從程序走向?qū)嵸|(zhì)：地方人大預算監(jiān)督的新圖景——“廣東現(xiàn)象”的啟示

□ 戴激濤

一、有形無實：人大預算監(jiān)督的“阿喀琉斯之踵”？

作為“一種以貨幣價值來表達周密之施政計劃與財務計劃”，預算“在一定期間內(nèi)，將政府所需之施政措施，作周詳而縝密之規(guī)劃，從而配合合理適度之成本費用，通過立法程序，使具法律效力，以提供人民最佳服務，謀取國家社會最高福祉”[1]。從這個意義上來說，對政府預算監(jiān)督的權力應當為人民所掌握，人民應有權親自或選出代表參與預算的審議和監(jiān)督，才能保證公民以財產(chǎn)權為中心的各項權利的實現(xiàn)，因為“國家的收入是每個公民所付出的自己財產(chǎn)的一部分，以確保他所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財產(chǎn)”[2]。從規(guī)范含義而言，地方人大預算審查監(jiān)督是指縣級以上地方各級人大及其常委會，按照憲法和法律關于審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的預算以及執(zhí)行情況報告的決定，對本級政府財政預算、決算進行審查、批準和預算執(zhí)行全過程的監(jiān)督。故此，各級人大依法審查批準本級人民政府預算、監(jiān)督預算執(zhí)行和審查批準決算，是我國人民當家作主、行使管理國家事務權力的集中體現(xiàn)。

但在實踐中，由于我國憲法和預算法等相關法律對地方人大及其常委會審查監(jiān)督預算只是原則性規(guī)定，涉及操作性的內(nèi)容大多語焉不詳，如預算批復和撥付制度，預算調(diào)整的范圍、幅度和程序，重大項目投資和建設監(jiān)管制度，財政轉(zhuǎn)移支持制度，機構設置和人員配備，監(jiān)督的手段和方式等等，都沒有相配套的專門法律規(guī)定，使地方人大的預算監(jiān)督仍然只停留在程序方面的審查監(jiān)督，離實質(zhì)性的規(guī)范化審查監(jiān)督尚有較大差距。究其具體原因，大致包括如下幾點：

（1）預算審查時間不夠。由于人民代表大會召開的時間短，全國人民代表大會會議一般10到15天，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會會議一般5到7天，而市、縣級人民代表大會會議會期時間更短，直接導致人大審查預算報告和草案時間不足。且通常情況下，政府預算草案報告要到大會召開時才能發(fā)送到人大代表的手中。而審查預算的時間一般只有一天，即便人大代表都是專家，也難以在如此短的時間發(fā)現(xiàn)問題并進行思考，更不用說提出有效建議和改進措施。特別是實行部門預算以后，隨著預算編制的細化，代表們直呼預算草案從過去的“看不懂”變成現(xiàn)在的“看不完”，“審議預算草案一天不夠用”[3]。

（2）代表預算審查能力不高。從地方人大代表的構成來看，雖其中不乏精通財政的專業(yè)人員，但總體素質(zhì)參差不齊，他們中的大多數(shù)并不了解預算的特點、項目之間的關系、內(nèi)容結(jié)構以及專業(yè)名詞的具體含義。而且，地方人大代表來自社會的各個階層和行業(yè)，平時都有自己的本職工作，除了每年一度的人代會，平時很少有時間顧及履行代表職責，導致對預算實質(zhì)性問題難以審查到位。甚至有些代表認為，人大對預算的審查批準只是例行公事走過場，象征性地履行程序，導致人大預算審查出現(xiàn)“程序合法，實質(zhì)虛置”的尷尬場景。

（3）預算審查信息不對稱。地方人大對預算進行有效監(jiān)督的前提是，具備相關的專業(yè)知識和充足的信息資料。在2011年2月中國社會科學院發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告No.9（2011）》中指出，國務院部門預算信息的公開不理想，主要表現(xiàn)為預算信息公開程度不高、信息公開條目不明晰。由于信息不公開不透明導致的信息不對稱問題，直接的后果就是政府和公民的互不信任，而信任缺失則又會帶來國家治理中的各種矛盾沖突。在實踐中，有些地方財政預算并未完全體現(xiàn)同級財政資金的總量，提交給人大審查批準的是未能覆蓋政府全部收支的不完整的預算。除了列入預算的收支之外，政府部門還有預算外收支，甚至制度外收支。提交人民代表大會審查的預算既不完整，又未能覆蓋全部政府收支，預算內(nèi)外兩張皮的問題沒有解決，這也影響到地方人大對預算資金分配行為的合法性和合理性進行準確判斷。

（4）預算審查方式不硬。地方人大預算審查基本上僅采用聽取和審議政府預算執(zhí)行情況報告這一種方式，而且一般一年兩次。根據(jù)預算法、監(jiān)督法、代表法等相關法律，人大擁有的硬性監(jiān)督手段有詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷不適當?shù)臎Q定命令決議、撤職、罷免等。如人大通常的詢問和質(zhì)詢這兩種監(jiān)督方式在預算監(jiān)督中就很少被使用，代表或常委會組成人員即使對預算有不少疑問，都很少提出詢問和質(zhì)詢的要求，導致有媒體稱地方人大監(jiān)督“一直相當軟化”[4]，好似得了“軟骨病”。特定問題的調(diào)查就更為少見，對預算執(zhí)行中的重大問題幾乎很少進行調(diào)查，而罷免相關責任人和撤銷預算方面不適當?shù)臎Q定幾乎從未在實踐中被使用過。

上述幾個方面的原因，使得憲法和法律賦予我國地方人大的預算監(jiān)督權被虛置，地方人大對預算的審查批準往往流于形式，成為地方最高權力機關行使預算監(jiān)督職能的“阿喀琉斯之踵”。作為國家的經(jīng)濟命脈，財政預算收入來自納稅人、來自全體公民，其分配和使用涉及人民和國家的利益，因此，對財政預算進行監(jiān)督以促進政府用好財政資金，是建立公共財政制度的客觀要求。溫家寶總理曾經(jīng)指出，“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構和公平正義的程度?！盵5]可喜的是，目前我國有些地方人大已經(jīng)開始建構解決預算監(jiān)督“有形無實”問題的系統(tǒng)工程。這里以廣東人大的預算監(jiān)督發(fā)展歷程為研究范本，以期推動國家層面的預算改革，使憲法賦予地方人大的預算監(jiān)督權名至實歸。

二、由“柔”而“剛”：廣東人大監(jiān)督預算的發(fā)展歷程

廣東人大在全國的地方人大中，很多工作的改革都是走在前列的。有人以“廣東現(xiàn)象”來說明廣東人大及人大代表的公信力和權威性，特別是在廣東人大的會議上，代表能言敢言的魄力、黨委政府從善如流的態(tài)度、會場內(nèi)外激烈爭論的情景一度成為民眾積極參與政治生活的主題詞[6]。如2008年“兩會”期間，人大代表盧光霖痛批政府的預算管理是“逼著你亂花錢，不花完，你就是蠢材”等[7]，涌現(xiàn)出了一批像王則楚、朱列玉、方潮貴、李德鋒等的“明星代表”、“議案大王”、“意見領袖”，《人民日報》曾對此作出高度評價[8]。這不僅與廣東的市場經(jīng)濟發(fā)展相對比較成熟，公正、公平、公開的原則較為普及相關，而且與長期實踐過程中，“代表人民看好政府的‘錢袋子’觀念”、“隨時監(jiān)督”等觀念能夠為政府部門接受密切相關。

作為現(xiàn)代國家財政體制的核心，預算從根本上解決的是國家和人民的財產(chǎn)關系問題?！罢疀]有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意?！盵9]從實際情況看來，我國大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的人大在預算審查監(jiān)督方面都制定了地方性法規(guī)，如加強預算監(jiān)督的條例、規(guī)定和決定。一般說來，這些地方性法規(guī)是在結(jié)合本地現(xiàn)狀的基礎上對預算審查監(jiān)督運行機制的具體化和程序化，特別是對專門委員會和工作委員會的預算審查監(jiān)督職責分別作了較為詳盡的規(guī)定，使得預算監(jiān)督具有實際可操作性，是地方人大具體實施預算執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)。

從廣東人大10余年來的預算監(jiān)督發(fā)展歷程，可以看出預算監(jiān)督背后由“柔”而“剛”的工作新思維，帶來了人大預算監(jiān)督工作的新氣象。從1996年起，廣東省人大組織起草《廣東省預算審批監(jiān)督條例》，2001年2月由省人大通過。這一法規(guī)完善了人大預算審查監(jiān)督的制度途徑，使“政府要花錢，人大說了算”制度化，由此成為全國第一個由省級人大制定的專門規(guī)范預算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)。在2001年的廣東省九屆人大四次會議上，7個試點單位提交了詳細的預算草案，標志著人大預算監(jiān)督審查“走過場”成為歷史。2002年，省政府提交的預算草案擴展到27個部門，長達144頁；在2002年初的廣東省九屆人大五次會議上，省人大常委會在財經(jīng)委員會設預算監(jiān)督室，從機構設置上加強了人大對預算監(jiān)督的力度。2003年1月，在廣東省召開的十屆人大一次會議上，省政府提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605頁的《廣東省2003年省級部門預算單位預算表》，全省102個省級部門向人大提交了預算報告，支出的每一個專項都列得清清楚楚，詳細到每個具體的項目。2004年2月，在廣東省十屆人大二次會議上，代表們拿著一本厚達3厘米、篇幅共540頁的預算表，開始了計較甚至質(zhì)疑，開啟了對預算草案的實質(zhì)性審查監(jiān)督。而且，在首次舉行的預算草案座談會上，代表們對預算監(jiān)督審查的熱情高漲，但部分代表認為預算報告應向社會公開。2007年，預算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味著代表可以把草案帶回家仔細研究，不必閱后交還。2009年，代表們發(fā)現(xiàn)預算草案變成了“電子書”，增加“項目支出明細表”內(nèi)容的電子查詢，以往僅僅列出大類別收支數(shù)字的下面，首次清晰地列出了一款款具體的收支內(nèi)容，預算案編制實現(xiàn)了由“類”到“款”的重大突破。2010年，省財政廳首次在其網(wǎng)站上公布了2010年的省級財政預算。不過，此次公開的省級財政預算只有“粗線條”，沒有“細紋路”，不僅市民沒法下載細看，連財稅專家也直言難以看懂。2011年，廣東財政網(wǎng)上公開大賬本的數(shù)量進一步增加，從2010年的9張預算表增加到19張預算表，省級公共財政和省級政府性基金預算公開范圍進一步擴大，其中，省本級財政支出、省級財政轉(zhuǎn)移支付、省級和省本級政府性基金預算支出均一一單列出來。2011年5月23日，廣東省編辦同意省人大常委會增設預算工作委員會，下設辦公室、預算監(jiān)督處，相應撤銷省人大財政經(jīng)濟委員會預算監(jiān)督室。新增的預算工作委員會將主要承擔省人大及其常委會審查預決算、審查預算調(diào)整方案、監(jiān)督預算執(zhí)行和有關地方性法規(guī)草案的起草、審議方面的工作。廣東人大的一系列積極所為，引起業(yè)界、學術界和傳媒的廣泛好評[10]。廣東人大在財政預算審批中由“柔”而“剛”的新思維，推動了人大預算監(jiān)督從形式上的審查批準走向?qū)嵸|(zhì)性的審查批準，遏制了地方人大審查批準本級政府財政預算時普遍存在的不作為現(xiàn)象，真正代表人民攥緊了政府的“錢袋子”。

三、從規(guī)范到制度：增強地方人大預算監(jiān)督實效的思考

盡管相對于國家層面的預算改革而言，地方人大的預算監(jiān)督屬于局部制度，而且地方預算監(jiān)督的運行效度必然受到國家整體預算制度的結(jié)構與規(guī)則的作用和影響，但并不意味著局部制度的變革不可能對整體制度的變遷產(chǎn)生影響，這其中局部制度行動者的努力十分關鍵。隨著“依法治國，建設社會主義法治國家”在1999年被載入憲法，加強人大審查監(jiān)督財政預算的法治化是提升監(jiān)督實效的內(nèi)在要求。盡管我國現(xiàn)行憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、預算法、審計法、監(jiān)督法等為地方人大行使預算監(jiān)督權提供了規(guī)范依據(jù)，但總的說來離預算法治目標尚有較大差距。為此，可從規(guī)范和制度兩個方面增強地方人大的預算監(jiān)督實效。

一方面，完善人大預算監(jiān)督立法。首先應明確憲法對預算權力的配置，明確人民代表大會與政府之間、中央與地方各自的預算權限范圍。在此基礎上，根據(jù)權力法定原則對預算權進行憲法配置，如預算的審查權、監(jiān)督權與預算的編制權、執(zhí)行權等等，應當進行明確具體的規(guī)定，在最高的法律層次上確保立法機關對政府預算權的控制。其次，盡快修改預算法。作為調(diào)整國家和人民財產(chǎn)關系的基本法，預算法被譽為“亞憲法”、“經(jīng)濟憲法”。盡管預算法的修訂早被列入十屆全國人大的五年立法計劃，但由于缺乏部門共識，進展一直緩慢。建議在修訂時可吸取各地人大在預算審查監(jiān)督實踐中總結(jié)出的在細化預算、將預算編制具體到“款”和“項”、政府投資項目管理、超收收入安排和轉(zhuǎn)移支付等方面的經(jīng)驗和做法，增加公共服務均等化和轉(zhuǎn)移支付的概念，對政府所有收支納入預算、地方人大審批預算的具體內(nèi)容、設置獨立的預算編制機構以及財政責任和財政關系等內(nèi)容。最后，及時清理和完善與預算法相關的法律法規(guī)的規(guī)定，并加快制定投資法、審計監(jiān)督條例等配套法律法規(guī)，使地方人大預算監(jiān)督有法可依。

另一方面，健全人大預算監(jiān)督的具體機制。在優(yōu)化人大代表的結(jié)構方面，可建立地方人大常委會成員專職化制度，使委員們能夠?qū)Ｐ闹轮镜赝度氲奖O(jiān)督工作中來，更充分地聽取和處理人民群眾的意見和建議。在提高代表審查預算的業(yè)務知識和水平方面，可建立代表的培訓機制，定期舉辦代表業(yè)務知識培訓班和專題研討活動，給代表發(fā)送有關預算方面的材料進行學習等形式，督促其掌握必要的預算審查監(jiān)督知識，提高代表的預算監(jiān)督能力。在提高預算監(jiān)督體系信息化水平方面，可建立預算信息公開制度?，F(xiàn)代預算之所以叫公共預算，就是預算必須是公眾參與、提供公共服務，并向公眾公開，公眾可以并且能夠通過有效途徑實施監(jiān)督，這也是公共預算的本質(zhì)要求?？梢杂羞x擇性地在某些地區(qū)先行將預算報告和草案對社會公眾公開，或在網(wǎng)上公布，或在報紙上發(fā)表，或利用大屏幕公示等，讓人民群眾充分發(fā)表意見，評議預算安排的正確與否，實現(xiàn)各預算監(jiān)督主體和社會公眾對政府預算及其執(zhí)行情況進行網(wǎng)上查詢、投訴、評估，既尊重了公眾的預算知情權，又保證預算的公開透明，同時有助于提高預算監(jiān)督的及時性與實效性。

注釋：

[1]帥元甲：《預算法釋論與實務》，三民書局1987年版，第1頁。

[2]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館2005年版，第253頁。

[3]參見任姍姍等：《代表:預算幾百頁幾天看不完 難提出科學意見》，載《廣州日報》2010年2月1日；楊華云：《陜西咸陽市委書記建議對預算草案設表決機制》，載《新京報》2011年3月13日。

[4]雷曉鵬：《權力監(jiān)督：“侵位”與“失位”》，載《法制日報》2003年1月9日。

[5]溫家寶總理于2008年3月18日在十一屆全國人大一次會議的記者招待會上答記者問。http://www.cnhubei.com/xwzt/2008zt/2008qglh/2008qglhjj/200803/t259516.shtml.

[6]參見吳習：《人大工作中的“廣東現(xiàn)象”》，載《人民與權力》2000年第10期。

[7]郭光東：《“吵架”的大會也是團結(jié)的大會》，載《南方周末》2008年3月7日。

[8]唐易水：《解放思想，首先要解放表達》，載《人民日報》2008年2月22日。

[9]【英】洛克：《政府論》（下），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務印書館1996年版，第89頁。

[10]參見王洪偉：《預算監(jiān)督：廣東人大監(jiān)督之利劍》，載《浙江人大》2003年第4期；文芬：《各級人大一把“尚方寶劍”監(jiān)督：二十五載磨一劍》，載《南方日報》2004年9月21日；趙立韋、邵建斌：《從“廣東現(xiàn)象”看如何加強預算監(jiān)督》，載《人大研究》2004年第6期；林潔：《廣東省人大增設“預工委”盯緊政府“錢袋子”》，載《羊城晚報》2011年9月15日。