我國基層政府實(shí)施官員問責(zé)制的局限性及完善措施

盧智增，黃春花

（桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西桂林541004）

我國基層政府實(shí)施官員問責(zé)制的局限性及完善措施

盧智增，黃春花

（桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西桂林541004）

實(shí)施“官員”問責(zé)制最根本的理論基礎(chǔ)是國家的一切權(quán)力屬于人民?；鶎诱畬?shí)施官員問責(zé)有其特殊的意義。當(dāng)前，官員問責(zé)制在基層政府的實(shí)施中還存在諸多的局限性，應(yīng)從明確基層政府各部門職責(zé)、加強(qiáng)行政倫理道德建設(shè)、完善問責(zé)制法律法規(guī)、強(qiáng)化媒體及公眾的監(jiān)督力度等方面入手改變這一現(xiàn)狀。

基層政府；官員問責(zé)制；局限性；完善措施

在近幾年的政府改革過程中，“詢問和質(zhì)詢”、“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”、“罷免或撤換”等字眼不斷出現(xiàn)在廣大民眾的視野中，表明了對(duì)于政府官員的“問責(zé)”走向了一個(gè)新的時(shí)代。但是由于歷史、政治、國情等因素的影響，官員問責(zé)制在實(shí)施的過程中出現(xiàn)了許多問題，諸如權(quán)責(zé)不清、程序混亂、缺乏規(guī)范、監(jiān)督不力等等，這些問題在基層尤為突出。本文主要針對(duì)基層政府實(shí)施官員問責(zé)制的局限性及完善措施進(jìn)行探討，以期拋磚引玉。

一、實(shí)施官員問責(zé)制的理論基礎(chǔ)

1.主權(quán)在民理論。我國憲法規(guī)定：“國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”胡錦濤同志在十七大報(bào)告里也指出：“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障?！盵1]在現(xiàn)代社會(huì)，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，人民主權(quán)是絕對(duì)的、神圣的、不可侵犯的，人民是國家權(quán)力的源泉，也是國家長(zhǎng)治久安的源泉。政府官員則是人民的公仆，人民賦予其多少權(quán)力，他們就應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任。

2.委托-代理模式。委托代理，從一般意義上講，是由所有者選擇一個(gè)代理人來代替自己行使權(quán)力，所有者只是負(fù)責(zé)監(jiān)督和約束。對(duì)于官員問責(zé)制而言，無論從理論或者實(shí)踐上來說，即人民選擇一種長(zhǎng)效機(jī)制來監(jiān)督和約束代替他們行使行政權(quán)力的政府及其官員。人民是權(quán)力的所有者，但是人民不可能都來行使權(quán)力，因此就需要一個(gè)代理者——政府及其官員，這些人是公民中的一小部分人，由他們組成代議機(jī)構(gòu)行使公共權(quán)力，從而有效地管理國家和社會(huì)事務(wù)。而這些公共權(quán)力并不是無限的，需要置于人民代表的監(jiān)督約束之下，因此，人民在委托代理的同時(shí)，也就保留了對(duì)政府工作情況的監(jiān)督權(quán)。目前，我國倡導(dǎo)人民民主的進(jìn)程雖然在不斷加快，但權(quán)力執(zhí)行者的意志并沒有真正完全順應(yīng)人民的意志，一旦權(quán)力執(zhí)行者在行使權(quán)力時(shí)失去制約而濫用權(quán)力，國家和人民的利益就會(huì)受到損害，因此，這些濫用權(quán)力者必須受到應(yīng)有的懲罰，構(gòu)建官員問責(zé)制才能很好地體現(xiàn)責(zé)任監(jiān)督和約束機(jī)制的作用。

3.社會(huì)契約論。社會(huì)契約理論是把政府權(quán)力的正當(dāng)性建立在公民與公民或公民與政府之間簽訂政治契約的基礎(chǔ)上，并以契約的內(nèi)容來約束國家與政府行為的學(xué)說。盧梭認(rèn)為，政府權(quán)力理論是以自然人與自然人、公民與政府的兩次契約簽訂為基礎(chǔ)的。第一次契約是自然人之間簽訂，以組成社會(huì)共同體，其意志就是“公意”，這是主權(quán)者間的行為，是主權(quán)的最高體現(xiàn)。為了使“公意”得以實(shí)施，需要有一個(gè)執(zhí)行公意的組織機(jī)構(gòu)，于是人們又同政府簽訂了契約，由政府來掌握管理社會(huì)的治權(quán)。當(dāng)政府的行為違背“公意”時(shí)，政府的權(quán)力就是“非正義”的。[2]在我國，政府與公民的關(guān)系應(yīng)該是平等的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，公民與政府可以比喻為消費(fèi)者和供給者，公民通過納稅的方式向政府提供資金，政府這個(gè)大機(jī)構(gòu)則用收稅得來的資金雇傭政府工作人員，這些工作人員就用服務(wù)來回饋公民，履行自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。公民作為出資方，就應(yīng)該有權(quán)利來選擇為自己、為社會(huì)服務(wù)的工作人員，同時(shí)保留對(duì)這些工作人員監(jiān)督和制約的權(quán)力。

4.公共行政原則?！肮残姓褪菄倚姓C(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。公共行政原則主要包括：①法制原則；②服務(wù)原則；③效率原則；④責(zé)任原則。公共行政原則體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對(duì)等的基本原理。”[3]我國政府正處于轉(zhuǎn)型期，以依法治國為原則，打造一個(gè)高效率、服務(wù)型的責(zé)任政府是我國政府實(shí)行公共行政管理的目標(biāo)，官員是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的執(zhí)行者。政府官員手中的權(quán)力是人民賦予的，官員有權(quán)必有責(zé)，有權(quán)就必須同時(shí)存在制約，如果官員脫離了責(zé)任而致使權(quán)力單獨(dú)存在，那么他們就是不負(fù)責(zé)任的，也就意味著這些官員不符合民主政治的要求，相應(yīng)的也就失去了成為政府官員的資格。因此，只有遏制權(quán)力的侵犯性和腐蝕性，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡發(fā)展。

二、基層政府實(shí)施官員問責(zé)制的特殊意義

基層政府是最直接接觸老百姓的一級(jí)政府，也是國家與社會(huì)溝通的關(guān)鍵橋梁。基層政府無論是在政策制定、執(zhí)行和管理能力方面，還是在基層公務(wù)員日常執(zhí)法、服務(wù)百姓的素質(zhì)方面，都直接影響著人民群眾對(duì)政府的看法和態(tài)度，影響著政府的形象。因此，基層政府實(shí)施官員問責(zé)制具有特殊意義。

1.有利于加強(qiáng)基層政府的廉政建設(shè)，提高政府官員的施政水平。我國是一個(gè)深受封建思想影響的國家，至今為止，“官本位”的思想仍占據(jù)一定的地位，基層政府尤為突出。有些地方經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，教育體系不夠完備，鄉(xiāng)規(guī)民風(fēng)對(duì)政府的日常工作還有很深的影響。長(zhǎng)期的封建社會(huì)所形成的倫理觀念和等級(jí)制度阻礙了人才的培育、選拔和任用，導(dǎo)致地方的很多官員在意識(shí)上忽略了權(quán)力擁有者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，跑官、賣官、弄虛作假等現(xiàn)象層出不窮，在行政過程中為己牟利、為所在的小團(tuán)體牟利，腐敗之風(fēng)盛行。官員問責(zé)制的實(shí)施，有機(jī)統(tǒng)一了權(quán)力和責(zé)任，它將權(quán)責(zé)一致的理念深入貫徹到每一個(gè)官員的日常工作中，官員問責(zé)制約束每一個(gè)基層政府官員的行為，要求官員奉公守法、廉潔自律、盡職盡責(zé)，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的理念，不斷提高其施政水平。

2.有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高基層政府辦事效率，建立責(zé)任型政府。溫家寶總理說過，政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，只有人民監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠，要強(qiáng)調(diào)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)需賠償”。[4]在政治民主化的今天，民眾要求政府應(yīng)使權(quán)力與責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一，官員問責(zé)制正好體現(xiàn)了這一要求。基層政府合理構(gòu)建和實(shí)施官員問責(zé)制度，能夠及時(shí)追究那些沒有盡職盡責(zé)甚至違法亂紀(jì)的官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)促使其他官員合法、正當(dāng)?shù)厥褂檬种袡?quán)力，轉(zhuǎn)變只為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的工作觀念，真正做到關(guān)注民生、反映民意，以一個(gè)公共服務(wù)提供者的身份為民眾服務(wù)，不斷提高基層政府的施政水平和辦事效率，建立高效、創(chuàng)新的責(zé)任型政府。

3.有利于約束基層政府工作人員的行為，提高他們的整體素質(zhì)。21世紀(jì)最大的競(jìng)爭(zhēng)是人才競(jìng)爭(zhēng)。在政府機(jī)構(gòu)中，人才資源就是政府機(jī)構(gòu)的血肉和骨架的鏈接。政府只有緊跟時(shí)代潮流，不斷轉(zhuǎn)變施政理念，才能更好地適應(yīng)社會(huì)。我國是一個(gè)官本位思想和人情味極度濃厚的國家，權(quán)力過大和任人唯親的現(xiàn)象非常突出。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大容易出現(xiàn)“一言堂”、形象工程和違規(guī)上馬等情形，給國家和人民帶來巨大的損失；而任人唯親即所謂的“后臺(tái)”、“關(guān)系”，任人不舉賢、不舉德，導(dǎo)致國家失去大量人才，也使有學(xué)之士對(duì)“官場(chǎng)”失去了信心。官員問責(zé)制的實(shí)施，有利于整頓吏治，提高官員的政治覺悟和道德素質(zhì)，有利于建立“任人唯賢，以德為標(biāo)”的人才機(jī)制，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的素質(zhì)，進(jìn)而能夠儲(chǔ)備到更多的治國人才。

4.有利于密切干群關(guān)系，重塑政府形象。人們希望“官民一家”。但從古至今，官民從來就沒有真正成為過一家，官在百姓的心中一直都是高高在上，有錢有權(quán)是很多百姓眼中的官，官民之間有著一條很深的鴻溝。不僅如此，現(xiàn)實(shí)中一些政府存在很多失信的現(xiàn)象，比如忽視人民呼聲，相互推諉分內(nèi)職責(zé)，工作失職亂找借口，對(duì)上瞞騙對(duì)下敷衍等等，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。官員問責(zé)制具備了足夠的剛性，能夠從源頭上防止政府及其官員濫用、誤用權(quán)力，從不同層面上追究官員不作為、亂作為、慢作為的責(zé)任，同時(shí)通過“陽光型政府”的民眾監(jiān)督作用，促進(jìn)政府職能和行政效率的提高，突出政府職能，密切干群關(guān)系，提高政府的公信力，塑造責(zé)任政府的形象。

三、當(dāng)前基層政府實(shí)施官員問責(zé)制的局限性

目前雖然國家在官員問責(zé)方面出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)和條例，各地政府也建立和制定了相關(guān)的政府規(guī)章和辦法規(guī)定，但官員問責(zé)制在各地基層政府實(shí)施的過程中還存在許多不容忽視的問題，面臨諸多的困境。

1.政府部門權(quán)責(zé)不清、權(quán)限不明導(dǎo)致問責(zé)客體模糊。政出多門、職能交叉重疊等現(xiàn)象是目前很多基層政府存在的通病，這種通病是導(dǎo)致問責(zé)客體責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)模糊不清、責(zé)任承擔(dān)不明確的重要原因，也是基層政府在實(shí)施官員問責(zé)制過程中的主要障礙之一。這種責(zé)任上的模糊不清有以下幾種情況：一是領(lǐng)導(dǎo)擁有多重身份致使在追究責(zé)任過程中無法確定其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容；二是政府部門職能交叉存在“踢皮球”現(xiàn)狀，最終使問責(zé)不了了之；三是正職和副職間權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致在追究責(zé)任時(shí)難以掌握承擔(dān)責(zé)任的“度”，從而出現(xiàn)疑問甚至不公平現(xiàn)象。[5]這些不科學(xué)的職能劃分和職位分類使在出現(xiàn)事故時(shí)無法確定責(zé)任人，或者是政府機(jī)關(guān)隨便找個(gè)“替罪羊”來堵悠悠眾口，其結(jié)果都違背了官員問責(zé)制的本意和初衷，難以讓受罰人心服，也難以讓百姓信服，更不能有效地推行官員問責(zé)制。

2.問責(zé)措施不健全，需要進(jìn)一步完善。問責(zé)措施不健全最主要體現(xiàn)在程序、范圍和標(biāo)準(zhǔn)這幾個(gè)方面：程序上，雖然目前國家已經(jīng)初步制定了相關(guān)的問責(zé)程序，但是相對(duì)于基層政府而言，問責(zé)程序在啟動(dòng)和回應(yīng)上還很不規(guī)范。很多已經(jīng)進(jìn)入問責(zé)程序的案例還僅限由國家黨政機(jī)關(guān)來啟動(dòng)，地方基層政府幾乎很少有獨(dú)立的問責(zé)啟動(dòng)程序，而且官員問責(zé)的形式以及問責(zé)后的出路只由政府內(nèi)部來向公眾回應(yīng)，沒有做到真正的公開透明。[5]范圍上，還存在著很大的狹隘性，縱觀近幾年的官員問責(zé)案例，被問責(zé)的官員幾乎都是震驚全國、引起重大影響的事故，但實(shí)際上，在很多基層政府，并沒有那么多的重大事故發(fā)生，基層官員更多存在的是“庸、懶、散”現(xiàn)象，這些“不求有功、但求無過”的“無為”官員卻沒有被問責(zé)，因?yàn)閱栘?zé)的范圍還沒真正囊括到這個(gè)領(lǐng)域。標(biāo)準(zhǔn)上，沒有形成統(tǒng)一的追究細(xì)則。同一種行為，在不同的地方其問責(zé)結(jié)果不同，在不同的時(shí)間問責(zé)的結(jié)果也不同。沒有統(tǒng)一的制度化規(guī)范，就容易導(dǎo)致基層政府在實(shí)施問責(zé)制時(shí)存在盲目性和隨意性，從而阻礙了官員問責(zé)制在基層政府的有效實(shí)施。

3.基層官員行政倫理缺失導(dǎo)致問責(zé)追究難度大。行政倫理相當(dāng)于一種“軟約束”，更多趨向于官員的職能意識(shí)和道德觀念。但在基層政府的職能部門中，這種倫理道德意識(shí)建設(shè)還非常滯后。第一，很多官員還沒有形成一種責(zé)任感，沒有把“以民為本，執(zhí)政為民”上升到一種高度的自我責(zé)任感和榮譽(yù)感。第二，在中國傳統(tǒng)的觀念里有一種“畏官”心態(tài)，官員“對(duì)上負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象還普遍存在，“對(duì)上負(fù)責(zé)”卻忽視了“對(duì)下負(fù)責(zé)”，于是對(duì)于百姓之事趨于應(yīng)付和走過場(chǎng)，之于百姓有一種高高在上的優(yōu)越感和統(tǒng)治感。第三，在官場(chǎng)特別是基層官場(chǎng)中盛行“潛規(guī)則”之風(fēng)，“一言堂”和“組織安排”等現(xiàn)象還普遍存在，官場(chǎng)缺乏深厚的行政倫理道德氛圍。在這些觀念下，官員失去了其原本之于社會(huì)和公眾的意義，責(zé)任意識(shí)和政治道德弱化，官員問責(zé)制的實(shí)施往往流于形式。

4.官員問責(zé)制缺乏專門的法律法規(guī)制約。近幾年來，雖然各地都制定了很多關(guān)于問責(zé)方面的規(guī)章制度，但對(duì)于剛起步不久的官員問責(zé)制而言，還是缺乏整體系統(tǒng)的規(guī)章制度的支撐。首先，至今為止還沒有一部關(guān)于官員問責(zé)的全國統(tǒng)一法律法規(guī)，而基層政府制定的地方規(guī)章更是零散、薄弱和缺乏體系。問責(zé)的主客體、問責(zé)程序、問責(zé)范圍等等都還不具有高度的法制性和權(quán)威性。其次，我國雖然一直在倡導(dǎo)建設(shè)法制型國家，但在實(shí)踐過程中，“人治高于法治”的情況還存在，人為因素的干預(yù)致使官員問責(zé)在實(shí)施過程中容易偏離其正常走向，使官員問責(zé)制舉步維艱。最后，有關(guān)的問責(zé)制度規(guī)章的制定缺乏創(chuàng)新。基層政府官員問責(zé)制的制定很少有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行制定，大部分都是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和調(diào)控，相關(guān)的配套設(shè)施并不健全，比如政府的績(jī)效考核機(jī)制、官員問責(zé)后的救濟(jì)制度、政府信息公開機(jī)制、申訴制度等等，這些都制約著官員問責(zé)制度的發(fā)展。

5.媒體監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致問責(zé)信息缺乏透明度和完整性。媒體監(jiān)督力量不夠體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是媒體自身因素。媒體監(jiān)督的有效運(yùn)用，有利于促進(jìn)政府信息公開，激發(fā)公眾監(jiān)督政府官員行為的熱情，但是，受媒介自身及外在因素的影響，一些媒體在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)為引起報(bào)道的轟動(dòng)而擴(kuò)大了問責(zé)的主客體，同時(shí)在人與事之間混淆了主次對(duì)象，缺乏公正的問責(zé)心態(tài)；二是行政權(quán)力對(duì)大眾傳媒的控制。在很多地方基層政府中，新聞媒體很多時(shí)候并沒有完全的自主性，大眾傳媒在很多情況下只是政府向公眾宣傳的一種手段，官員問責(zé)信息在這些時(shí)候就是一種“官方說法”，缺乏真實(shí)性和透明度。

四、完善基層政府實(shí)施官員問責(zé)制的措施

1.明確基層政府各部門的責(zé)任和權(quán)限，“誰出錯(cuò)誰負(fù)責(zé)”。明確政府各職能部門權(quán)責(zé)是完善官員問責(zé)制的前提，合理定位基層政府職能是檢驗(yàn)政府責(zé)任的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。而針對(duì)權(quán)責(zé)如何劃分的問題，應(yīng)該明確以下三點(diǎn)：（1）合理劃分基層政府中黨政之間的職責(zé)、權(quán)力、責(zé)任。在基層政府工作過程中，以黨代政、以黨代法的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，因此，只有從行政部門中把黨的角色劃分出來，才能真正明確黨政之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。[6]（2）理清基層政府各職能部門職能分工。目前我國的一些地方政府進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革或者大部制改革等都能有效地減少政府機(jī)構(gòu)的重疊和職能的交叉等現(xiàn)象。要調(diào)整職能分工，合理劃分各部門之間以及部門人員之間的權(quán)限與責(zé)任，以形成完整的政府責(zé)任鏈條。（3）建立健全崗位責(zé)任制和公務(wù)員的績(jī)效考核機(jī)制，使二者能夠緊密有效地結(jié)合起來。把責(zé)任具體量化到個(gè)人，明確劃分正副職之間的責(zé)任權(quán)限，落實(shí)基層政府公務(wù)員的個(gè)人工作職責(zé)，全面考核所有公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，制定有針對(duì)性的分類考核制度，結(jié)合職位說明書和崗位責(zé)任制的具體要求，科學(xué)合理地為實(shí)施官員問責(zé)提供有效依據(jù)。

2.完善問責(zé)措施，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化。制定公平、科學(xué)的問責(zé)措施是基層政府有效實(shí)施官員問責(zé)制的前提。一是各基層政府要有一個(gè)統(tǒng)一、完整的問責(zé)程序，從問責(zé)的啟動(dòng)到最終的問責(zé)結(jié)果回應(yīng)上都能自成體系；二是在問責(zé)范圍上能打破其狹隘性，不僅要對(duì)重大事故問責(zé)，還要對(duì)政府日常工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行問責(zé)，擴(kuò)大問責(zé)范圍，轉(zhuǎn)變官員的工作作風(fēng)；三是制定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，明確何為失職，哪種官員應(yīng)該為哪種行為負(fù)何種責(zé)任，是連帶責(zé)任還是獨(dú)立責(zé)任，是集體責(zé)任還是個(gè)人責(zé)任等等，這些都要有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。

在完善這些問責(zé)措施的基礎(chǔ)上，還要注意實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化。一是加強(qiáng)人大的剛性問責(zé)功能，這是我國行政問責(zé)制度設(shè)計(jì)一個(gè)最為關(guān)鍵的突破口，也是行政問責(zé)制的核心內(nèi)容。二是有效統(tǒng)合權(quán)力機(jī)關(guān)（基層政府人大）、司法機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)）、政府之外的監(jiān)督系統(tǒng)（群眾、新聞媒體）等力量，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府官員的行政問責(zé)，監(jiān)督官員有效行使行政權(quán)力，預(yù)防政府工作人員對(duì)權(quán)力濫用，從而提升問責(zé)的公正性和透明性，促使政府官員時(shí)時(shí)處處如履薄冰，謹(jǐn)慎用權(quán)。只有實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化，才能保證行政問責(zé)制中沒有缺失的環(huán)節(jié)，形成良好互動(dòng)的責(zé)任體系。

3.加強(qiáng)行政倫理道德建設(shè)，提高基層官員的整體素質(zhì)。我國倡導(dǎo)建設(shè)一個(gè)法治與德治相結(jié)合的社會(huì)主義國家，如果說法律是官員問責(zé)制建設(shè)的“鋼筋鐵骨”，那么行政倫理道德就是建設(shè)官員問責(zé)制的“思想靈魂”。在這個(gè)體制改革和政府再造的十字路口上，要充分體現(xiàn)行政倫理道德的因素，道德化內(nèi)容應(yīng)包含在體制和制度之中，從而為政府行政人員道德意識(shí)的成長(zhǎng)提供一個(gè)良好的平臺(tái)。首先，政府在進(jìn)行社會(huì)公共管理時(shí)，要把行政倫理道德的思想依附在權(quán)力的行使上，以德為基礎(chǔ)創(chuàng)建新型的社會(huì)管理模式，使德治成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的管理方式之一。其次，要使倫理道德思想滲透到個(gè)體層面上，使政府官員甚至是社會(huì)公眾個(gè)體都普遍生成道德意識(shí)，這樣，政府工作人員在日常的職業(yè)活動(dòng)中就能自覺形成一種以德為本的主觀性和自主性。最后，基層政府應(yīng)該把社會(huì)公共治理與真實(shí)的倫理關(guān)系相結(jié)合，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的倫理道德精神去規(guī)劃和建立制度，謀求制度的道德化，穩(wěn)定社會(huì)治理。

真正有效的官員問責(zé)，不僅要來自于法律法規(guī)的剛性，還需要有思想道德教育這種“軟壓力”，當(dāng)政府官員受到良好的行政倫理道德教育感化并化為其自身的價(jià)值后，官員的個(gè)人素質(zhì)和工作能力都會(huì)達(dá)到一個(gè)更高的層次，這種變化不是單一的，它會(huì)形成一種氛圍影響和帶動(dòng)整體，使“以民為本”的理念化為一種公共價(jià)值，提高政府官員的整體素質(zhì)，還能增強(qiáng)民眾對(duì)官員的信任感，提高政府的親和力和公信力，從而為推行官員問責(zé)制提供更加強(qiáng)硬的后盾。

4.完善問責(zé)制的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)官員問責(zé)制的制度化、法制化。（1）加快相關(guān)法律法規(guī)的建立。我國應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的《官員問責(zé)法》，它可以作為一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)桿來引導(dǎo)基層政府依法問責(zé)，將官員問責(zé)的主客體、程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容以法的形式確定下來，改變問責(zé)客體的被動(dòng)性，使所有政府官員在責(zé)任面前人人平等，盡量減少因問責(zé)措施不完善而出現(xiàn)的“替罪羊”、“丟車保帥”的情況，同時(shí)改變各基層政府地方性規(guī)章制度的零散性和差異性的現(xiàn)象，讓地方問責(zé)制度向著一個(gè)整體、統(tǒng)一的方向完善。（2）增強(qiáng)基層政府官員的法律意識(shí)，提高依法行政的水平。在基層政府，官員問責(zé)立法工作相對(duì)滯后，基層官員依法行政意識(shí)還比較薄弱，行政中比較容易出現(xiàn)聽命行事或者自由隨意行為，這些都影響了地方的法制建設(shè)包括問責(zé)制的構(gòu)建和實(shí)施。因此，不僅要增強(qiáng)官員的法律意識(shí)，提高法律素養(yǎng)，把依法行政貫徹到日常管理中去，同時(shí)還要加強(qiáng)地方人大對(duì)政府官員依法行政的監(jiān)督力度，這樣才能提高問責(zé)制的可操作性，使問責(zé)制真正走向法制化和制度化。（3）剛性地執(zhí)行官員問責(zé)制度，減少制度外的操作空間。在官場(chǎng)這個(gè)小社會(huì)里，不乏一些不良官員利用職務(wù)之便把問責(zé)制變成自己的私人報(bào)復(fù)工具或者手段，在問責(zé)時(shí)出現(xiàn)問責(zé)過度或者過寬等情況，嚴(yán)重影響官員問責(zé)的公平性和公開性。對(duì)此必須警惕和防范。（4）建立和健全官員問責(zé)制的配套設(shè)施，特別是問責(zé)后的救助機(jī)制。我們不能保證每一次問責(zé)都是公正公平的，當(dāng)不慎出現(xiàn)“替罪羊”這樣的情況時(shí)救助機(jī)制就能夠發(fā)揮其有效作用，被問責(zé)官員能夠通過救助機(jī)制再次申請(qǐng)復(fù)核、申訴和提請(qǐng)仲裁，同時(shí)還能夠獲得必要的事后補(bǔ)償。[13]

5.強(qiáng)化媒體和公眾的監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)問責(zé)工作透明化。馬克思主義認(rèn)為，只有人民群眾實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，才是真正有效的制約，離開了人民群眾的監(jiān)督來談所謂制約問題，是永遠(yuǎn)無法找到權(quán)力制約的有效途徑的。因此，輿論媒體監(jiān)督是強(qiáng)化政府問責(zé)、增強(qiáng)政府回應(yīng)力的有力手段之一。媒體具有公開事實(shí)、傳播速度快、影響廣泛而深遠(yuǎn)、深刻揭露事實(shí)等特點(diǎn)，能夠快速集中大眾的注意力，形成巨大的社會(huì)壓力而迫使政府積極關(guān)注和解決問題；它能夠給政府官員施加強(qiáng)大的壓力，及時(shí)依法嚴(yán)懲不作為或亂作為的行政人員。因此，要強(qiáng)化媒體的監(jiān)督力度，首先保障媒體的知情權(quán)，政府絕對(duì)不能壟斷工作信息，公開事實(shí)才能減輕公眾的恐慌和對(duì)政府的不信任度。其次要保障新聞媒體正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)和播報(bào)權(quán)，利用媒體的影響力快捷地公開政府日常工作行為，讓公眾更好地監(jiān)督政府。最后要建立更加完善的媒體監(jiān)督法，利用法律的形式保障媒體能夠?qū)κ聦?shí)真相進(jìn)行客觀公正的報(bào)道，使媒體的正面力量在法的保障下顯現(xiàn)其獨(dú)立性和有效性，同時(shí)也能夠規(guī)范媒體的“偽輿論監(jiān)督”行為，實(shí)現(xiàn)問責(zé)信息的公正透明。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)的報(bào)告[DB/OL].http:∥politics.people.com.cn/GB/1024/6429094.html,2007-10-15.

[2]朱洪.我國實(shí)施官員問責(zé)制的現(xiàn)狀及對(duì)策研究[D].南昌大學(xué),2007.

[3]百度百科.公共行政[DB/OL].http://baike.baidu.com/view/9269.htm.

[4]溫家寶.政府工作報(bào)告——2004年3月5日在第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上[N].人民日?qǐng)?bào),2004-03-17.

[5]周利平.論官員問責(zé)制的意義及其實(shí)踐困境[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008，（4）.

[6]肖光榮.近年來國內(nèi)政府官員問責(zé)制研究的回顧與思考[J].政治學(xué)研究,2007，（3）.

D630

A

1002-7408（2011）11-0007-04

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享模式及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（11XKS010）的階段性成果；廣西壯族自治區(qū)教育廳2011年科研課題“社會(huì)治理變革中的黨政干部網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制研究”的階段性成果。

盧智增（1973-），男，瑤族，湖南江永人，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，主要從事公共行政改革研究；黃春花（1988-），女，廣西北海人，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院學(xué)生。

[責(zé)任編輯：宇 輝]