金華蘭溪市撤村建居推進(jìn)城市化進(jìn)程調(diào)研

陳 梅

（蘭溪市統(tǒng)計(jì)局，浙江 金華 321100）

金華蘭溪市撤村建居推進(jìn)城市化進(jìn)程調(diào)研

陳 梅

（蘭溪市統(tǒng)計(jì)局，浙江 金華 321100）

撤村建居是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，切實(shí)解決新形勢(shì)下“三農(nóng)”問(wèn)題的根本要求。通過(guò)分析金華蘭溪市城市核心區(qū)行政村現(xiàn)狀，提出實(shí)施撤村建居的必要性、可行性以及所面臨的困難，從而建議加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)居委會(huì)建設(shè)，把“撤村建居”與“城中村”改造工作、城市規(guī)劃工作相結(jié)合等。

撤村建居；城市化

“撤村建居”是指撤消村委會(huì)建制，將村民委員會(huì)轉(zhuǎn)成社區(qū)居委會(huì)，實(shí)行社區(qū)居委會(huì)建制。撤村建居是城市化、工業(yè)化的必然產(chǎn)物，是大力推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，切實(shí)解決新形勢(shì)下“三農(nóng)”問(wèn)題的根本要求。通過(guò)對(duì)蘭溪市城中村、城郊村的撤村建居工作進(jìn)行調(diào)研，采用走訪、召開(kāi)座談會(huì)等形式，廣泛聽(tīng)取了相關(guān)街道黨委、政府、行政村負(fù)責(zé)人和村民代表對(duì)建成區(qū)內(nèi)實(shí)施撤村建居的意見(jiàn)和建議。同時(shí)還認(rèn)真學(xué)習(xí)了婺城區(qū)、寧波市江東區(qū)的撤村建居工作經(jīng)驗(yàn)，形成了調(diào)研報(bào)告。

一、市區(qū)近郊行政村現(xiàn)狀

蘭溪市目前城市核心區(qū)范圍包括20個(gè)城市社區(qū)及17個(gè)行政村，這17個(gè)行政村分布在云山街道（7個(gè)村）、蘭江街道（8個(gè)村）、上華街道（1個(gè)村）及靈洞鄉(xiāng)（1個(gè)村）。截至2009年底，17個(gè)行政村全部農(nóng)轉(zhuǎn)非的村有4個(gè)，無(wú)耕地面積的村有5個(gè)，人均耕地面積不足0.2畝的村有5個(gè)，詳情如表1所示。

表1 2008年蘭溪市城市核心區(qū)行政村“撤村建居”基本情況表

二、實(shí)施撤村建居的必要性和可行性

隨著蘭溪市城市化建設(shè)步伐的加快，建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，至2010年底建成區(qū)面積已達(dá)到28.87平方公里，比2001年擴(kuò)大了11平方公里，根據(jù)《蘭溪市城市總體規(guī)劃》，到2025年，蘭溪市市區(qū)面積將達(dá)到48.3平方公里，市區(qū)建成面積將大大拓展。但是，在實(shí)施城市化進(jìn)程中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，其中比較突出的是許多近郊村的土地不斷被征用，一部分村已經(jīng)完全被城市包圍，形成了“城中村”，這些城中村及近郊村的村民事實(shí)上的生活、勞動(dòng)、生存方式已與城市居民沒(méi)有什么兩樣，但他們的管理模式還是沿用農(nóng)村的管理模式，這種農(nóng)居混雜、地域交錯(cuò)的現(xiàn)象，容易造成管理職責(zé)不清、標(biāo)準(zhǔn)不一、體制不順諸多矛盾，進(jìn)而影響了蘭溪市城市化進(jìn)程的推進(jìn)。

針對(duì)這部分城中村及近郊村發(fā)展中存在的問(wèn)題，迫切需要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，對(duì)部分行政村實(shí)施撤村建居，以理順管理體制，促進(jìn)城市化進(jìn)程。當(dāng)前，隨著城市建設(shè)步伐的加快，城市配套設(shè)施的不斷完善，城鎮(zhèn)居住環(huán)境和質(zhì)量大大提高，對(duì)這17個(gè)行政村實(shí)施撤村建居的條件已基本成熟：

第一，部分行政村已融入市區(qū)范圍。如溪西、黃龍洞、排嶺等村，村內(nèi)土地已基本征完，城鎮(zhèn)居民樓與村民住宅相交叉，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民已成為一個(gè)生活共同體，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的相當(dāng)部分村民實(shí)際上已是城市居民的組成部分，在子女上學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障方面，希望按照城市居民的政策來(lái)執(zhí)行。

第二，部分行政村群眾有撤村建居意愿。走訪排嶺村時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐睦习傩諏?duì)撤村建居工作認(rèn)同度較高，普遍認(rèn)為撤村建居工作有利于改變當(dāng)前“居不像居，村不像村”的局面1排嶺村在1994年已征完集體土地，全體農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為居民，在計(jì)劃生育方面實(shí)行和城鎮(zhèn)居民一樣“一胎化”政策，但在環(huán)衛(wèi)、道路、水電改造、垃圾處理等方面未納入城市規(guī)劃，所有改造經(jīng)費(fèi)皆來(lái)源于村集體經(jīng)濟(jì)收益，而在村莊整治方面又享受不到農(nóng)村優(yōu)惠政策。。

第三，兄弟縣市有可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。杭州市余杭區(qū)、寧波市江東區(qū)、北侖區(qū)等地，在開(kāi)展撤村建居方面取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，這為我們提供了有益的借鑒。

三、實(shí)施撤村建居面臨的主要困難

實(shí)施撤村建居，涉及面廣，政策性強(qiáng)，難度較大，必須充分考慮實(shí)施過(guò)程中可能遇到的不利因素和工作難度。通過(guò)這次調(diào)研，我們認(rèn)為存在的困難主要有：

1.如何處置村集體資產(chǎn)：經(jīng)驗(yàn)證明：成功處置集體資產(chǎn)意味著撤村建居成功了一大半，從調(diào)研情況看，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社是行之有效的辦法，但在資產(chǎn)量化，分配過(guò)程中，還存在著諸多障礙，一是集體資產(chǎn)所有者較難認(rèn)定。二是股數(shù)較難界定。有權(quán)分紅的股民在擁有股權(quán)方面應(yīng)如何區(qū)別？

2.如何解決一系列政策層面的障礙：一是撤建程序障礙。按照《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》的規(guī)定，依法達(dá)要求，難度是有的。二是土地政策障礙。目前村民的宅基地是集體性質(zhì)的，這些宅基地該如何處理。三是計(jì)生政策障礙。農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后不能生育二胎，這一障礙面不廣，但在部分村民中卻是根深蒂固的，到具體工作時(shí)難度不小。四是保險(xiǎn)政策障礙。目前只有排嶺、溪西、黃龍洞、中徐四個(gè)村從2010年1月起60歲以上的村民每月可從農(nóng)保處領(lǐng)取130元的補(bǔ)貼，大部分村的村民在社保和醫(yī)保政策方面與居民存在著較大的差異，村民也極不情愿將土地征用所獲得一定數(shù)額的安置補(bǔ)助用于支付“二?！辟M(fèi)用，因而如何解決好村民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民后社保和醫(yī)保的資金來(lái)源是一大問(wèn)題。五是就業(yè)政策障礙。村民徹底失去土地后如何解決其生活出路是不得不面對(duì)的問(wèn)題。

3.如何設(shè)置基層組織和管理體制。撤村建居后，如何把原村委會(huì)的責(zé)、權(quán)順利地銜接到新的社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)黨組織，而且避免出現(xiàn)大的波動(dòng)是一項(xiàng)十分重要的工作。目前基本上有三種模式：一是成建制村改居，即撤銷(xiāo)原村委會(huì)，建立新的社區(qū)居委會(huì)。這種模式適用于村規(guī)模較大，且村民居住較集中的村；二是撤村并居，即撤銷(xiāo)原村委會(huì)，村民就近分散并入現(xiàn)有社區(qū)，這種模式適用于村規(guī)模較小，且村民居住較分散的村；三是并村建居，即將二個(gè)或二個(gè)以上的村合并后建立新的社區(qū)居委會(huì)，這種模式適用于村莊之間地域相近，且村民生產(chǎn)、生活方式較接近的村。選用何種模式要因村制宜。

4.改革成本較大。作為一項(xiàng)綜合性改革，撤村建居涉及方方面面的利益調(diào)整，必然需要一定的成本支出。市政府需要付出的成本費(fèi)用主要有這樣幾項(xiàng)：集體土地改國(guó)有土地的市場(chǎng)價(jià)格費(fèi)用、改造或外遷建農(nóng)民公寓的費(fèi)用、改制后的原公共開(kāi)支費(fèi)用等等，這些對(duì)政府而言是一筆巨大的支出。以集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地為例，假設(shè)一個(gè)1000人的中等村，人均擁有土地0.1畝，留下10%的土地作為村留地其余轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，那么按現(xiàn)行征地標(biāo)準(zhǔn)6萬(wàn)元／畝，則需支出540多萬(wàn)元；村集體需要付出的成本主要有：集體經(jīng)濟(jì)組織改為法人公司的變更費(fèi)用，資產(chǎn)評(píng)估費(fèi)用以及稅收政策變化后的稅負(fù)加重問(wèn)題。從實(shí)際看，將集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為規(guī)范公司，且不說(shuō)變更費(fèi)用、資產(chǎn)評(píng)估費(fèi)用的支出，單稅負(fù)增加一項(xiàng)就令許多村集體收入減少。村民需要支出的主要有自有房屋變更為居民商品用房的變更費(fèi)用、集體性質(zhì)的宅基地轉(zhuǎn)為國(guó)有性質(zhì)需要支出的出讓金。

四、對(duì)策及建議

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)行政村實(shí)行撤村建居是大勢(shì)所趨，是促進(jìn)城市化進(jìn)程的有效手段。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。撤村建居牽涉面廣，政策性強(qiáng)，需要各部門(mén)通力合作，齊抓共管。政府應(yīng)把它視作一項(xiàng)重要工作長(zhǎng)期來(lái)抓，街道作為撤村建居的第一責(zé)任人，相關(guān)單位和部門(mén)要及時(shí)協(xié)調(diào)處理在工作中遇到的實(shí)際困難和問(wèn)題。

（二）把“撤村建居”與“城中村”改造工作相結(jié)合。撤村建居牽涉面廣，情況復(fù)雜，需要相應(yīng)的要素保障。根據(jù)蘭溪市建成區(qū)行政村的地域分布，在充分考慮村情民意、發(fā)展差異的前提下，先選擇好試點(diǎn)村，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，“先易后難”，分期分批，逐步推進(jìn)。蘭溪市今年預(yù)計(jì)將實(shí)施部分城中村改造，預(yù)計(jì)今年分別對(duì)蘭江街道的溪西、何村、大路口，云山街道的黃湓、棗樹(shù)等5個(gè)行政村實(shí)施城中村改造試點(diǎn)。在改造工作過(guò)程中，可以把這部分的城中村改造試點(diǎn)作為“撤村建居”的試點(diǎn)，一是堅(jiān)持城中村改造和農(nóng)轉(zhuǎn)居高層公寓的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。按城區(qū)公寓標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)范建設(shè)和管理。二是堅(jiān)持整體推進(jìn)。做到一村一方案、一區(qū)一統(tǒng)籌，以規(guī)劃的社區(qū)為單位統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配套。三是注重加強(qiáng)社區(qū)管理，促進(jìn)農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)型。

（三）加強(qiáng)居委會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮基層群眾性自治組織在社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制中的作用。在撤村建居工作中應(yīng)先易后難，確保穩(wěn)定。一是撤村建居涉及集體資產(chǎn)情況較為復(fù)雜的，可以先辦理村民戶口的農(nóng)轉(zhuǎn)非，再撤村建居，保留經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的管理和處置。二是撤村建居過(guò)程中，政策要到位。要將征用土地的余款等集體資產(chǎn)按股份制形式轉(zhuǎn)為集體資本，開(kāi)展實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)要明晰，農(nóng)民的合法權(quán)益和集體資產(chǎn)要得到有效保護(hù)。要因地制宜發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，拓展失地農(nóng)民就業(yè)門(mén)路，并使其保值增值，盤(pán)活集體資產(chǎn)，收益分紅。三是在撤村建居同時(shí)，要安排好被征用土地農(nóng)民分流辦法，不同對(duì)象采取不同的分流辦法。三是對(duì)于已達(dá)退休年齡人員，一次繳納若干年養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)，保證晚年生活。四是對(duì)接近退休年齡且身體健康有勞動(dòng)能力農(nóng)民，一方面每月發(fā)給一定的生活補(bǔ)貼、醫(yī)療費(fèi)包干，另一方面可選擇有專(zhuān)業(yè)技術(shù)農(nóng)民，牽頭承包散戶的土地，農(nóng)戶與牽頭人簽訂勞動(dòng)合同。這也是一種有益的探索。五是對(duì)兒童和學(xué)齡青少年應(yīng)留足學(xué)費(fèi)，使其不輟學(xué)和繼續(xù)深造。

（四）按城市發(fā)展要求，制定撤村建居建設(shè)規(guī)劃。城中村的改造必須服從城市發(fā)展整體規(guī)劃。在建筑布局、道路交通、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面必須與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)，做到“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即分散建設(shè)向集中建設(shè)轉(zhuǎn)變，個(gè)人建房向統(tǒng)一建房轉(zhuǎn)變，單間獨(dú)院向聯(lián)體公寓轉(zhuǎn)變，分散自然村向整體規(guī)范社會(huì)化居住區(qū)轉(zhuǎn)變。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.04.019

施越霞）