農(nóng)村空心村現(xiàn)象及原因分析——以淶水縣為例

劉立新， 張 沖

（1.河北省教育科學研究所，河北石家莊050061；2.中國機械設備進出口總公司，北京 100055）

農(nóng)村空心村現(xiàn)象及原因分析
——以淶水縣為例

劉立新1， 張 沖2

（1.河北省教育科學研究所，河北石家莊050061；2.中國機械設備進出口總公司，北京 100055）

在分析我國廣大農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象形成原因的基礎上，探討解決這一問題的根本辦法。應該從加強土地法律法規(guī)宣傳力度；各級政府加強監(jiān)管；大力培養(yǎng)年輕有為村干部；因地制宜開發(fā)利用閑置土地；建立農(nóng)村土地利用和宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)有效機制等方面治理“空心村”，以達到合理有效利用農(nóng)村土地資源的目的。

農(nóng)村；土地；空心村

一、研究背景及對象

20世紀90年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，農(nóng)村勞務輸出機會的增多以及農(nóng)民增收途徑的多元化等，我國農(nóng)村住宅的空間布局和村內(nèi)不同年齡層次的居民的空間布局發(fā)生了很大變化。村莊外圍涌現(xiàn)大量新房，而村內(nèi)卻基本上是式樣陳舊，甚至是閑置的舊房。從年齡結(jié)構(gòu)上來看，村外大部分是青壯年居民，村中心則大部分是孤寡老人。這種外圍新建繁華，村內(nèi)冷清和舊宅閑置的現(xiàn)象，被很多學者稱為“空心村”［1］。有關(guān)資料顯示，空心村現(xiàn)象在我國農(nóng)村普遍存在。據(jù)統(tǒng)計，河南省“空心村”占地至2008年己達13萬hm2以上。河北石家莊市在2007年之前存在1 898個“空心村”。河北邯鄲縣90%以上的村不同程度地存在“空心”現(xiàn)象。全縣225個村中，“空心村”面積竟有0.13萬hm2，占村莊總體面積的1/3左右。濟南市農(nóng)村居民點內(nèi)部約有10.66%的土地處于閑置狀態(tài)［2］。我國大量的“空心村”現(xiàn)象給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和土地利用帶來了嚴重的影響。筆者家鄉(xiāng)淶水縣的多數(shù)農(nóng)村也和上述地區(qū)一樣，空心化程度有增無減，對新農(nóng)村建設形成嚴重的制約。

筆者選定淶水縣中北部的20個村進行調(diào)查。因為這一區(qū)域地處燕山山脈和太行山山脈交界處，自然風光很好，雖然目前集體經(jīng)濟還較薄弱，但有很大的發(fā)展?jié)摿?；與北京市接壤，出外打工人員 （青壯年勞動力 ）比較多，村民個人打工收入較好。

二、調(diào)查數(shù)據(jù)分析

（一）談話調(diào)查和問卷調(diào)查對象的年齡比例

調(diào)查對象分為3組：老年組、中年組、青年組，各年齡組調(diào)查比例為70：66：64。

（二）進制調(diào)查的主要問題及結(jié)果匯總

1.到各村委會進行數(shù)據(jù)收集和摸底，整理成表1，以此表內(nèi)容作為基本數(shù)據(jù)分析的依據(jù)見圖1，圖2。（共調(diào)查20個村，選6個有代表性的村做依據(jù)）。

表1 各村土地使用情況調(diào)查表hm2

圖1 1990－2005年石亭村建設用地增長即可耕地減少示意圖

圖2 1990－2008石亭村舊宅閑置總量變化情況

2.收回有效問卷統(tǒng)計（發(fā)放200份、收回189份）。各村土地利用情況民意調(diào)查問題：（1）是否發(fā)現(xiàn)村里耕地越來越少？（2）是否應該限制村民在自家承包地上建新房？（3）是否愿意把自家閑置宅基地無償上交村集體？（4）是否愿意讓村集體或私營企業(yè)有償使用自家閑置宅基地？（5）是否愿意把自家閑置宅基地還田耕種？（6）對村委會關(guān)于土地利用方面工作是否滿意？（7）是否愿意由村集體組織統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設新民居？（8）你認為自己村發(fā)展集體經(jīng)濟的方向是什么？

民意調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果：（1）有70%的老年人、61%的中年人、50%的青年人都發(fā)現(xiàn)村里的耕地越來越少并為此擔憂。（2）有35%的老年人、48%的中年人、56%的青年人認為應限制村民在自家承包地建房。（3）所有老年人和中年人都不愿意把自家宅基地無償上交村集體，有10%的青年人愿意這樣做。（4）有30%的老年人、50%的中年人、50%的青年人愿意有償出讓自家閑置宅基地使用權(quán)。（5）有48%的老年人、40%的中年人愿意把自家舊宅還田耕種，沒有青年人愿意這樣做。（6）有38%的老年人、24%的中年人、2%的青年人對村委會關(guān)于土地管理方面的工作感到滿意。（7）有10%的老年人、20%的中年人、49%的青年人愿意由村里統(tǒng)一建設新民居。（8）對于村集體經(jīng)濟發(fā)展方向，老年人傾向于糧食生產(chǎn)；中年人傾向于林果、蔬菜產(chǎn)業(yè)；青年人傾向于旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

三、發(fā)現(xiàn)的問題及原因分析

（一）基建用地增加與耕地減少速度變化一至，數(shù)量驚人

與20年前相比，被調(diào)查各村基建用地增加了6.67hm2以上的占總數(shù)的50%，其中增加最多的是石亭村，22.1公頃（變化趨勢見圖1）；最少的是宋家磨村，1.67公頃（見表1）。20個村平均每村增加8.1公頃。由此推算全縣283個村，近20年增加基建用地共2 302.6hm2。這些土地95%以上都是耕地，也就是說全縣在20年的時間里減少了2 187.5hm2耕地。形成這種局面的原因有：

1.經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，客觀上為農(nóng)村勞務輸出提供了較多機會，農(nóng)民手中余錢逐漸增多，逐步具備了建房所需資金。

2.雖然國家《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等有關(guān)法規(guī)早已頒布實施，但由于長期以來基層政府、村委會保護耕地資源的法律意識淡薄，再加上村干部和村民都是一個村的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，不愿意在批地問題上得罪人，所以造成村民蓋房、村干部批地的隨意性，大量地勢好、土壤肥沃的耕地被占用。

3.農(nóng)業(yè)基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)化水平低，投入高產(chǎn)出低，農(nóng)民的致富途徑轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對土地的依賴度弱化。

（二）各村地理中心閑置宅基地逐年增加，村子范圍越來越大

近20年間，被訪的20個村閑置舊宅增加到60.1hm2，相當于一個中等村莊的總面積。其中，石亭村由1990年的2.3公頃增加至2008年的14.6 hm2，尤其是1990年至1995年的5年間，增速迅猛（見圖2）。被訪各村村均閑置3.1hm2，由此推算出全縣283個村共約閑置864.1hm2。造成這一局面的主要原因是：

1.縣、鄉(xiāng)兩級政府對農(nóng)村宅基地發(fā)放和使用問題管理督查不到位；村干部對村容村貌建設和居民點布局沒有統(tǒng)籌規(guī)劃。村民“建新不拆舊”現(xiàn)象嚴重，無人過問。

2.無償使用宅基地的“特權(quán)”，降低了村民建新宅的“門檻”。超標多占和一戶多宅的零成本，造成村民之間互相攀比，紛紛去村外建新房，而村內(nèi)舊宅又不上交，致使村中心地帶空心化越來越嚴重，“說村不是村，有院沒有人；說地不是地，草有半人深”的景象隨處可見。

（三）如果按照河北省建設新民居戶均宅基地0.03hm2的標準計算，各村建成新民居以后，將節(jié)約大量土地

被訪的20個村子建成新民居后，節(jié)約土地最多的是石亭村82.8hm2，占村莊總面積的22.3%，占村耕地總量的32.5%；節(jié)約最少的是曲家磨村也有3.5 hm2，占村莊總面積的9.2%，占村耕地面積的12.2%。這些數(shù)字對耕地貧乏的半山區(qū)村來說相當可觀。形成的原因是 ：

1.改革開放以來尤其是20世紀90年代以后，農(nóng)村享受黨中央一系列的惠農(nóng)政策，經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民增收富裕，狹窄破舊的老宅不再適應農(nóng)民新的物質(zhì)文化需求。

2.與農(nóng)民新的物質(zhì)文化需求相適應的宅基地管理制度和村級住宅布局規(guī)劃嚴重滯后。大批農(nóng)民到村外 （利用自家承包地或幾家調(diào)換 ）建新房，各村基建用地猛增，村子規(guī)模無序擴大。村民建新不拆舊，村中心空心化加劇，土地浪費嚴重。

（四）村民對村干部關(guān)于土地利用方面的滿意率和信任度低

村民對村干部在土地利用方面滿意率和信息度低，導致多數(shù)村民，尤其是青年村民對集體事務漠不關(guān)心，許多政策措施無法有效推行。主要是以下誘因：

1.目前，農(nóng)村多數(shù)村干部文化素質(zhì)較低，法制意識淡薄，在發(fā)展集體經(jīng)濟、帶領村民致富方面能力有限，對村集體事務管理缺乏長遠眼光，沒有凝聚力。

2.部分村干部在工作中有私心、有家族觀念，尤其是在群眾比較敏感的宅基地使用、村集體資產(chǎn)承包處置等方面缺乏公平、公正，多數(shù)村干部沒有號召力、缺乏向心力。

（五）對于改造“空心村”、建設新民居，老、中、青三代村民認識偏差很大

對于“空心村”內(nèi)閑置宅基地的處置，村民各有主張，思想很難統(tǒng)一。中老年村民認為自家舊宅基地是祖上傳下來的，寧可荒蕪也不上交、不出讓。青年村民多數(shù)在外打工掙錢，對舊宅的處置不是漠不關(guān)心就是不愿意上交，只不過他們不愿意上交的理由和中老年村民不同，他們是對村干部和村集體經(jīng)濟發(fā)展不滿、失望。在建設新民居的問題上，老人們比較保守，多數(shù)人不愿搬離老宅；中年人關(guān)心的是資金來源問題，他們多數(shù)己經(jīng)把半生的積蓄為子女在村外蓋了新房；青年人大都愿意像城里人一樣住進新樓房。

四、治理“空心村”的措施與建議

如何保護現(xiàn)有耕地資源，提高土地利用率，讓“空心村”實起來，是國土資源管理部門和關(guān)心“三農(nóng)”問題的有識之士面臨的新課題。對“空心村”進行全面整治，是一個長期而復雜的社會工程，就如同它不是一朝一夕形成的一樣，不能急于求成，必須因地制宜的做好以下工作：

（一）加強宣傳

加強《土地法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)的宣傳力度。各級政府土地管理部門要增強責任意識和憂患意識。深入基層，積極參與新農(nóng)村建設的監(jiān)督管理，切實把土地工作做實、做細。建議組織大學生志愿者，利用假期時間，進村入戶，宣講耕地資源貧乏的國情，普及國家保護土地資源的法律知識，力爭使農(nóng)民家家懂法、個個守法、人人珍惜土地資源。

（二）加強監(jiān)管

縣、鄉(xiāng)、村三級政府要加強對土地資源的監(jiān)管，嚴格執(zhí)法，堅決制止農(nóng)村違法用地。要嚴格遵守各項用地審批制度，照章辦事，堅持“先批后建”的原則。對未經(jīng)審批強行占地、超標占地者，要依法從嚴處理。對一戶多宅，“建新不拆舊”的現(xiàn)象要拿出操作性強的辦法，抓緊實施整改。為避免激化矛盾，建議鄉(xiāng)、村干部加強對轄區(qū)內(nèi)耕地的日常管理和檢查，及時終止村民的違法用地行為，防患于未然。不要等人家把房建好了，再去“拆違”，給工作造成很大被動，惡化干群關(guān)系。筆者在調(diào)查中遇到過幾宗類似事件，很難處置。

（三）培養(yǎng)村干部

政府相關(guān)部門要在培養(yǎng)得力村干部上下大力氣。筆者認為，就如“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延一樣，農(nóng)村的很多棘手問題的出現(xiàn)很大程度上與村干部的無知、短見和沒有法律觀念密切相關(guān)。國家的各項政策措施、法律法規(guī)最終是通過這些村干部落實到各家各戶的。他們的綜合素質(zhì)和政策水平直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。一個有遠見卓識的村干部 ，一定能把村子治理的井井有條，民富村強。對于“空心村”的治理，更會因村制宜，有自己獨到的辦法。

1.各級政府要加大對現(xiàn)有村干部的培訓力度。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的村干部雖然都是通過村民選舉產(chǎn)生的，在村里威望較高，但多數(shù)人文化素質(zhì)偏低，疲于應付鄉(xiāng)里布置的各項工作，沒有自己治理村子的整體思路和長遠規(guī)劃。只能頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，“按下葫蘆起來瓢”，整天被村里雞毛蒜皮的小事纏身 ，工作業(yè)績不佳 ，致使上級領導和村民都不滿意。建議縣一級政府不定期對村干部們進行針對性較強的全員培訓，提高村干部的綜合素質(zhì)。

2.為有文化、有能力的農(nóng)村致富能手走上村干部的崗位鋪路搭橋。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村有部分搞個體經(jīng)營或在外打工的中青年村民，文化素質(zhì)較高，見多識廣，能力強，是村里較早致富的能人。其中不乏對村子的長遠發(fā)展、集體經(jīng)濟謀劃、村莊布局等重大事項有獨到見解的人才。但是這些人長期不在村里居住，或與村民接觸較少，被選為村干部的幾率很小。建議政府部門，尤其是鄉(xiāng)一級政府的干部，在選賢任能方面敢于不拘一格，打破常規(guī)。

3.大膽使用大學生村官。近幾年，省政府通過考試選拔了幾批大學生村官補充到村委會干部隊伍當中，任村支書助理或村長助理。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些大學生村官在村級事務中，不能發(fā)揮自己的才智。一是村干部不敢放手用；二是部分村官扎不下根。如何調(diào)動大學生村官的積極性，發(fā)揮他們的聰明才智，使他們在農(nóng)村經(jīng)濟建設和村務管理中發(fā)揮所長，是各級政府，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級政府的重要課題。

（四）因地制宜，多措并舉

1.對經(jīng)濟基礎較好空心現(xiàn)象嚴重的村，可實行整村改造。將村莊住宅劃定在一定范圍內(nèi)，按照統(tǒng)一設計、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一標準的原則，建設農(nóng)村住宅樓，改變農(nóng)民傳統(tǒng)的庭院式住宅模式。有利于凈化美化農(nóng)村環(huán)境，還可以節(jié)約大量土地資源。

2.對于經(jīng)濟條件較差，但自然風光優(yōu)美，有豐富可開發(fā)旅游資源的村莊 （如東水峪村和東營房村），可以采取用景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營權(quán)招商引資的辦法。利用部分招商資金建設新民居，把置換出的荒蕪土地和閑置宅基地提供給開發(fā)商發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。這樣既可以增加村民在家門口就業(yè)的機會，又把部分在外打工農(nóng)民吸引回村，加強農(nóng)村的建設力量。

3.對村內(nèi)閑置舊宅和荒地相對較少的村子，可以采取政府發(fā)放補助資金或集體出資統(tǒng)一租用機械設備的方法，鼓勵村民拆房平地，改造自家閑置舊宅。能還田的，引導村民還田搞種植 （蔬菜、林果等）；不能還田的，可以由村委會征用，建成村里的公共設施（娛樂、醫(yī)療、托老、商業(yè)、文化等），即充分利用了土地資源又豐富了農(nóng)民的物質(zhì)文化生活。

4.加強對農(nóng)民的科技培訓力度，促進農(nóng)村種養(yǎng)殖立體化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加土地的單位產(chǎn)值 （即增加舊宅和荒地的閑置成本）。促使農(nóng)民自發(fā)自愿的主動改造利用自家閑置舊宅。

5.對于自然條件惡劣，經(jīng)濟基礎薄弱的小村，可以實行整村搬遷，向大村的“空心村”內(nèi)安置。實行村莊合理撤并、土地資源有序整合，打造集體經(jīng)濟的規(guī)模效應。

6.建立農(nóng)村土地租用和宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)有效機制。引導農(nóng)民把大量荒蕪耕地租給種田大戶；把閑置舊宅轉(zhuǎn)讓給那些需要宅基地的農(nóng)戶（照顧雙方利益）。

只要政府有決心，干部有信心，能夠從實際出發(fā)，因地制宜利用土地資源，切實重視對耕地資源的保護；尊重農(nóng)民意愿，帶著感情治理“空心村”，相信一定能收到好的效果。展望“空心村”治理成功后的家鄉(xiāng)，將是村容整潔、環(huán)境優(yōu)美；老有所養(yǎng)、幼有所教；公共配套設施完備的人間天堂。

致謝

本文的完成，要感謝河北省國土資源廳的有關(guān)領導和專家、感謝保定市淶水縣土地局的干部和工作人員、感謝被訪各村村委會干部和村民。

［1］ 王海蘭.農(nóng)村“空心村”的形成原因及解決對策探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2005（9）：21－22.

［2］ 吳佳莉，殷娜.“空心村”的影響因素和改造途徑分析［A］.節(jié)能環(huán)保 和諧發(fā)展［C］.北京：中國科學技術(shù)協(xié)會聲像中心，2007：2378－2381.

Rural land use status quo and countermeasures——Hollow village phenomenon survey report

LIU Li－xin1，ZHANG Chong2

（1.Provincial education scientific research institute of Hebei，Shijiazhuang 050061；
2.China Machinery Engineering Corporation，Beijing 100055）

Based on analysis of the countryside“hollow village”phenomenon on the basis of the reasons，the solution of this problem was suggested.Land laws and regulations propaganda should be strengthened.Governments at all levels should strengthen supervision，by cultivating promising young village cadres，adjusting measures to local conditions idle land exploitation and utilization，establishing a rural land use and homestead internal circulation effective mechanism，to achieve effective and reasonable utilization of rural land resources purpose.

rural；the land；hollow village

F 301.2

A

1008－6927（2011）03－0369－05

2011－01－20

劉立新（1968－），女，大學本科學歷，副研究員，從事教育科研工作，尤其關(guān)注農(nóng)村教育及“三農(nóng)問題”。

（

劉雪春）