歐盟氣候變化政策的演變

陳新偉 趙懷普

歐盟氣候變化政策的演變

陳新偉 趙懷普

歐盟的氣候變化政策起源于歐洲環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，其形成經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷深化的過(guò)程。歐洲環(huán)境運(yùn)動(dòng)的發(fā)展為歐盟氣候變化政策的形成提供了早期基礎(chǔ)；圍繞著《京都議定書(shū)》的談判和履行議定書(shū)中歐盟提出的各項(xiàng)承諾，該政策正式形成。在后京都時(shí)代，歐盟又提出了氣候變化擴(kuò)展政策，該政策成為歐盟參與國(guó)際氣候變化談判的主要依據(jù)與基礎(chǔ)。哥本哈根會(huì)議后，歐盟出臺(tái)了“后哥本哈根國(guó)際氣候政策：行動(dòng)起來(lái)重振全球氣候變化談判”的政策文件，明確了歐盟后哥本哈根氣候變化談判戰(zhàn)略。

歐盟 《京都議定書(shū)》 氣候變化政策 演變

近些年來(lái)，隨著氣候變化問(wèn)題日益成為國(guó)際政治中的核心議程，學(xué)術(shù)界對(duì)世界各大國(guó)（或國(guó)家集團(tuán)）的氣候變化政策的關(guān)注和研究也隨之升溫。歐盟作為國(guó)際社會(huì)中的一支特殊力量，在全球氣候治理中扮演著旗手的角色。對(duì)于推動(dòng)氣候變化領(lǐng)域的國(guó)際合作歐盟發(fā)揮了不可替代的作用，如果沒(méi)有歐盟的積極參與，全球氣候治理的效果會(huì)大打折扣。因此其氣候變化政策尤其值得重視和研究。歐盟氣候變化政策起源于歐洲早期的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，并在參與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》兩個(gè)國(guó)際法律文件談判的過(guò)程中逐漸形成。本文擬對(duì)歐盟的氣候變化政策作初步的探討，勾勒其形成與發(fā)展演變的歷史軌跡，解析其特點(diǎn)以及對(duì)全球氣候治理的影響。

一、歐盟氣候變化政策的起源

歐盟氣候變化政策的起源與歐洲環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)密不可分，兩者一脈相承，前者是后者的必然結(jié)果。歐洲環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的階段。20世紀(jì)60、70年代歐洲環(huán)境保護(hù)主義運(yùn)動(dòng)的興起為第一階段。二戰(zhàn)結(jié)束后世界經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了二十年的大發(fā)展，但隨之而來(lái)的以大氣污染和水污染為代表的環(huán)境問(wèn)題變得日益突出。1962年雷切爾·卡爾遜的《寂靜的春天》一書(shū)的出版開(kāi)始引起西方社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注。1972年羅馬俱樂(lè)部發(fā)表了它的第一份研究報(bào)告《增長(zhǎng)的極限》，首次提出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境資源容量的限度問(wèn)題，引發(fā)了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“可持續(xù)性”問(wèn)題的思考。①［美］丹尼斯·米都斯等：《增長(zhǎng)的極限——羅馬俱樂(lè)部關(guān)于人類(lèi)困境的報(bào)告》，李寶恒譯，吉林人民出版社，1997年。研究機(jī)構(gòu)和媒體對(duì)環(huán)境問(wèn)題的大量報(bào)道和持續(xù)關(guān)注有助于提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。值得一提的是，1968年的“五月風(fēng)暴”②1968年5月在法國(guó)巴黎所爆發(fā)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，又有“五月風(fēng)暴”之稱(chēng)。整個(gè)過(guò)程由學(xué)生運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，繼而演變成整個(gè)社會(huì)的危機(jī)，最后甚至導(dǎo)致政治危機(jī)。對(duì)于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)很多人有不同的評(píng)價(jià)。但是有種觀點(diǎn)認(rèn)為這場(chǎng)“青年造反運(yùn)動(dòng)”開(kāi)始反思威權(quán)父輩所代表的現(xiàn)代性，為現(xiàn)代政治帶來(lái)新的空間。尤其這場(chǎng)政治的“青年”特征，不僅為這一代人的未來(lái)政治成長(zhǎng)提供了理念，而且為他們提供了政治的組織網(wǎng)絡(luò)。后來(lái)歐洲政治運(yùn)動(dòng)中反核運(yùn)動(dòng)、反全球化運(yùn)動(dòng)、環(huán)境政治等骨干分子及其組織網(wǎng)絡(luò)就是在這場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)中形成的。之后學(xué)生運(yùn)動(dòng)向環(huán)保運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)型影響深遠(yuǎn)，這場(chǎng)青年學(xué)生運(yùn)動(dòng)不僅加速了歐洲后現(xiàn)代思想的興起，更重要的是培養(yǎng)了整整一代年輕的政治活躍分子，他們?yōu)榄h(huán)境運(yùn)動(dòng)提供了主要的領(lǐng)導(dǎo)和干部。①吳強(qiáng)：“氣候政治：老歐洲的新世界主義”，《文化縱橫》，2009年第5期，第35頁(yè)。簡(jiǎn)言之，以群眾運(yùn)動(dòng)為主體的環(huán)保思想啟蒙和環(huán)保意識(shí)的形成是這一階段歐洲環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的突出特點(diǎn)。

第二個(gè)階段是20世紀(jì)80、90年代環(huán)保運(yùn)動(dòng)向綠色政治的轉(zhuǎn)型時(shí)期，亦即以群眾運(yùn)動(dòng)為主體發(fā)展到以政黨政治為主體，其突出標(biāo)志是綠黨在一些歐洲國(guó)家出現(xiàn)并開(kāi)始參與政黨政治。70年代末、80年代初，西歐的一些環(huán)境保護(hù)組織紛紛聯(lián)合或改組相繼成立了綠色政黨。歐洲綠黨的理論主張以生態(tài)保護(hù)主義為核心，其中最能體現(xiàn)綠黨創(chuàng)新的是它的生態(tài)優(yōu)先價(jià)值，即要以生態(tài)可承受能力為準(zhǔn)繩，重新調(diào)整人類(lèi)的生存方式和發(fā)展模式，放棄人口和經(jīng)濟(jì)的無(wú)限增長(zhǎng)，減少人類(lèi)生存對(duì)自然的壓力。②劉東國(guó)：“全球綠色政治的歷史譜系”，《文化縱橫》，2009年第5期，第48頁(yè)。歐洲綠黨的成立及其政策主張，為歐洲政壇注入了一股清新的活力，尤其重要的是歐洲綠黨推動(dòng)了歐盟政治經(jīng)濟(jì)的“綠化”。自1995年起，綠黨在歐盟的芬蘭、法國(guó)和德國(guó)等國(guó)先后通過(guò)與其他左翼政黨合作，組成全國(guó)性的紅綠聯(lián)合政府而成為執(zhí)政黨。在參與各級(jí)選舉的競(jìng)選活動(dòng)中，綠黨宣傳了自己的政策主張，對(duì)廣大選民和普通民眾也進(jìn)行了綠色環(huán)保思想的教育，其生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值隨之為廣大選民所認(rèn)識(shí)了解。進(jìn)入各級(jí)議會(huì)后，綠黨提出了大量環(huán)境立法的議案和建議，極大地推動(dòng)了歐盟的環(huán)境立法和環(huán)保制度建設(shè)。歐盟擁有世界上迄今最為完備的環(huán)境立法和超前的制度建設(shè)是與綠黨的推動(dòng)作用分不開(kāi)的。

第三個(gè)階段在時(shí)間上大體與第二個(gè)階段相吻合，但是具有新的特點(diǎn)，即是以德國(guó)和瑞典為代表的歐洲環(huán)保先鋒國(guó)家實(shí)施了積極的環(huán)保政策，從而把環(huán)境運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步推向深入，歐洲環(huán)境運(yùn)動(dòng)也從個(gè)別國(guó)家最終擴(kuò)大到整個(gè)歐盟。綠黨的生態(tài)優(yōu)先價(jià)值觀對(duì)歐洲傳統(tǒng)政黨政治產(chǎn)生了巨大的影響，綠色環(huán)保的理念已經(jīng)成為大部分政黨之間的共識(shí)。歐洲民眾強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)和主流傳統(tǒng)政黨對(duì)綠黨生態(tài)優(yōu)先價(jià)值觀的認(rèn)同，推動(dòng)歐盟內(nèi)部產(chǎn)生了以德國(guó)為首的環(huán)保先鋒國(guó)家。①1989年12月德國(guó)社會(huì)民主黨在柏林舉行了特別代表大會(huì)，通過(guò)了生態(tài)目標(biāo)優(yōu)先的新黨綱和紅綠聯(lián)盟的新戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略的指導(dǎo)之下，社民黨在1998年德國(guó)大選中奪回了失去了16年的政權(quán)。絕大多數(shù)西歐國(guó)家的主流傳統(tǒng)政黨大都經(jīng)歷了這一轉(zhuǎn)變過(guò)程。1995年瑞典和芬蘭的入盟進(jìn)一步推動(dòng)了歐洲環(huán)境運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。瑞典是較早重視環(huán)境保護(hù)的國(guó)家，其入盟后壯大了歐盟內(nèi)綠色環(huán)保國(guó)家的力量，有助于在歐盟內(nèi)形成新的環(huán)境力量格局。瑞典與環(huán)保先鋒國(guó)家德國(guó)、荷蘭和丹麥等國(guó)在歐盟內(nèi)部組成了一個(gè)“綠色集團(tuán)”，推動(dòng)歐盟首次改變了在環(huán)境領(lǐng)域的決策程序，即由一致同意改為特定多數(shù)表決。②吳強(qiáng)：“氣候政治：老歐洲的新世界主義”，《文化縱橫》，2009年第5期，第37頁(yè)。

歐共體和歐盟環(huán)境立法的發(fā)展是這一時(shí)期歐洲環(huán)境運(yùn)動(dòng)的另一個(gè)突出特點(diǎn)。1957年的《羅馬條約》并未觸及環(huán)境問(wèn)題；1987年生效的《單一歐洲法令》對(duì)《羅馬條約》的重要修訂之一就是增加了環(huán)境部分，第一次為歐共體的環(huán)境政策提供了法律基礎(chǔ)，是歐盟環(huán)境政策發(fā)展史上的里程碑；1992年《馬斯特里赫特條約》的通過(guò)進(jìn)一步增強(qiáng)了歐共體在環(huán)境立法中的作用，明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)的要求必須納入共同體其他政策的制定和實(shí)施中；1997年簽署的《阿姆斯特丹條約》將可持續(xù)發(fā)展的概念作為原則和目標(biāo)寫(xiě)入了有關(guān)條約，進(jìn)一步突出了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視。③肖主安、馮建中編著：《走向綠色的歐洲:歐洲環(huán)境保護(hù)制度》，江西高校出版社，2006年，第4頁(yè)。這些條約賦予歐盟代表各成員國(guó)在歐盟內(nèi)部和國(guó)際上行使環(huán)境政策的權(quán)力， 歐盟在環(huán)境問(wèn)題上所享有的權(quán)力空間為歐盟以后承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任提供了基礎(chǔ)。

總的來(lái)看，從綠黨、環(huán)境先鋒國(guó)家再到歐盟，歐洲的環(huán)境運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了一個(gè)從量變到質(zhì)變，一步一步走向深入的過(guò)程。早期的歐洲環(huán)保運(yùn)動(dòng)開(kāi)啟了歐洲環(huán)境運(yùn)動(dòng)的先河；歐洲綠黨把歐洲的環(huán)境運(yùn)動(dòng)提升為歐洲的綠色政治運(yùn)動(dòng)，對(duì)歐洲的政黨政治產(chǎn)生了革命性的影響；以德國(guó)和瑞典為代表的環(huán)保先鋒國(guó)家將歐洲的環(huán)境運(yùn)動(dòng)推向整個(gè)歐盟層面。一句話，歐洲環(huán)境運(yùn)動(dòng)的發(fā)展構(gòu)成了歐盟氣候變化政策起源的背景，也為該政策的形成提供了早期基礎(chǔ)。

二、歐盟氣候變化政策的形成

面對(duì)全球氣候變暖的現(xiàn)實(shí)，國(guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到氣候變化將危及人類(lèi)賴(lài)以生存的社會(huì)環(huán)境并對(duì)人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展提出挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)話和合作，共同應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的不利影響成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。1988年12月聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)業(yè)委員會(huì)（IPCC）的成立開(kāi)啟了氣候變化科學(xué)評(píng)估的進(jìn)程，標(biāo)志著氣候變化問(wèn)題已經(jīng)全面進(jìn)入國(guó)際政治議程，成為一個(gè)事關(guān)各國(guó)重大利益的政治和外交問(wèn)題。①馬建英：“全球氣候外交的興起”，《外交評(píng)論》，2009年第6期，第39頁(yè)。1992 年5 月9日，由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的政府間談判最終達(dá)成了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。公約開(kāi)啟了應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上政府間合作與談判的先河，為以后的氣候談判確立了基本的框架，具有積極的歷史意義。

歐共體對(duì)參與聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的氣候變化框架公約的談判表現(xiàn)出了極大的熱情，并且對(duì)公約的達(dá)成作出了重要貢獻(xiàn)。這一時(shí)期歐盟氣候變化政策還沒(méi)有形成，但此時(shí)歐共體提出的一些主張已經(jīng)反映出其參與全球氣候治理的某些基本理念。例如，1990年10月，歐共體提出到2000年將二氧化碳的排放量穩(wěn)定在1990年水平上的目標(biāo)。②Paul G. Harris, Europe and Global Climate Change: Politics, Foreign Policy and Regional Cooperation, Cheltenham. UK·Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 2007, p.41.在公約的談判過(guò)程中，歐共體主張公約應(yīng)包含發(fā)達(dá)國(guó)家限制二氧化碳的時(shí)間表，而美國(guó)則堅(jiān)決反對(duì)將這樣的減排義務(wù)寫(xiě)進(jìn)條約。③Neil Harrison and Gary Bryner, eds., Science and Politics in the International Environment, Lanham: Rowman ﹠Littlefield Publisher, 2004, p.98.另外，公約確立了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在全球氣候治理問(wèn)題上具有“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則。此項(xiàng)原則成為后來(lái)指導(dǎo)國(guó)際氣候變化談判的根本原則，歐盟從中起到了積極的推動(dòng)作用。該原則與歐盟在治理環(huán)境污染中形成并的“污染者付費(fèi)”（Polluter Pays）原則是一致的。該原則最早形成于20世紀(jì)70年代，其基本理念是誰(shuí)污染誰(shuí)承擔(dān)治理的費(fèi)用。作為歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的一項(xiàng)政策，該原則不僅構(gòu)成了后來(lái)歐盟溫室氣體排放交易體系的基礎(chǔ)，也反映了歐盟一貫堅(jiān)持的立場(chǎng)：發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化和減緩氣候變化帶來(lái)的不利影響方面應(yīng)該承擔(dān)更多的義務(wù)。①Furio Cerutti, Sonia Lucarelli: The Search for a European Identity: Values, politics and legitimacy of the European Union, Landon and New York: Taylor ﹠ Francis Group, 2007,p.82.“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”在隨后的《京都議定書(shū)》中得到了進(jìn)一步確認(rèn)，同時(shí)也反復(fù)出現(xiàn)在歐盟的一些法律文件中。

但要指出的是，從國(guó)際氣候談判的進(jìn)程來(lái)看，雖然歐盟積極參與了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的談判，但是并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo)作用，公約很大程度上反映了美國(guó)的立場(chǎng)和偏好。歐盟在國(guó)際氣候談判中的領(lǐng)導(dǎo)地位是在隨后啟動(dòng)的京都談判進(jìn)程中逐步確立的，也正是在參與《京都議定書(shū)》的談判和圍繞履行議定書(shū)的各項(xiàng)承諾的過(guò)程中，歐盟的氣候變化政策正式形成。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》于1994年3月21日生效，但是公約確立的自愿減排原則不足以實(shí)現(xiàn)“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”這一目標(biāo)。②《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf。為了推動(dòng)即將舉行的京都會(huì)議達(dá)成一項(xiàng)具有約束力的法律文件，歐盟采取了較為激進(jìn)的政策措施。1997年3月，在經(jīng)過(guò)內(nèi)部的協(xié)調(diào)之后，歐盟環(huán)境委員會(huì)提出一種減排方案，即歐盟國(guó)家集體支持所有的工業(yè)化國(guó)家在2010年的溫室氣體排放水平應(yīng)當(dāng)?shù)陀?990年排放水平的15%。③Michael Grubb et al., The Kyoto Protocol-A Guide and Assessment, London: Royal Institute of International Affairs, 1999, p. 58.1997年12月，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第三次締約方會(huì)議（COP3）在日本京都召開(kāi)。在談判中，美國(guó)提出在2008年至2012年間將六種溫室效應(yīng)氣體的排放量減少至1990年的水平，與歐盟的觀點(diǎn)分歧較大，因此雙方展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。最后經(jīng)過(guò)談判，會(huì)議通過(guò)了《京都議定書(shū)》，規(guī)定公約附件一國(guó)家（發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家）應(yīng)在2008年至2012年的“承諾期”內(nèi)6種溫室氣體的排放水平要比1990年減排5.2%，其中，歐盟作為一個(gè)整體承諾將減排8%。為了各國(guó)低成本地履行減排義務(wù)，議定書(shū)引入清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履約（JI）和排放貿(mào)易（ET）三個(gè)“靈活機(jī)制”。

《京都議定書(shū)》通過(guò)后，取得締約方政府的批準(zhǔn)使其盡快生效成了問(wèn)題關(guān)鍵。在歐盟內(nèi)部，歐盟于1998年3月召開(kāi)了環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)會(huì)議，出臺(tái)了《歐盟關(guān)于氣候問(wèn)題戰(zhàn)略》文件，提出了歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的基本立場(chǎng)和戰(zhàn)略方針。①《歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略框架》，http://www.sdxnw.gov.cn/document_show.asp?id=4543&types=%C6%F8%CF%F3%BF%C6%C6%D5&mark=5。文件肯定了《京都議定書(shū)》的積極作用，認(rèn)為議定書(shū)提出的靈活機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)各國(guó)的承諾，并強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大應(yīng)對(duì)氣候變化上的全球參與。擴(kuò)大全球參與應(yīng)遵循的原則是：各國(guó)有責(zé)，區(qū)別對(duì)待，即應(yīng)充分考慮發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和消除貧困。雖然《京都議定書(shū)》尚未生效，但是歐盟要加速立法，以減緩氣候變化。1998年6月，歐盟各成員國(guó)一致同意了歐盟在《京都議定書(shū)》中承諾的減排目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，成員國(guó)之間達(dá)成了“責(zé)任分擔(dān)協(xié)議”（Burden Sharing Agreement，BSA）。責(zé)任分擔(dān)協(xié)議將歐盟在《京都議定書(shū)》中承諾的減排任務(wù)分配給各成員國(guó)，從而解決了成員國(guó)各自的減排任務(wù)問(wèn)題，使成員國(guó)把工作重心放在實(shí)施他們自己的減排計(jì)劃上。②Paul G. Harris, Europe and Global Climate Change: Politics, Foreign Policy and Regional Cooperation, p.225.為了在區(qū)域內(nèi)為《京都議定書(shū)》的生效做好政策準(zhǔn)備，2000年6月歐盟委員會(huì)啟動(dòng)了“第一個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃”（ECCPⅠ），旨在具體落實(shí)《京都議定書(shū)》的減排目標(biāo)。在此計(jì)劃中，歐盟委員會(huì)、工業(yè)團(tuán)體和環(huán)保方面的非政府組織等利益相關(guān)方根據(jù)成本效益的原則，確立和發(fā)展了30多項(xiàng)政策措施以應(yīng)對(duì)氣候變化。其中最重要的舉措是建立了歐盟內(nèi)部溫室氣體排放交易體系（ETS）, 2001年 10月歐盟委員會(huì)在應(yīng)對(duì)氣候變化的一攬子措施中草擬了一個(gè)歐盟內(nèi)部溫室氣體排放體系法令，旨在建立歐盟溫室氣體排放交易市場(chǎng)。

在國(guó)際層面，歐盟在美國(guó)退出《京都議定書(shū)》的不利形勢(shì)之下，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，積極協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)，為《京都議定書(shū)》的生效作出了重要貢獻(xiàn)。2001年3月美國(guó)宣布退出《京都議定書(shū)》，歐盟對(duì)美國(guó)單方面退出的行為持反對(duì)和批評(píng)的態(tài)度。但美國(guó)的退出也產(chǎn)生了一個(gè)意外的效果，即歐盟籍此擔(dān)當(dāng)起了在全球氣候治理問(wèn)題上的世界領(lǐng)袖角色。在勸說(shuō)美國(guó)回歸京都進(jìn)程無(wú)望的情況下，歐盟表現(xiàn)出了撇開(kāi)美國(guó)單獨(dú)推進(jìn)京都進(jìn)程的決心。歐盟以身作則于2002年5月31日批準(zhǔn)了《京都議定書(shū)》。值得一提的是，美國(guó)的退出客觀上也促進(jìn)了歐盟與廣大發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)的接近。國(guó)際社會(huì)經(jīng)過(guò)激烈的討價(jià)還價(jià)相繼達(dá)成了《波恩政治協(xié)議》和《馬拉喀什協(xié)議》，使國(guó)際氣候談判進(jìn)入了締約各方批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》的關(guān)鍵階段。美國(guó)退出后俄羅斯的態(tài)度對(duì)《京都議定書(shū)》的生效至關(guān)重要。歐盟再次發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，它不但把批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》作為其與俄羅斯關(guān)系的核心，還將此與俄羅斯加入世界貿(mào)易組織掛鉤。批準(zhǔn)議定書(shū)是俄羅斯“不得不作出的政治決定”。①莊貴陽(yáng)、朱仙麗、趙行姝：《全球環(huán)境與氣候政治》，浙江人民出版社，2009年，第127頁(yè)。在獲得俄羅斯批準(zhǔn)后，《京都議定書(shū)》于2005年2月16日正式生效，而歐盟對(duì)此貢獻(xiàn)甚多。有分析認(rèn)為，在很大程度上，正是由于歐盟的推動(dòng)，使得《京都議定書(shū)》這樣一個(gè)多邊環(huán)境協(xié)議在美國(guó)這個(gè)最大的溫室氣體排放國(guó)退出的情況下能夠存續(xù)，從而挽救了全球氣候變化多邊治理的進(jìn)程和模式。②薄燕：“‘京都進(jìn)程’的領(lǐng)導(dǎo)者：為什么是歐盟不是美國(guó)？”，《國(guó)際論壇》，2008年第5期，第2頁(yè)。

《京都議定書(shū)》生效后，歐盟的政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)部。2005年10月，第二個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃（ECCPⅡ）在布魯塞爾正式啟動(dòng)。該計(jì)劃回顧了第一階段歐洲氣候變化計(jì)劃所取得的成就，把未來(lái)政策的重點(diǎn)放在碳捕獲和碳儲(chǔ)存上，主要內(nèi)容包括：從2011年起將航空業(yè)納入歐盟排放交易體系，制訂降低新車(chē)二氧化碳排放量的相關(guān)法律，審核現(xiàn)行歐盟排放交易體系并在2013年修訂，制定安全運(yùn)用碳埋存技術(shù)的立法框架等。①周劍、何建坤：“歐盟氣候變化政策及其經(jīng)濟(jì)影響”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2009年第2期，第39頁(yè)。

為了落實(shí)《京都議定書(shū)》承諾的減排目標(biāo)，歐盟制定了多個(gè)重要文件，并依據(jù)歐盟各成員國(guó)不同水平制定和實(shí)施了應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和措施。2000年和2005年歐盟相繼推出了兩個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃，其直接目標(biāo)就是加強(qiáng)歐盟區(qū)域內(nèi)部的整合力度，約束成員國(guó)制定具體的減排措施。歐洲氣候變化計(jì)劃的通過(guò)和實(shí)施標(biāo)志著歐盟氣候變化政策的正式形成。該政策的內(nèi)容表現(xiàn)為歐盟為應(yīng)對(duì)氣候變化而通過(guò)的一系列法規(guī)、指令、決定以及建議等。歐盟設(shè)計(jì)和運(yùn)用了一些形式多樣和行之有效的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)這一政策。其中歐盟溫室氣體排放交易體系是其最重要的政策工具，是歐盟實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》目標(biāo)的主要基礎(chǔ)和途徑。歐盟溫室氣體排放交易體系是迄今為止世界范圍內(nèi)覆蓋國(guó)家最多、橫跨行業(yè)最多的溫室氣體排放交易體系。②張煥波：《中國(guó)、美國(guó)和歐盟氣候政策分析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第59頁(yè)。其他政策工具還包括財(cái)政政策、能源政策、交通運(yùn)輸政策以及農(nóng)業(yè)和林業(yè)政策等。減排措施針對(duì)的重點(diǎn)是能源、民用、服務(wù)業(yè)、工業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。這些政策措施收到了良好的減排效果，歐盟的一份報(bào)告表明，從1990年到2005年間，歐盟15國(guó)的溫室氣體排放減少了1.5%，歐盟27國(guó)的溫室氣體排放與1990年的排放水平相比減少了7.9%。③Annual European Community Greenhouse gas inventory 1990-2005 and inventory report 2007, http://reports.eea.europa.eu/technical_report_2007_7/en. Accessed on May10, 2010.另外，歐盟不斷加大內(nèi)部成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)力度，力爭(zhēng)在國(guó)際氣候談判中用“一個(gè)聲音說(shuō)話”。在每次參加國(guó)際談判之前，歐盟委員和歐盟成員國(guó)都要舉行多輪磋商，以期形成共同立場(chǎng)。歐盟理事會(huì)在氣候變化談判的不同階段發(fā)揮著主導(dǎo)作用，確保歐盟的共同路線，并加強(qiáng)歐盟在氣候談判中的領(lǐng)導(dǎo)地位。①Paul G. Harris: Europe and Global Climate Change: Politics, Foreign Policy and Regional Cooperation, p.216.在決策方面，歐盟為實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》的承諾所采取的措施在歐盟理事會(huì)也大多采取了有效多數(shù)的表決方式。②Furio Cerutti, Sonia Lucarelli: The Search for a European Identity: Values, politics and legitimacy of the European Union, p.80.同時(shí)歐盟作為單獨(dú)的一個(gè)政治實(shí)體參與國(guó)際氣候變化的談判，由輪值主席國(guó)代表歐盟參與談判并作為單獨(dú)一方與成員國(guó)一道簽訂條約。這樣，在參與國(guó)際氣候變化談判的過(guò)程中歐盟氣候變化政策發(fā)展成熟，也最終從成員國(guó)的政策中獨(dú)立出來(lái)，成為歐盟一個(gè)新的政策領(lǐng)域。

三、歐盟氣候變化政策的新發(fā)展

根據(jù)《京都議定書(shū)》第三條第九款的有關(guān)規(guī)定，后京都階段（《京都議定書(shū)》第一期承諾之后）的談判不遲于2005年啟動(dòng)。2007年在印尼巴厘島舉行了第13次締約方會(huì)議（COP13），會(huì)議的最終成果是通過(guò)了“巴厘島路線圖”。規(guī)定在2009年底之前，達(dá)成減緩全球變暖的新協(xié)議，以接替《京都議定書(shū)》，為所有發(fā)達(dá)國(guó)家（包括美國(guó)）設(shè)定具體的溫室氣體減排目標(biāo)。

面對(duì)全球氣候治理的新任務(wù)，為進(jìn)一步證明其應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的決心，2007年1月，歐盟委員會(huì)首次提出，為將升溫幅度控制在2℃以?xún)?nèi)并繼續(xù)顯示歐盟在減排方面的積極和領(lǐng)導(dǎo)作用，不論其他國(guó)家如何行動(dòng)，到 2020年，歐盟的溫室氣體排放將至少比1990年降低 20%。③http://ec.europa.eu/environment/climate/home_en.htm. Accessed on March10, 2010.2007年3月歐盟首腦會(huì)議提出了一項(xiàng)能源和氣候一攬子決議，此項(xiàng)決議在歐盟氣候變化和能源政策方面具有里程碑意義。其核心內(nèi)容是“20－20－20”行動(dòng)，即:承諾到 2020年將歐盟溫室氣體排放量在 1990年基礎(chǔ)上減少20%，若能達(dá)成新的國(guó)際氣候協(xié)議(其他發(fā)達(dá)國(guó)家相應(yīng)大幅度減排，先進(jìn)發(fā)展中國(guó)家也承擔(dān)相應(yīng)義務(wù))，則歐盟將承諾減少 30%；設(shè)定可再生能源在總能源消費(fèi)中的比例提高到20%的約束性目標(biāo)，包括生物質(zhì)燃料占總?cè)剂舷M(fèi)的比例不低于10%；將能源效率提高20%。為了實(shí)現(xiàn)此決議提出的目標(biāo)，歐盟委員會(huì)于2008年1月23日提出了“氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃”的新立法建議，該項(xiàng)立法建議也被稱(chēng)為歐盟氣候變化擴(kuò)展政策。①EU, “20 20 by 2020 Europe’s Climate Change Opportunity”, COM (2008) 30 /final Brussels 23.1.2008.該計(jì)劃在同年底舉行的歐盟首腦會(huì)議上獲得通過(guò)，隨后歐洲議會(huì)正式批準(zhǔn)了這項(xiàng)計(jì)劃。

從上述一攬子計(jì)劃中，可以窺見(jiàn)歐盟氣候變化政策的一些新動(dòng)向和新特點(diǎn)：一是修改了歐盟排放權(quán)交易體系，使歐盟排放交易機(jī)制(EUETS)得到進(jìn)一步的擴(kuò)展；二是在運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)和住房等非ETS部門(mén)建立具有約束力的二氧化碳排放目標(biāo)；三是制定約束性可再生能源目標(biāo)，推行生物燃料；四是制定了關(guān)于碳捕獲和封存(CCS)以及環(huán)境補(bǔ)貼的規(guī)章制度。②張煥波：《中國(guó)、美國(guó)和歐盟氣候政策分析》，第73-76頁(yè)。一攬子計(jì)劃提出了歐盟排放交易機(jī)制第三階段(2013年至2020年)的實(shí)施內(nèi)容，大大擴(kuò)展了歐盟排放交易體系：擴(kuò)大了該體系的覆蓋范圍；基于部門(mén)制定歐盟范圍的排放上限而不再是各歐盟成員國(guó)設(shè)定它們自己的目標(biāo)水平；改變了配額由各成員國(guó)在國(guó)家層面上制定分配計(jì)劃的做法代之以在歐盟層面上分配配額；更靈活地使用清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履約（JI）等減排信用。這些舉措表明歐盟加大了內(nèi)部政策整合的力度，歐盟機(jī)構(gòu)的作用得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，歐盟作為一個(gè)整體的節(jié)能減排措施更加完善。當(dāng)然，這些舉措對(duì)促進(jìn)歐盟整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)市場(chǎng)和推動(dòng)歐盟產(chǎn)業(yè)革新也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

同樣重要的是，“氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃”還成為歐盟參與國(guó)際氣候變化談判的主要依據(jù)與基礎(chǔ)。2009年12月7日-18日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第 15次締約方大會(huì)在丹麥?zhǔn)锥几绫竟匍_(kāi)。談判代表共同商討《京都議定書(shū)》一期承諾到期后的后續(xù)方案，即為 2012年后設(shè)計(jì)一個(gè)具有法律效力的國(guó)際氣候變化協(xié)議。歐盟對(duì)此次會(huì)議原本抱有很大的期望，但由于與會(huì)各方在諸如減排目標(biāo)、《京都議定書(shū)》的存續(xù)、資金供給和受援對(duì)象等問(wèn)題上存在較大分歧，會(huì)議最后通過(guò)了一份不具有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》。

哥本哈根會(huì)議后，歐盟于2010年3月發(fā)布了題為“后哥本哈根國(guó)際氣候政策：行動(dòng)起來(lái)重振全球氣候變化談判”①I(mǎi)nternational Climate Policy Post-Copenhagen: Acting Now to Reinvigorate Global Action on Climate Change, http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/com_2010_86.pdf.Accessed on July1, 2010.的政策文件，明確了歐盟后哥本哈根氣候變化談判戰(zhàn)略。該文件主要分為三個(gè)部分，首先，文件認(rèn)為《哥本哈根協(xié)議》與歐盟希望達(dá)成的“充滿活力和具有法律約束力的協(xié)議”相去甚遠(yuǎn)，但是該協(xié)議“朝著締結(jié)具有法律約束力的應(yīng)對(duì)氣候變化全球性協(xié)議邁出了一步”，歐盟將以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步推動(dòng)談判。其次，文件指出，達(dá)成以“《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為基礎(chǔ)的、充滿活力和具有法律約束力的協(xié)議”是歐盟一貫堅(jiān)持的目標(biāo)，為此歐盟為未來(lái)國(guó)際氣候變化談判設(shè)定了一個(gè)路線圖。最后，文件認(rèn)為“歐盟所能表現(xiàn)出的最令人信服的領(lǐng)導(dǎo)力是采取行動(dòng)使歐盟成為世界上氣候最友好的地區(qū)”。文件重申了歐盟的近期減排目標(biāo)，另外歐盟委員會(huì)將制定2050年歐盟向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展路線，實(shí)現(xiàn)歐盟溫室氣體到2050年減排80%-95%的目標(biāo)，為發(fā)達(dá)國(guó)家總體降低50%的目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

2010年5月31日，為期12天的2010年第二輪聯(lián)合國(guó)氣候變化談判在德國(guó)波恩啟動(dòng)。本輪談判中，各方將首次展開(kāi)實(shí)質(zhì)性磋商，為年底在墨西哥坎昆舉行的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)做準(zhǔn)備。在此之前，歐盟委員會(huì)于5月26日發(fā)布報(bào)告指出，金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)大大降低了歐盟實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)的成本，因此歐盟應(yīng)考慮把2020年溫室氣體減排目標(biāo)由20%提高至30%。①http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/618&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. Accessed on May10, 2010.盡管歐盟內(nèi)部一些國(guó)家對(duì)歐盟單方面提高減排承諾表示反對(duì)，但不排除歐盟可能會(huì)在未來(lái)氣候談判進(jìn)程中，擇機(jī)打出單方面提高減排承諾這張牌，以期占據(jù)主動(dòng)，向其他國(guó)家施加更大的壓力，重塑歐盟在國(guó)際氣候談判中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

四、結(jié) 語(yǔ)

歐盟氣候變化政策在歐盟和國(guó)際兩個(gè)不同的層面展開(kāi)，兩個(gè)層面相輔相成，相互促進(jìn)。歐盟為應(yīng)對(duì)氣候變化在內(nèi)部實(shí)施的一系列政策措施為歐盟更好地參與全球氣候治理奠定了良好的基礎(chǔ)。而歐盟在國(guó)際氣候談判中不斷提高自己的減排承諾反過(guò)來(lái)促使其在內(nèi)部制定更加積極有效的政策措施。這兩個(gè)層面相互推動(dòng)，兩者之間已經(jīng)形成了良性的互動(dòng)。更重要的是，歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的措施不僅僅是為了降低溫室氣體的減排，它還著眼于未來(lái)，大力推動(dòng)歐盟國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。歐盟認(rèn)為低碳經(jīng)濟(jì)將是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，必將引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪的產(chǎn)業(yè)革命，促使人類(lèi)的發(fā)展模式經(jīng)歷一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。另外歐盟試圖通過(guò)積極參與全球氣候治理以更好地發(fā)揮其“軟實(shí)力”和規(guī)范性力量，向全世界推廣其在歐洲一體化過(guò)程中形成的多邊治理的模式。正是在歐盟的推動(dòng)之下，氣候變化議題日益成為國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的中心問(wèn)題，促進(jìn)了氣候外交在全球范圍的興起。歐盟亦籍此成功地占領(lǐng)了全球氣候治理的話語(yǔ)權(quán)。可見(jiàn)歐盟不但希望占領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)，還試圖占領(lǐng)世界政治的道義制高點(diǎn)，而正是這兩方面的考慮推動(dòng)了歐盟氣候變化政策的不斷發(fā)展演變。

歐盟的氣候變化政策發(fā)展到今天，已經(jīng)具有了較為扎實(shí)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，然而其面臨的挑戰(zhàn)也不容忽視。歐盟現(xiàn)已擴(kuò)大到 27國(guó)（京都議定書(shū)簽訂時(shí)只有 15個(gè)成員國(guó)），這意味著今后成員國(guó)之間政策協(xié)調(diào)的難度會(huì)加大,在國(guó)際層面面臨的挑戰(zhàn)似乎更大，尤其是奧巴馬政府上臺(tái)后調(diào)整了布什政府時(shí)期的氣候變化政策，這有可能加劇美歐在氣候變化領(lǐng)域的博弈。此外，如何向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓以幫助發(fā)展中國(guó)家切實(shí)減排，也是歐盟必須面對(duì)的問(wèn)題。歐盟氣候變化政策的未來(lái)走向及歐盟在全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位面臨著考驗(yàn)。

陳新偉,外交學(xué)院博士研究生；趙懷普，外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所教授