土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的調(diào)查與思考

劉秀艷， 王麗靜

（河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018）

土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的調(diào)查與思考

劉秀艷， 王麗靜

（河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018）

農(nóng)村土地承載著社會(huì)保障功能的同時(shí)，也承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化和情感寄托等多種功能。現(xiàn)實(shí)中由于農(nóng)村社會(huì)保障缺位而使土地保障地位凸顯，便產(chǎn)生了“土地?fù)Q保障”的認(rèn)識(shí)與做法，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)不對(duì)等命題。正確認(rèn)識(shí)土地權(quán)益與農(nóng)村社會(huì)保障的不對(duì)等性，準(zhǔn)確把握農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)，通過(guò)健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系、依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、幫助農(nóng)民創(chuàng)造更多財(cái)富、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)文化建設(shè)等途徑，正確處理土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障關(guān)系。

社會(huì)保障；土地流轉(zhuǎn)；土地?fù)Q保障

在城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景下，土地流轉(zhuǎn)成為無(wú)法回避的問(wèn)題。但基于土地是農(nóng)民的基本生存保障，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障被緊密地聯(lián)系起來(lái)，一些地方在土地流轉(zhuǎn)中還制定了“土地?fù)Q保障”的政策，如浙江省嘉興市于1998年出臺(tái)了《嘉興市區(qū)土地征用人員分流辦法》，曹小明（2004）認(rèn)為：“這一政策的基本內(nèi)容是‘土地?fù)Q社?！赐恋乇徽饔靡院?，失地農(nóng)民‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’，并進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金?！保?］四川省經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院課題組（2005）提出“以出讓土地資產(chǎn)的收益，彌補(bǔ)保費(fèi)的歷史空缺，使進(jìn)城農(nóng)民能享受與城市原住居民同等的社保權(quán)益?！保?］漆先望（2007）認(rèn)為：“鑒于進(jìn)城農(nóng)民擁有城市居民所沒(méi)有的承包地和宅基地，這些土地不但具有巨大的潛在價(jià)值，而且本身就承擔(dān)著原始的社保功能。根據(jù)權(quán)益平等的等價(jià)交換的公認(rèn)準(zhǔn)則，可以按照‘以土地?fù)Q社保’的基本思路，解決健全進(jìn)城農(nóng)民社保體系的歷史難題?！保?］當(dāng)然，在這些“土地?fù)Q保障”的設(shè)計(jì)中，都提出堅(jiān)持農(nóng)民自愿、政府扶持、保障耕地?cái)?shù)量、依法辦事等原則，但相對(duì)“土地?fù)Q保障”這一核心命題來(lái)說(shuō)，這些原則都顯得過(guò)于“原則”。通過(guò)近幾年在貫徹落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方針的過(guò)程中人們逐漸認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村土地功能與社會(huì)保障兩者的互換是不等價(jià)、不對(duì)稱的?！昂颖笔⊥恋亓鬓D(zhuǎn)機(jī)制與農(nóng)村社會(huì)保障研究”課題組于2009年對(duì)河北省8個(gè)市10個(gè)縣（市）502個(gè)農(nóng)民家庭進(jìn)行了調(diào)查，經(jīng)過(guò)對(duì)調(diào)查資料的分析與思考，形成了對(duì)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障關(guān)系的一些基本認(rèn)識(shí)。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)民的法定權(quán)利，是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包方的權(quán)利。除了這些法定的權(quán)利以外，土地還承載著農(nóng)民多少利益、多少希望、多少機(jī)會(huì)，眾說(shuō)不一。由于農(nóng)民長(zhǎng)期從事對(duì)土地有相當(dāng)依賴的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，突然失去土地，不可能人人都具有很強(qiáng)的轉(zhuǎn)型能力和應(yīng)變能力，使相當(dāng)一部分人處于失業(yè)狀態(tài)，他們的理財(cái)能力和投資能力偏弱，這部分失地農(nóng)民在將不多的征地補(bǔ)償金花銷完后，生活就難以保障。［4］筆者經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地起碼承載著包括農(nóng)民的保障功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能、文化和情感寄托功能，對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)還承載著穩(wěn)定功能。

（一）保障功能

1．基本生活保障

筆者2009年的調(diào)查顯示，502戶農(nóng)民家庭平均年收入27 297．72元，其中出售農(nóng)產(chǎn)品收入9 259．29元，在家庭總收入中占33．92%，居第一位；經(jīng)營(yíng)性收入9 227．22元，占33．80%，居第二位；工資性收入8 012．44元，占29．35%，居第三位；轉(zhuǎn)移性收入（政府補(bǔ)貼、子女贍養(yǎng)費(fèi)、親友贈(zèng)送三項(xiàng)之和）占2．06%；財(cái)產(chǎn)性收入僅占0．87%。

調(diào)查還表明，收入水平越低，出售農(nóng)產(chǎn)品收入占總收入比重越高，收入1萬(wàn)元以下的家庭農(nóng)產(chǎn)品收入占48．25%，收入水平在1～2萬(wàn)元的農(nóng)戶，農(nóng)產(chǎn)品收入占45．47%；對(duì)于收入水平仍處在較低水平的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地仍是他們生活的主要來(lái)源。（見(jiàn)圖1）

圖1 不同收入段農(nóng)戶出售農(nóng)產(chǎn)品收入占總收入的比重

2．就業(yè)保障

土地是農(nóng)民的主要?jiǎng)趧?dòng)對(duì)象，為農(nóng)民提供就業(yè)保障，目前主要表現(xiàn)在：首先，從事種植業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力仍占多數(shù)。調(diào)查結(jié)果顯示，502戶家庭共有勞動(dòng)力1 375人，其中種地者796人，打工者480人（農(nóng)忙時(shí)也種地），做生意者65人，其他34人。（見(jiàn)圖2）其次，土地承擔(dān)著就業(yè)的緩沖和接續(xù)功能。當(dāng)社會(huì)就業(yè)形勢(shì)緊張，競(jìng)爭(zhēng)激烈的時(shí)候，土地為外出就業(yè)的農(nóng)民留出一個(gè)緩沖和接續(xù)的空間。一些調(diào)查對(duì)象反映，受金融危機(jī)波及，部分外出打工者不得不暫時(shí)返鄉(xiāng)的時(shí)候，因?yàn)榧亦l(xiāng)還有自己的一份承包田，他們沒(méi)有太大的危機(jī)和恐慌，雖然收入少了一點(diǎn)，但“心里還是比較踏實(shí)”。再次，土地是婦女和中老年勞動(dòng)力就業(yè)的主要形式。在婦女勞動(dòng)力由于子女教育、老人贍養(yǎng)等實(shí)際問(wèn)題，不便外出就業(yè)，土地是她們發(fā)揮作用的主要途徑。使他們能家務(wù)、生產(chǎn)“一肩挑”，在維護(hù)家庭安寧穩(wěn)定的同時(shí)，還能學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，提高經(jīng)濟(jì)收入。中老年人外出就業(yè)過(guò)程中，遇到的困難和挑戰(zhàn)較多，工資收入也低于青年人，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變通空間大，他們可以選擇適合自己的種植作物和種植方式，發(fā)揮特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，獲得更多勞動(dòng)收入。

圖2 502戶家庭勞動(dòng)力從業(yè)情況

3．養(yǎng)老保障

在農(nóng)村社會(huì)保障不完善的情況下，農(nóng)民依靠承包田養(yǎng)老的情況非常普遍。有的老人自己耕種土地，生產(chǎn)糧食供自己食用，子女提供“零花錢”；有的老人將土地交給子女耕種，子女為其提供糧食，然后再給些“零花錢”；有的老人完全不依靠子女，通過(guò)自己耕種土地，獲得糧食和“零花錢”；在一些人均土地較多的地方，子女為父母耕種土地，按父母的土地面積付給糧食，老人可以將用不完的糧食變賣成現(xiàn)金，“吃飯”和“花錢”均來(lái)自土地。通過(guò)調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，大約70%以上農(nóng)村老人生活來(lái)源與土地有關(guān)。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能

在解決溫飽以后，為了追求致富和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量農(nóng)民離開土地，進(jìn)入第二和第三產(chǎn)業(yè)。但對(duì)那些沒(méi)有離開土地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，希望通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地實(shí)現(xiàn)致富的夢(mèng)想從來(lái)沒(méi)有放棄過(guò)。一些優(yōu)秀農(nóng)民，通過(guò)學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)，采用優(yōu)良品種和優(yōu)質(zhì)肥料，增加農(nóng)業(yè)投入，千方百計(jì)提高土地收入?，F(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了很多種植大戶，他們?cè)跒閲?guó)家生產(chǎn)大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著自己的致富夢(mèng)想。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，樂(lè)亭縣的50個(gè)農(nóng)民家庭中，出售農(nóng)產(chǎn)品收入占家庭總收入的71．23%。（見(jiàn)表1）

表1 樂(lè)亭縣50戶農(nóng)戶家庭收入構(gòu)成

在樂(lè)亭縣的50戶被調(diào)查戶中，有6戶（占總戶數(shù)的10．2%）出售農(nóng)產(chǎn)品年收入達(dá)到6萬(wàn)元以上，說(shuō)明這些家庭依靠種植業(yè)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，改變了“吃飯靠種地，花錢靠打工”的普遍性認(rèn)識(shí)，走上了依靠土地收入致富的道路。因此，土地的致富和經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能不能否認(rèn)，很多農(nóng)民通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地致富的事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。

（三）文化和情感寄托功能

農(nóng)民是承載著豐富傳統(tǒng)文化的群體，他們保留著千百年來(lái)形成的生產(chǎn)方式、生活方式和交往方式，有著豐富的傳統(tǒng)習(xí)慣、情感、觀念體系，而這些都與土地有關(guān)，要想剝離他們與土地的關(guān)系，就必須讓他們的精神找到新的存放空間。也就是說(shuō)，讓他們?cè)谛碌纳a(chǎn)和生活方式中找到新的精神寄托。

在我們的問(wèn)卷調(diào)查中，針對(duì)“您愿意將自家的土地使用權(quán)以出租、轉(zhuǎn)包、買賣、互換和入股等形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移嗎”一題，回答“不愿意”者有215戶，占總數(shù)的42．83% ；502戶中有385戶表示在收入達(dá)到一定水平，就可以放棄經(jīng)營(yíng)土地，但有113戶堅(jiān)持“不管收入多少，我家的土地都要自己種”，占調(diào)查對(duì)象的22．51%。（見(jiàn)表2）

針對(duì)“您認(rèn)為家庭中種地以外的收入達(dá)到什么水平，您就可以不再種地，把土地轉(zhuǎn)給別人”一題，可分析出農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度隨收入預(yù)期提高而變化。（見(jiàn)表2）預(yù)期收入越高，越贊同土地流轉(zhuǎn)。但堅(jiān)持“不管收入多少，我家的土地都要自己種”的人占22．51%，對(duì)土地的依戀與收入無(wú)關(guān)，完全是習(xí)慣、感情和觀念問(wèn)題，是土地文化功能的真實(shí)反映。

表2 收入水平預(yù)期與農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度

蔡建文對(duì)農(nóng)民工生活質(zhì)量調(diào)查顯示，外出打工的農(nóng)民工精神孤獨(dú)、寂寞，是需要關(guān)注的問(wèn)題。老一代農(nóng)民工存在一種“過(guò)客心理”，認(rèn)為打工地的城市不屬于他們，而在農(nóng)村的家鄉(xiāng)才屬于他們。新一代農(nóng)民工則為自己既不屬于農(nóng)村也不屬于城市的“邊緣人”地位而苦惱。［5］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局服務(wù)業(yè)調(diào)查中心對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有近60%的農(nóng)民工對(duì)自己的文化生活“不滿意”或“很不滿意”。農(nóng)民工業(yè)余時(shí)間的休閑方式主要有看電視、睡覺(jué)、看書看報(bào)、聊天或閑逛、棋牌及體育活動(dòng)、聽廣播、上網(wǎng)、看錄像、電影、打電話、自學(xué)、參加培訓(xùn)以及其他活動(dòng)等。50%以上的農(nóng)民工只有前三項(xiàng)是最主要的休閑方式。他們?cè)诠?jié)慶文化、喪葬文化、婚俗文化、交往文化方面短期內(nèi)無(wú)法融入打工所在城市，而土地卻能給他們以歸屬感和安全感。［6］

二、農(nóng)村社會(huì)保障的缺失與土地保障地位的凸顯

（一）我國(guó)社會(huì)保障的格局

在我國(guó)，由于“社會(huì)保障”的概念一直在不斷發(fā)展，研究者也都有自己的價(jià)值取向和研究視角，對(duì)“社會(huì)保障”一詞的理解有很多角度。對(duì)“社會(huì)保障”概念的理解存在多種觀點(diǎn)，國(guó)內(nèi)大部分著作和教科書把“社會(huì)保障”理解為三部分內(nèi)容，即社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利。其中，社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家通過(guò)立法，由勞動(dòng)者、用工單位（或集體）、國(guó)家三方共同籌集資金，在勞動(dòng)者遇到年老、疾病、失業(yè)、工傷、殘疾、死亡、生育等風(fēng)險(xiǎn)的情況下，給予一定的物質(zhì)幫助，以保障勞動(dòng)者基本生活的一項(xiàng)制度安排。它是整個(gè)社會(huì)保障的核心，具有強(qiáng)制性、普遍性、福利性和保障性的特征。社會(huì)救濟(jì)是國(guó)家和社會(huì)在公民不能維持其最低生活水平的情況下，向其提供的各種幫助。它包括對(duì)無(wú)生活來(lái)源的社會(huì)孤兒、孤老、殘疾人、城鄉(xiāng)貧困戶及災(zāi)區(qū)的災(zāi)民等實(shí)行的資助。它是一種最低層次的保障。社會(huì)福利則是指國(guó)家或社會(huì)通過(guò)有關(guān)政策或立法，向全體成員提供的旨在改善和不斷提高其物質(zhì)文化生活水平和質(zhì)量的一種社會(huì)保障制度。

從本質(zhì)上看，社會(huì)保障的根本原則就是社會(huì)公平。也就是說(shuō)，社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)是針對(duì)全民的，覆蓋城鄉(xiāng)的，不應(yīng)有農(nóng)村和城鎮(zhèn)之分。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家A．C．庇古教授1920年在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出：“社會(huì)保障政策可以擴(kuò)大一國(guó)的經(jīng)濟(jì)福利，因?yàn)楦F人得到效用的增加要大于富人效用的損失，使社會(huì)總效用增加?！鄙鐣?huì)保障是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，保障人們不因沒(méi)有特權(quán)而受到傷害，不因分工所形成的社會(huì)地位而變得卑賤。我國(guó)的社會(huì)保障從建國(guó)到改革開放前，一直采取城鄉(xiāng)兩種保障形式，并且二者差距非常大，形成了持續(xù)30年的城鄉(xiāng)不平等。改革開放后，逐漸形成了目前的“混合型”社會(huì)保險(xiǎn)格局，基本構(gòu)成包括：國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的保障制度、企業(yè)職工的保障制度、農(nóng)村居民的保障制度。在國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的保障制度中，國(guó)家保障力度比較大，雖然職工也從工資中扣繳一定保險(xiǎn)費(fèi)，但單位承擔(dān)（國(guó)家財(cái)政承擔(dān)）大頭，保險(xiǎn)內(nèi)容多，保險(xiǎn)水平高；企業(yè)職工的社會(huì)保障水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位存在差距，政府正在以較大幅度提高企業(yè)職工的社會(huì)保障水平，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員的退休金，2005年以來(lái)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金平均提高了1倍左右；農(nóng)村居民的保障制度最不健全，城鄉(xiāng)居民的身份差別仍然保留，城鄉(xiāng)不公平現(xiàn)象仍然嚴(yán)重存在。雖然黨和政府非常重視我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，但鑒于差距大、“欠債”多，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期才能逐漸完成。

（二）我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障無(wú)論從參保人數(shù)、保障種類、保障水平都很落后，具體表現(xiàn)在：

1．保障面窄

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2009年，全國(guó)農(nóng)村人口71 288萬(wàn)人，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為7 277．3萬(wàn)人，只占農(nóng)村人口的10．21%；全國(guó)有65歲以上農(nóng)村老年人11 309萬(wàn)人，領(lǐng)取養(yǎng)老金的為1 335．2萬(wàn)人，占11．81%。

根據(jù)我們進(jìn)行的調(diào)查，在502戶調(diào)查對(duì)象中，加入農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的497戶，沒(méi)有加入的3戶，分別為99%和1%。這組數(shù)字說(shuō)明，農(nóng)村絕大多數(shù)人參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)即“新農(nóng)合”，享受了基本醫(yī)療保險(xiǎn)。參加養(yǎng)老保險(xiǎn)情況是：參加的4戶，沒(méi)有參加的498戶，分別占0．8%和99．2%，即只有極少數(shù)人參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而絕大多數(shù)人沒(méi)有參加。

2．保障水平低，區(qū)域間差距大

2010年政府試點(diǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額720元／人·年，即每月60元。而2009年的農(nóng)村居民平均消費(fèi)支出為3 993．45元，其中食品、衣著、居住支出分別為：1 636．04元、232．50元和805．01元，可見(jiàn)目前試點(diǎn)的養(yǎng)老金水平與實(shí)際支出相差很遠(yuǎn)。另?yè)?jù)我們對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的調(diào)查，調(diào)查對(duì)象期望自己和政府分擔(dān)的比例為20．06∶79．80，期待養(yǎng)老金的發(fā)放數(shù)額為3 936．65元／人·年。如果按這個(gè)比例和數(shù)額計(jì)算出農(nóng)民自己支付養(yǎng)老保障賬戶的能力是每年每人平均798．56元，而政府要負(fù)擔(dān)3 131．72元 。可見(jiàn)政府承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額與農(nóng)民的期待相差較遠(yuǎn)。

區(qū)域間差距大是目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的一個(gè)顯著問(wèn)題。2009年北京市參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口是162萬(wàn)人，占全部農(nóng)村人口（263萬(wàn)人）的61．60%；河北省參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口比重7．27%；貴州省參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口比重只有0．16%。

3．保障形式不完善

目前，城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障包括“五險(xiǎn)一金”，即農(nóng)村居民的養(yǎng)老以土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老為主，社會(huì)養(yǎng)老剛剛啟動(dòng)，從傳統(tǒng)保障向社會(huì)保障過(guò)渡剛剛開始，制度化、法制化、社會(huì)化的社會(huì)保障形式還沒(méi)有建立起來(lái)。在目前城市職工享受的“五險(xiǎn)一金”中，農(nóng)民除了享受新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)和少數(shù)地區(qū)試行的養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)保障之外，其他諸如生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金等對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)還根本談不上。

（三）土地保障地位凸顯帶來(lái)的兩種認(rèn)識(shí)傾向

土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障本來(lái)屬于兩個(gè)不同的領(lǐng)域，正是由于農(nóng)村社會(huì)保障的缺位，土地保障功能凸顯，才使二者的關(guān)系變得非常緊密。土地承擔(dān)著重要的保障功能，土地流轉(zhuǎn)就會(huì)動(dòng)搖土地保障功能，動(dòng)搖農(nóng)民最后的生存防線，土地流轉(zhuǎn)與社會(huì)保障變得難解難分。由于土地的保障地位突出，由此也產(chǎn)生了關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與社會(huì)保障關(guān)系的一些認(rèn)識(shí)傾向，其主要有兩種：認(rèn)識(shí)之一，土地的保障功能不應(yīng)替換，而且應(yīng)該被強(qiáng)化。按這種認(rèn)識(shí)行事的結(jié)果必然限制土地流轉(zhuǎn)，影響土地作為重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理利用。而沒(méi)有科學(xué)、規(guī)范、合理、有序的土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都將受到制約。認(rèn)識(shí)之二，將土地的保障功能當(dāng)成了主要的或唯一功能，認(rèn)為只要為農(nóng)民提供社會(huì)保障就可以換走農(nóng)民的土地。其結(jié)果是在“土地?fù)Q保障”的旗號(hào)之下，農(nóng)地“被流轉(zhuǎn)”，農(nóng)民因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而享有的各種經(jīng)濟(jì)利益和其他法定權(quán)益、精神文化享受參與和決策機(jī)會(huì)等被侵害。這兩種認(rèn)識(shí)均由土地保障功能的突出地位而來(lái)，但結(jié)果卻大相徑庭。

三、正確處理土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系

（一）正確認(rèn)識(shí)土地權(quán)益與農(nóng)村社會(huì)保障的不對(duì)等性

首先，二者體現(xiàn)的權(quán)利不對(duì)等。社會(huì)保障是基本生存權(quán)，是每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該享有的，社會(huì)越進(jìn)步、越發(fā)達(dá)，社會(huì)保障覆蓋面越廣，對(duì)于每個(gè)社會(huì)成員越公平。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)首先是一種物權(quán)，包括占有、使用、收益、處分等權(quán)利。在社會(huì)保障缺位的情況下，土地的收益替代了農(nóng)民通過(guò)社會(huì)保障應(yīng)享受的社會(huì)公共品。但在社會(huì)保障完善的社會(huì)中，社會(huì)保障是社會(huì)保障，土地權(quán)益是土地權(quán)益，二者是互不影響的。其次，功能的不對(duì)等。如前所述，除了法定權(quán)利之外，土地還承載保障功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能、情感和文化功能、決策參與機(jī)會(huì)等，這些權(quán)益更是社會(huì)保障代替不了的。土地流轉(zhuǎn)的前提和必要條件是農(nóng)村社會(huì)保障的完善，即用社會(huì)保障把土地的基本生活保障功能替換出來(lái)，但不等于社會(huì)保障能夠替換土地的全部功能?？傊r(nóng)村社會(huì)保障為農(nóng)民帶來(lái)的利益與土地流轉(zhuǎn)所失去的利益是不對(duì)等的，“土地?fù)Q保障”是一個(gè)不對(duì)等命題。

（二）準(zhǔn)確把握農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的趨勢(shì)

首先，社會(huì)保障是包括農(nóng)民在內(nèi)每個(gè)社會(huì)成員享有的平等權(quán)利。在我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，對(duì)城鄉(xiāng)居民采取不平等的保障性形式，這本來(lái)是不公平的，即使是經(jīng)濟(jì)條件薄弱時(shí)而采取的不得已措施，也要隨著社會(huì)進(jìn)步取消這種不平等。其次，農(nóng)民長(zhǎng)期依賴土地保障不利于社會(huì)發(fā)展。如果長(zhǎng)期保持社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差別待遇，農(nóng)民長(zhǎng)期被束縛在土地上，農(nóng)村人口不能逐漸減少，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不能提高，二三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力供應(yīng)不足，中國(guó)的城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都將被推遲。再次，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。和諧社會(huì)是一個(gè)以人為本的社會(huì)，是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，是一個(gè)大多數(shù)人能夠分享改革發(fā)展成果的社會(huì)。社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差別待遇不符合和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，必須建立和完善統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。最后，國(guó)家已經(jīng)對(duì)社會(huì)保障的發(fā)展趨勢(shì)作出了明確的部署。2005年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出：按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入?！段覈?guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》明確提出：“堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高保障水平。”“實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋?！薄巴晟瞥青l(xiāng)最低生活保障制度，規(guī)范管理，分類施保，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。”“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保障體系。”盡管短時(shí)期內(nèi)還會(huì)存在城鄉(xiāng)差別，但總體趨勢(shì)是消除差別，實(shí)現(xiàn)平等。

（三）正確處理土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障關(guān)系

實(shí)現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要條件，反過(guò)來(lái)，只有農(nóng)民權(quán)益得到保障，農(nóng)民追求富裕幸福的新渠道被打通，找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，農(nóng)民才有可能自愿離開土地。只有兩個(gè)方面都解決好，土地流轉(zhuǎn)才是安全的，社會(huì)發(fā)展才是和諧的。

1．建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民社會(huì)保障與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

農(nóng)村社會(huì)保障的最終目標(biāo)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，消除城鄉(xiāng)差別待遇，農(nóng)民社會(huì)保障不再依賴土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不論農(nóng)民的土地自己耕種還是以各種合法形式流轉(zhuǎn)，每一個(gè)農(nóng)村居民與市民一樣享受到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的利益，基本生存權(quán)平等的得到尊重。但由于我國(guó)農(nóng)村人口多，涉及面廣，長(zhǎng)期實(shí)行差別待遇積累的問(wèn)題多而復(fù)雜等，短時(shí)間內(nèi)難以完全消除，因此“十二五規(guī)劃綱要”也只能提“加快消除”“體制性障礙”，最后達(dá)到“完全消除”。完善農(nóng)村社會(huì)保障，使農(nóng)民社會(huì)保障與土地分離，是解決土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障矛盾的基礎(chǔ)和前提，但不是解決矛盾的全部手段。

2．依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，防止侵害農(nóng)民權(quán)益

《土地承包法》對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出了明確規(guī)定，并且還規(guī)定了責(zé)任追究制度：強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任。但是，近年來(lái)土地糾紛不斷，因土地糾紛引起的矛盾激化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要原因是農(nóng)民的上述合法權(quán)益保護(hù)不夠。農(nóng)民土地權(quán)利的行使經(jīng)常面對(duì)強(qiáng)大的政府和集團(tuán)，他們經(jīng)常處于“被動(dòng)員”、“被說(shuō)服”的境地，農(nóng)民“被上樓”和土地“被流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，這是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的最大侵害。必須堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)“依法自愿有償原則”，確保農(nóng)民權(quán)利的享有和行使，防止侵害農(nóng)民權(quán)益的事件發(fā)生。

3．?dāng)U大非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓農(nóng)民擁有更多財(cái)富

首先，是努力促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，是增加農(nóng)民財(cái)富，改善農(nóng)民生活，提高農(nóng)民地位的最好途徑。通過(guò)建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系，積極開展創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)與培訓(xùn)，提供信息和機(jī)會(huì)，通過(guò)財(cái)政、金融等途徑，扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，使他們逐步在城市扎根，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化。其次，努力促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)和就業(yè)信息服務(wù)，開展勞務(wù)輸出對(duì)接，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力平穩(wěn)有序外出務(wù)工。再次，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，消除農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的待遇差別。第四，完善政府勞動(dòng)管理部門的職能。加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管力度，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)展開試點(diǎn)。建立規(guī)范的招工用工制度，在農(nóng)民工培訓(xùn)、就業(yè)以及子女受教育等機(jī)會(huì)上與市民均等。把保障勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益作為監(jiān)管的主要內(nèi)容：規(guī)范對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)合同管理，清查針對(duì)農(nóng)民工的不合理收費(fèi)，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益和勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。努力避免與消除地方政府為追求經(jīng)濟(jì)利益而縱容資方損害勞動(dòng)者（特別是農(nóng)民工權(quán)益）的事件發(fā)生。努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員同工同酬，提高農(nóng)民工工資水平。

4．加強(qiáng)小城鎮(zhèn)文化建設(shè)，為離開土地的農(nóng)民建設(shè)新的精神家園

離開土地的農(nóng)民，其生活會(huì)出現(xiàn)多種多樣的情形。有的離土不離鄉(xiāng)，有的離土又離鄉(xiāng)，離鄉(xiāng)后有的進(jìn)入小城鎮(zhèn)，有的進(jìn)入大中型城市。應(yīng)該針對(duì)不同群體開展多種文化活動(dòng)。首先，大力開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，除了學(xué)習(xí)技術(shù)之外，還應(yīng)該對(duì)城市適應(yīng)性、交際禮儀、法律法規(guī)和道德修養(yǎng)等方面進(jìn)行培訓(xùn)，提高轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力融入城市的能力。其次，支持和幫助轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力與原有精神文化的聯(lián)系，如支持引導(dǎo)同鄉(xiāng)聯(lián)誼會(huì)、組織家鄉(xiāng)慰問(wèn)團(tuán)和返鄉(xiāng)交流等形式。再次，組織社會(huì)各界特別是城市基層組織與轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的交流與溝通，從感情上接納他們、關(guān)心他們，從人格上尊重他們。

綜上，政府的責(zé)任是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和勞動(dòng)就業(yè)制度，監(jiān)督保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)，做好農(nóng)村公共服務(wù)，為農(nóng)民致富創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。農(nóng)民要提高自己生存發(fā)展能力，自主決定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)就業(yè)，自主決定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)與社會(huì)保障的矛盾就會(huì)逐漸化解。

［1］曹小明．以“土地?fù)Q社保”——嘉興市失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的思考［J］．四川經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（3）：29．

［2］四川省經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院課題組．“以土地?fù)Q社保”——健全進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障體系的基本思路［J］．天府新論，2005，（2）：52～54．

［3］漆先望．以土地?fù)Q社保，健全進(jìn)城農(nóng)民社保體系的基本思路［J］．四川省情，2007，（6）：24～25．

［4］袁招岱，郭 強(qiáng)，羅承炳，等．淺析城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益的維護(hù)［J］．河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（3）：26～28．

［5］蔡建文．中國(guó)農(nóng)民工生存紀(jì)實(shí)［M］．北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，2006．226．

［6］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局服務(wù)業(yè)調(diào)查中心．農(nóng)民工生活質(zhì)量調(diào)查之二［EB／OL］．http：／／www．stats．gov．cn／was40／gitjj-outline．jsp？searchword＝%C5%A9%C3%F1%B9%A4%C9%FA%，2006-10-25．

Investigation and Consideration on Land Circulation and Rural Social Security

LIU Xiu-yan，WANG Li-jing

（School of Humanity and Law，Hebei University of Science and Technology，Shijiazhuang 050018，China）

Rural land carries not only the function of social security，but also the duty of economic development，emotion and culture functions and so on．In reality，the function as security of rural land was promoted because of the absence of rural social security．Thus，the understanding and practice of"land for security"was generated．In practice，it is found that this proposition is unequal．To understand the unequal relationship between the equity of land and the rural social security correctly，and to grasp the development trend of social security accurately，the relationship between land circulation and rural social security should be treated correctly by means of strengthening and perfecting the rural social security，protecting the land contract management right of peasants by law and helping peasants to create more wealth and strengthening the culture of small towns．

social security；land circulation；land for social security

F821．1

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．003

1671-1653（2011）03-0014-06

2011-06-13

河北省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（G2009000734）

劉秀艷（1955－），女，河北灤南人，河北科技大學(xué)文法學(xué)院教授，主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究。