùn)用體現(xiàn)為不同的立法模式，哪種模式是最佳的?這些都是需要我們研究的問題。下面僅就法規(guī)性質(zhì)和文本的結(jié)構(gòu)即基本的模式作一研究，立足于立法思路的整理。

(一)西部世界遺產(chǎn)保護(hù)法的性質(zhì)和效力研究

我國現(xiàn)行的立法體制，基本上屬于集權(quán)為主結(jié)合分權(quán)的模式，并具有自己的鮮明特色，即“一元、兩級、多層次”的結(jié)構(gòu)體系?！耙辉笔侵敢罁?jù)憲法的規(guī)定，我國是實(shí)行單一制的國家，全國范圍內(nèi)只存在一個統(tǒng)一的、一體化的立法體系?！皟杉墶笔侵敢罁?jù)《中華人民共和國憲法》(簡稱《憲法》)和《中華人民共和國立法法》(簡稱《立法法》)的規(guī)定，我國立法體制分中央立法和地方立法兩個立法等級。與此相適應(yīng)，世界遺產(chǎn)立法根據(jù)立法機(jī)關(guān)的地位不同，分為中央和地方兩級立法。地方立法，指特定的地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動，效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。分析可知，中國西部世界遺產(chǎn)10個專門保護(hù)法規(guī)均屬地方立法。

規(guī)范性法律文件，是地方立法的各種法的形式的總稱，在中國現(xiàn)階段包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章(簡稱“地方規(guī)章”)、自治條例、單行條例、特別行政區(qū)的法律和其他規(guī)范性法律文件。中國地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區(qū)地方立法所構(gòu)成。特區(qū)立法又包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內(nèi)部，又有層次的區(qū)別。中國西部目前沒有特區(qū)，故西部世界遺產(chǎn)立法由一般地方立法、民族自治地方立法所構(gòu)成，包括地方性法規(guī)、地方規(guī)章、自治條例、單行條例等規(guī)范性法律文件。上述10個世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)中，《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》、《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》、《甘肅省敦煌莫高窟保護(hù)條例》和《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》等五個世界遺產(chǎn)專門保護(hù)條例屬地方性法規(guī)，占總數(shù)的50%?！吨貞c市大足石刻保護(hù)管理辦法》和《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)管理辦法》屬地方規(guī)章，占總數(shù)的20%?！对颇鲜←惤瓪v史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》、《黔南布依族苗族自治州巖溶資源保護(hù)條例》和《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》屬單行條例，占總數(shù)的30%。

根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定單行條例，自治州、自治縣的單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。中國西部世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)符合上述立法原則規(guī)定，因而是有效的。但作為地方立法，它們只能在所屬區(qū)域范圍內(nèi)施行。

(二)西部世界遺產(chǎn)保護(hù)法的法規(guī)體例研究

法規(guī)體例或曰法規(guī)結(jié)構(gòu)指法規(guī)文本的基本框架。內(nèi)含了立法者的基本邏輯與價值取向，而其背后更加深刻的背景即為立法體例的決定因素。首先，法規(guī)所要調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是決定立法體例的首要因素。法規(guī)需調(diào)整哪些社會關(guān)系，欲調(diào)整的諸社會關(guān)系孰輕孰重，以何種方式進(jìn)行調(diào)整等都決定著該法規(guī)的結(jié)構(gòu)。其次，對世界遺產(chǎn)來說，決定立法體例的另一個因素是該世界遺產(chǎn)的保護(hù)現(xiàn)狀。不同地區(qū)世界遺產(chǎn)的保護(hù)水平不同、模式不同，規(guī)制方式自然不同，反映在各地的世界遺產(chǎn)法規(guī)中，其立法體例也會不同。

法規(guī)結(jié)構(gòu)一般包括三方面的要件：①法規(guī)的名稱。名稱是法規(guī)的必備條件，法規(guī)的規(guī)范性首先是從法規(guī)的名稱中表現(xiàn)出來的。規(guī)范化的法規(guī)名稱應(yīng)反映其適用范圍、內(nèi)容和效力等級。②法規(guī)中結(jié)構(gòu)單位的編排，即法規(guī)中章、節(jié)、條、款、項(xiàng)的安排。規(guī)模大的法規(guī)一般劃分較細(xì)，章、節(jié)、條、款、項(xiàng)齊全，而規(guī)模小的法規(guī)往往有所省略。其中，條是構(gòu)成法規(guī)的最基本的單位，是世界遺產(chǎn)立法技術(shù)的重要方面，具有相對獨(dú)立性和完整性。③法規(guī)中總則、分則、附則的設(shè)計?？倓t是法規(guī)中具有統(tǒng)領(lǐng)性的條文，居于開篇的位置，其內(nèi)容包括立法目的、立法根據(jù)、立法原則、效力等。分則是總則的具體化，從內(nèi)容數(shù)量上看，是法規(guī)的主體部分，規(guī)范的是該法規(guī)的實(shí)際內(nèi)容，居于總則與附則中間的位置。附則規(guī)定的是輔助性內(nèi)容，包括法規(guī)解釋權(quán)、有關(guān)法規(guī)的廢止及本法的生效日期等，其位于法規(guī)的最后。

西部世界遺產(chǎn)保護(hù)法的法規(guī)體例大體如此，但有一些差異。第一、《重慶市大足石刻保護(hù)管理辦法》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該辦法共22條，正文約1 640字，未分章。主要講下述問題：①立法目的和立法依據(jù)(第1條);②保護(hù)范圍(第2-3條);③保護(hù)原則(第4條);④管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第5-7條);⑤具體管理規(guī)定(第8-16條);⑥獎罰規(guī)定(第17-19條);⑦程序規(guī)定(第20條);⑧解釋權(quán)歸屬(第21條);⑨施行日期(第22條)。［2］第二、《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共26條，正文約2 339字，未分章。主要講下述問題：①立法目的和立法依據(jù)(第1條);②保護(hù)范圍(第2-3條);③保護(hù)原則(第4條);④管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第5-7條);⑤具體管理規(guī)定(第8-21條);⑥罰則(第22-24條);⑦特別規(guī)定(第25條);⑧施行日期(第25條)。［3］第三、《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共52條，正文約4 664字，分七章，主要講下述問題：①總則(第1章)，包括立法目的和立法依據(jù)(第1條);適用范圍(第2-3條);保護(hù)原則(第4條);管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第5-7條);獎勵規(guī)定(第8條);②工程建設(shè)(第2章)(第9-14條);③工程管理與保護(hù)(第3章) (第15-24條);④用水管理(第4章)(第25-32條);⑤經(jīng)營管理(第5章)(第33-38條);⑥法律責(zé)任(第6章)(第39-50條);⑦附則(第7章) (第51-52條)。［4］第四、《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共30條，正文約3 579字，未分章。主要講下述問題：①立法目的和立法依據(jù)(第1條);②保護(hù)范圍(第2-4條);③保護(hù)原則(第4條);④管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第5-7條);⑤具體管理規(guī)定(第8-24條);⑥法律責(zé)任(第25-29條);⑦施行日期(第30條)。［5］第五、《云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共44條，正文約4515字，分六章，主要講下述問題：①總則(第1章)，包括立法目的和立法依據(jù)(第1條);適用范圍(第2條);保護(hù)原則(第3條);管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第4-6條);獎勵規(guī)定(第7條);②大研古城保護(hù)管理(第2章)(第8-18條);③歷史文物保護(hù)管理(第3章)(第19-27條);④風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理(第4章)(第28-36條);⑤罰則(第5章)(第37-39條);⑥附則(第6章)(第40-44條)。［6］第六、《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)管理辦法》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該辦法共28條，正文約2441字，未分章。主要講下述問題：①立法目的和立法依據(jù)(第1條);②保護(hù)范圍(第2條、第5條);③管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第3-4條、第9-13條);⑤具體管理規(guī)定(第6-8條、第14-20條);④罰則(第21-27條);⑤解釋權(quán)歸屬(第27條);⑥施行日期(第28條)。［7］第七、《甘肅省敦煌莫高窟保護(hù)條例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共41條，正文約4360字，分五章，主要講下述問題：①總則(第1章)，包括立法目的和立法依據(jù)(第1條);保護(hù)范圍(第2條);保護(hù)原則(第3條);管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第4-6條);經(jīng)費(fèi)保障(第7條);獎勵規(guī)定(第8條);②保護(hù)對象與保護(hù)范圍(第2章)(第10-13條);③保護(hù)管理與利用(第3章)(第14-29條);④獎勵與處罰(第4章)(第30-39條);⑤附則(第5章)(第40-41條)。［8］第八、《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共29條，正文約3 033字，未分章。主要講下述問題：①立法目的和立法依據(jù)(第1條);②保護(hù)對象、保護(hù)范圍(第2條、第5-6條);③保護(hù)原則(第3條);④管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第7-10條);⑤具體管理規(guī)定(第11-22條);⑥罰則(第23-28條);⑦施行日期(第29條)。［9］第九、《黔南布依族苗族自治州巖溶資源保護(hù)條例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共18條，正文約1 729字，未分章。主要講下述問題：①立法目的和立法依據(jù)(第1條);②保護(hù)對象、保護(hù)范圍(第2-3條);③管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第4-8條);④具體管理規(guī)定(第9-13條);⑤罰則(第14-16條);⑥特別規(guī)定(第17);⑦施行日期(第18條)。［10］第十、《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》的法規(guī)結(jié)構(gòu)情況：該條例共16條，正文約1 490字，未分章。主要講下述問題：①立法目的和立法依據(jù)(第1條);②保護(hù)范圍(第2條);③保護(hù)原則(第3條);④管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)(第4-6條);⑤具體管理規(guī)定(第7-14條);⑥特別規(guī)定(第15);⑦施行日期(第16條)。［11］

分析可知，中國西部世界遺產(chǎn)10個專門保護(hù)法規(guī)中有8個地方性法規(guī)或單行條例采用了“(某地)(某世界遺產(chǎn))保護(hù)(管理)條例”名稱，有2個地方政府規(guī)章采用了“(某地)(某世界遺產(chǎn))保護(hù)(管理)辦法”名稱，這一做法符合《立法法》的規(guī)定并反映其適用范圍、內(nèi)容和效力等級。值得一提的是2002年前，該類法規(guī)多采用“管理?xiàng)l例”或“管理辦法”名稱，2002年開始，該類法規(guī)名稱變成“保護(hù)條例”或“保護(hù)辦法”。這一名稱的變化在某種程度上反映了立法指導(dǎo)思想的變化，即從世界遺產(chǎn)管理和開發(fā)利用法發(fā)展為世界遺產(chǎn)保護(hù)促進(jìn)法，這體現(xiàn)了在世界遺產(chǎn)保護(hù)中政府角色從“管理者”到“保護(hù)者”的變化?；旧限D(zhuǎn)變了世界遺產(chǎn)事業(yè)初期以管理和開發(fā)利用為主，促進(jìn)保護(hù)為輔的狀態(tài)。

章的名稱和章、條排列順序，大致表征了該法規(guī)涵蓋的社會關(guān)系及立法者對各種社會關(guān)系的重視程度。10個地方專門保護(hù)法規(guī)的章條數(shù)及其序列在大體相近的同時存在若干差別：中國西部世界遺產(chǎn)10個專門保護(hù)法規(guī)中有7個無章和節(jié)這兩個結(jié)構(gòu)單位，只有條、款兩個結(jié)構(gòu)單位，反映出西部多數(shù)世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)規(guī)模較小。法規(guī)字?jǐn)?shù)也說明了這點(diǎn)，中國西部世界遺產(chǎn)10個專門保護(hù)法規(guī)平均字?jǐn)?shù)不足3 000字，有30%的保護(hù)法規(guī)不足2 000字。其中，《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》字?jǐn)?shù)最多，有是4 664字;《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》字?jǐn)?shù)最少，僅有1490字。10個專門保護(hù)法規(guī)平約條數(shù)為30.6條，最多的是52條(《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》)，最少的是16條 (《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》)。三個有“章”這一個結(jié)構(gòu)單位的專門保護(hù)法規(guī)的章數(shù)分別為5、6、7章。各法規(guī)章和條所含內(nèi)容的排列順序不盡相同，但多參照了《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》的排列順序，即都將世界遺產(chǎn)保護(hù)放在首位，而后對管理和開發(fā)利用在文本中間進(jìn)行了規(guī)定，再次是法律責(zé)任和實(shí)施時間等問題。體現(xiàn)了從宏觀到微觀，從實(shí)體到程序的立法技術(shù)。就目前的情況來看，這樣一種設(shè)置方式，在邏輯上尚不夠清晰，不能夠明確體現(xiàn)其規(guī)制的社會關(guān)系，往往是將對各種社會關(guān)系的調(diào)整混雜一起，不利于理解立法的指導(dǎo)思想，也會給施行帶來一定的問題。

(三)西部世界遺產(chǎn)保護(hù)法的總則內(nèi)容研究

世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)分則往往都是一些較為具體的規(guī)定，各世界遺產(chǎn)的特質(zhì)和保護(hù)現(xiàn)狀的有所不同決定了分則內(nèi)容的較大差異性。在此，我們僅對西部世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)總則內(nèi)容進(jìn)行比較研究。世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)總則一般包括了立法目的、對基本概念的界定、適用范圍、該地區(qū)世界遺產(chǎn)保護(hù)的基本原則、政府在促進(jìn)世界遺產(chǎn)保護(hù)中的義務(wù)、世界遺產(chǎn)行政管理部門職權(quán)的總體性規(guī)定等內(nèi)容。

1.立法目的。西部10個世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法無一例外把立法目的和立法依據(jù)放在第一條，具體為：“為了加強(qiáng)對大足石刻的保護(hù)管理”(《重慶市大足石刻保護(hù)管理辦法》)、［2］“為了加強(qiáng)對四川省世界遺產(chǎn)的保護(hù)和管理”(《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》)、［3］“為了加強(qiáng)都江堰水利工程的管理和保護(hù)，充分發(fā)揮水利工程的綜合效益，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活用水的需要”(《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》)、［4］“為了有效保護(hù)和合理利用三江并流世界自然遺產(chǎn)地資源”(《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》)、［5］“為加強(qiáng)對國家級麗江歷史文化名城的保護(hù)與管理，弘揚(yáng)民族歷史文化，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”(《云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》)、［6］“為加強(qiáng)對布達(dá)拉宮的保護(hù)和管理”《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)管理辦法》、［7］“為了加強(qiáng)對敦煌莫高窟的保護(hù)、管理和利用，弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀的歷史文化(《甘肅省敦煌莫高窟保護(hù)條例》)、［8］“為了加強(qiáng)秦始皇陵的保護(hù)，保持秦始皇陵的歷史風(fēng)貌和自然環(huán)境的真實(shí)性、完整性、協(xié)調(diào)性”(《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》)、［9］“為加強(qiáng)對巖溶資源的保護(hù)，合理開發(fā)和利用巖溶資源”(《黔南布依族苗族自治州巖溶資源保護(hù)條例》)、［10］“為了加強(qiáng)對阿壩藏族羌族自治州轄區(qū)內(nèi)世界遺產(chǎn)的保護(hù)和管理”(《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》)。［11］可見，西部10個世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)都把該地世界遺產(chǎn)的保護(hù)作為立法目的放在首位，對世界遺產(chǎn)保護(hù)的促進(jìn)則是一個總體性的目標(biāo)，體現(xiàn)了對世界遺產(chǎn)保護(hù)的重視。

2.適用范圍。有三種界定方式，一是從主體的角度，如《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》規(guī)定，“在三江并流世界自然遺產(chǎn)地范圍內(nèi)從事保護(hù)、利用活動的單位和個人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例”。［5］《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》規(guī)定，“在秦始皇陵進(jìn)行文物保護(hù)、生產(chǎn)生活、經(jīng)營服務(wù)、旅游開發(fā)、參觀游覽等活動的組織和個人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例”。［9］《云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“各機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織及個人，都有保護(hù)歷史文化名城的義務(wù)，必須遵守本條例”。［6］二是從行為的角度，如《重慶市大足石刻保護(hù)管理辦法》規(guī)定，“本辦法適用于大足縣境內(nèi)北山、寶頂山、南山、石篆山、石門山摩崖造像保護(hù)范圍及其建設(shè)控制地帶的保護(hù)管理”。［2］《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“在四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行活動，必須遵守本條例”。［3］《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》規(guī)定，“在自治州轄區(qū)內(nèi)的世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行活動，應(yīng)當(dāng)遵守本條例”。［11］三是從主體和行為相結(jié)合的角度，如《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)管理辦法》規(guī)定，“本辦法適用于布達(dá)拉宮的保護(hù)和管理。保護(hù)、管理布達(dá)拉宮涉及的單位和個人，均應(yīng)遵守本辦法”。［7］《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》規(guī)定，“在都江堰灌區(qū)范圍內(nèi)從事水利工程建設(shè)、管理、保護(hù)以及涉及水利工程的各項(xiàng)建設(shè)活動的單位和個人，均應(yīng)遵守本條例”。［4］筆者認(rèn)為宜采用主體和行為相結(jié)合的方式界定適用范圍，這更符合世界遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系的要求。

3.世界遺產(chǎn)保護(hù)的基本原則。西部10個世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)中，《黔南布依族苗族自治州巖溶資源保護(hù)條例》未明確規(guī)定該地世界遺產(chǎn)保護(hù)和管理的基本原則，《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》只規(guī)定管理原則而未明確規(guī)定保護(hù)的基本原則，其余8個法規(guī)均對該地世界遺產(chǎn)保護(hù)的基本原則有明確規(guī)定?！吨貞c市大足石刻保護(hù)管理辦法》規(guī)定，“文物的保護(hù)與維修，應(yīng)堅持保護(hù)為主、搶救第一的方針;文物的保養(yǎng)、修繕、遷移，必須遵循不改變文物原狀的原則”。［2］《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“世界遺產(chǎn)保護(hù)堅持有效保護(hù)、統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、永續(xù)利用的原則。在保護(hù)的前提下，合理開發(fā)利用”。［3］《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》規(guī)定，“遵循科學(xué)規(guī)劃、有效保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理利用的原則，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。［5］《云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“麗江歷史文化名城的保護(hù)管理，堅持搶救第一、保護(hù)為主的方針，在保持歷史文化名城原來總體布局、形式、風(fēng)格特點(diǎn)的前提下，進(jìn)行城市建設(shè)總體規(guī)劃和必要的保養(yǎng)、維修、改造”。［6］《甘肅省敦煌莫高窟保護(hù)條例》規(guī)定，“敦煌莫高窟的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)堅持“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的方針，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系，確保敦煌莫高窟及其歷史風(fēng)貌和自然環(huán)境的真實(shí)性、完整性”。［8］《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》規(guī)定，“秦始皇陵保護(hù)堅持保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理的方針，正確處理文物保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活的關(guān)系”。［9］《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例》規(guī)定，“自治州對世界遺產(chǎn)實(shí)行科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一管理，嚴(yán)格保護(hù)，合理開發(fā)，永續(xù)利用的原則，確保世界遺產(chǎn)地的完整性、真實(shí)性”。［11］保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾是世界遺產(chǎn)管理中的基本矛盾，也是目前世界遺產(chǎn)管理中的主要矛盾。中國西部世界遺產(chǎn)保護(hù)地方立法都應(yīng)把握住的世界遺產(chǎn)管理中的主要矛盾，找準(zhǔn)制約事物發(fā)展的關(guān)鍵，都應(yīng)把保護(hù)遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性放在首位，強(qiáng)調(diào)“有效保護(hù)”和“合理利用”并重。

4.政府在促進(jìn)世界遺產(chǎn)保護(hù)中的義務(wù)和管理部門的職責(zé)。西部10個世界遺產(chǎn)專門保護(hù)法規(guī)中都有對政府在促進(jìn)世界遺產(chǎn)保護(hù)中的義務(wù)和管理部門職責(zé)的規(guī)定，而且一般都較為原則。大都突出強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)當(dāng)把世界遺產(chǎn)保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，強(qiáng)調(diào)其要發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用，以及在發(fā)展世界遺產(chǎn)保護(hù)教育方面的義務(wù)。例如，具有代表性的《四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》是這樣規(guī)定的，“省人民政府建設(shè)、文化行政管理部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)全省世界遺產(chǎn)保護(hù)利用的監(jiān)督管理工作。世界遺產(chǎn)地的縣以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)世界遺產(chǎn)保護(hù)利用的綜合管理工作。建設(shè)、文化、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國土資源、水利、民族、宗教、旅游等行政管理部門按照各自的職責(zé)，做好世界遺產(chǎn)保護(hù)利用的監(jiān)督管理工作。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。“世界遺產(chǎn)地縣以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)世界遺產(chǎn)的保護(hù)、利用和管理工作。世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍內(nèi)的所有單位，應(yīng)接受世界遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的管理”。［3］這些規(guī)定具有政府在世界遺產(chǎn)保護(hù)中的角色，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)型的鮮明特征。而關(guān)于世界遺產(chǎn)保護(hù)行政管理部門職權(quán)的總體性規(guī)定，在新近修改的一些地方綜合性世界遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)中，突出了行政管理部門在發(fā)展諸事項(xiàng)中的協(xié)調(diào)、組織職能，這是對世界遺產(chǎn)保護(hù)綜合性、關(guān)系復(fù)合化特征的一個回應(yīng)。

綜上可知，中國西部世界遺產(chǎn)的立法作為地方立法，在世界遺產(chǎn)保護(hù)方面較好地完成了補(bǔ)充中央法律、法規(guī)以及先行一步為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)。但，西部保護(hù)世界遺產(chǎn)地方的專項(xiàng)立法尚處在初級階段，世遺立法，任重道遠(yuǎn)。

［1］單霽翔.國家文物局：2008年的工作與2009年的工作思路［EB/OL］.人民網(wǎng)-文化頻道2008-12-22.

［2］姜敬紅.論中國的世界遺產(chǎn)立法［J］.新疆大學(xué)學(xué)報，(哲學(xué)社會科學(xué)版)2008-01.

［3］重慶市大足石刻保護(hù)管理辦法［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［4］四川省世界遺產(chǎn)管理?xiàng)l例［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：// www.fsou.com.

［5］四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［6］云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例［EB/ OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［7］云南省麗江歷史文化名城保護(hù)管理?xiàng)l例［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［8］西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)管理辦法［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［9］甘肅省敦煌莫高窟保護(hù)條例［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［10］陜西省秦始皇陵保護(hù)條例［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［11］黔南布依族苗族自治州巖溶資源保護(hù)條例［EB/ OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［12］阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的條例［EB/OL］.法搜網(wǎng)http：//www.fsou.com.

［13］張世均，甘愛冬.我國少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的類型與特點(diǎn)［J］.重慶交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2007(3).