行政文化視域下我國(guó)政府執(zhí)行力弱化及對(duì)策探究

□ 付耀華

（云南民族大學(xué)，云南 昆明 650031）

行政文化視域下我國(guó)政府執(zhí)行力弱化及對(duì)策探究

□ 付耀華

（云南民族大學(xué)，云南 昆明 650031）

政府執(zhí)行力是提高政府管理能力的關(guān)鍵，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的需要。行政文化是行政管理之魂，其對(duì)政府執(zhí)行力的發(fā)揮起到潛移默化的作用。從行政文化視角探討政府執(zhí)行力弱化的原因并找出相關(guān)對(duì)策，建構(gòu)與之相適應(yīng)的執(zhí)行力文化，是促進(jìn)我國(guó)行政文化的創(chuàng)新發(fā)展，提升政府執(zhí)行力的有效途徑。

政府執(zhí)行力；執(zhí)行力文化；行政文化

我國(guó)政府第一次在文件中使用 “政府執(zhí)行力”這一概念，是在2006年3月5日的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上溫家寶總理所做的《政府工作報(bào)告》中，報(bào)告指出要“建立健全行政問責(zé)制，提高政府的執(zhí)行力和公信力?！边@就表明“政府執(zhí)行力”建設(shè)已被正式納入國(guó)家治理的范疇，并且其對(duì)提高我國(guó)政府能力，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著極其重要的作用。在影響政府執(zhí)行力的諸多因素中，行政文化是影響政府執(zhí)行力的重要因素，行政文化往往直接或間接地制約和影響著行政組織的結(jié)構(gòu)、決策的過程、運(yùn)轉(zhuǎn)的方式以及行政主體的行政價(jià)值觀、行政意識(shí)、行政態(tài)度等，它是從思想層面來(lái)影響行政主體，通過行政主體的行為來(lái)改變政府執(zhí)行力，并且政府在執(zhí)行過程中的態(tài)度、速度、偏差度、效度等也都會(huì)受到行政文化的隱性牽制。因此，政府執(zhí)行主體能否構(gòu)建起能夠提升政府執(zhí)行力的政府執(zhí)行力文化，是解決我國(guó)政府執(zhí)行力弱化問題的關(guān)鍵。

一、行政文化與政府執(zhí)行力概述

（一）行政文化的內(nèi)涵及功能

行政文化是社會(huì)文化的一個(gè)組成部分，它是在社會(huì)文化的基礎(chǔ)上，伴隨著人類的行政實(shí)踐活動(dòng)產(chǎn)生的，是社會(huì)文化在行政活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的文化形式。由于人們對(duì)“文化”理解的不同，國(guó)內(nèi)行政學(xué)界對(duì)行政文化概念的界定也是不同的。從政府執(zhí)行力這一研究基點(diǎn)來(lái)看，行政文化是指在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的相對(duì)穩(wěn)定的反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的一系列行政價(jià)值、行政意識(shí)、行政道德、行政心理、行政思想、行政理念、行政習(xí)慣、行政規(guī)則等。行政文化的基本構(gòu)成要素是行政精神、行政道德和行政心理。在行政管理過程中，行政文化具有四種功能，即導(dǎo)向功能、約束功能、凝聚功能、衍射功能。

（二）政府執(zhí)行力的內(nèi)涵及評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

隨著新公共管理的發(fā)展，我國(guó)很多學(xué)者把最早用于行政法學(xué)領(lǐng)域，之后又廣泛用于工商企業(yè)管理領(lǐng)域的“執(zhí)行力”這一概念引入到政府行政管理領(lǐng)域。學(xué)者們從不同的研究角度對(duì)“政府執(zhí)行力”的概念作出了界定，從行政管理意義的角度來(lái)看，政府執(zhí)行力指的是政府在理解政府的目標(biāo)及方向的基礎(chǔ)上，通過設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案，對(duì)政府組織資源（人財(cái)物、信息、法律、制度等）進(jìn)行使用、調(diào)度和控制，從而有效實(shí)施政府公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計(jì)劃以及完成既定目標(biāo)的內(nèi)在能力和效力。其實(shí)，政府執(zhí)行力是一種“合力”，我們可以從不同學(xué)科的角度來(lái)理解政府執(zhí)行力：從法學(xué)角度上看，政府執(zhí)行力是指政府依法行政的能力；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看，政府執(zhí)行力是指政府行政效率的大小和效益的多少；從社會(huì)學(xué)角度上看，政府執(zhí)行力是指政府處理社會(huì)事務(wù)、解決社會(huì)矛盾、化解社會(huì)糾紛的能力。

以此為基礎(chǔ)，我們來(lái)探討政府執(zhí)行力的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)：從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看，衡量政府執(zhí)行力的標(biāo)準(zhǔn)是效率；從社會(huì)學(xué)角度上看，衡量政府執(zhí)行力的標(biāo)準(zhǔn)是群體的認(rèn)同度、群眾的配合程度、人民的滿意度；從公共政策學(xué)角度來(lái)看，衡量政府執(zhí)行力的標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行的及時(shí)性、合理性和實(shí)效性。

（三）行政文化與政府執(zhí)行力的隱性鏈接

影響政府執(zhí)行力的因素很多，我們可以把這些因素分為兩大類：一類是顯性因素，這類因素主要有地方保護(hù)主義、官僚制的組織層級(jí)結(jié)構(gòu)、各種物質(zhì)資源、受決策影響的對(duì)象的配合程度等。另一類是隱性因素，主要是行政文化中的理想信念、價(jià)值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種生活準(zhǔn)則和行為規(guī)范。在研究影響政府執(zhí)行力的因素時(shí)，人們可能更多地是關(guān)注一些顯性因素的影響，而忽略行政文化這一隱性因素對(duì)政府執(zhí)行力的潛在的牽制。其實(shí)，行政文化對(duì)政府的組織結(jié)構(gòu)、政府的執(zhí)行功能、政府的執(zhí)行態(tài)度、政府的執(zhí)行效能以及政府的執(zhí)行方式都會(huì)產(chǎn)生很大的影響，并由此導(dǎo)致政府執(zhí)行力的弱化，只是行政文化對(duì)政府執(zhí)行力弱化的負(fù)面影響具有隱蔽性，因而被人們忽視。

二、負(fù)面行政文化對(duì)我國(guó)政府執(zhí)行力的弱化

（一）全能管制型行政文化對(duì)政府執(zhí)行力的弱化

全能管制型行政文化是一種以政府為中心，政府運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)整個(gè)社會(huì)的資源進(jìn)行絕對(duì)控制的行政文化。在這種行政文化的影響下，政府管了很多不該管、管不了、也管不好的事情，其職能也是不受或很少受限制的。于是，政府執(zhí)行力提升也因此受到巨大的影響：一是由于政府職能范圍過寬、職能邊界不明確，使得政府難以集中精力去解決那些政府必須管、管得了也管得好的事情；二是政府在履行社會(huì)治理職能時(shí)，仍然依靠大量的行政審批方式對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)行管制。審批就是權(quán)力，權(quán)力依托機(jī)構(gòu)，由此就會(huì)導(dǎo)致政府產(chǎn)生機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力交叉、職責(zé)不清、人浮于事、效率低下、有問題就互相推諉扯皮等問題，就會(huì)遏制政府的創(chuàng)造力與執(zhí)行能力的發(fā)揮；三是我國(guó)一些政府部門在政策執(zhí)行過程中習(xí)慣采用管制的手段，因而忽視對(duì)群眾利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與疏導(dǎo)。由于政策執(zhí)行者與群眾之間缺乏溝通、交流和對(duì)話，導(dǎo)致民眾對(duì)政府政策或決議的理解和認(rèn)同程度偏低，從而阻礙了政府執(zhí)行力的提升。

（二）個(gè)人主義行政文化阻礙了政府執(zhí)行力

個(gè)人主義行政文化強(qiáng)調(diào)個(gè)體或局部利益，忽視個(gè)人利益、局部利益與公共利益、整體利益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。在政府的行政執(zhí)行過程中，個(gè)人主義行政文化在政府管理過程中表現(xiàn)為：一是某些公職人員處處以個(gè)人利益為中心，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，“有了好處馬上辦，沒有好處拖著辦”；二是以本部門、本單位或本地區(qū)利益為中心的本位主義和小團(tuán)體主義觀念。因此，一旦個(gè)人主義行政文化出現(xiàn)在政府的管理中，就會(huì)削弱政府的執(zhí)行力：首先，個(gè)別行政人員之間的爭(zhēng)功諉過、部門之間的相互推諉扯皮，導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行人員之間缺乏團(tuán)結(jié)性與整體性，從而影響了政府執(zhí)行力的提升；其次，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為謀求政績(jī)而搞形象工程，以浪費(fèi)資源、污染環(huán)境，獲取更高的GDP增速，從而弱化了國(guó)家節(jié)能減排宏觀政策的執(zhí)行力；最后，一些執(zhí)行者僅從部門或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益出發(fā)，對(duì)抗中央或上級(jí)指示精神，歪曲中央或上級(jí)政策，由此影響了中央或上級(jí)的方針政策在全國(guó)的貫徹執(zhí)行。

（三）片面追求效率的行政文化對(duì)政府執(zhí)行力的影響

片面追求效率的行政文化是把追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益作為唯一目標(biāo)，忽視社會(huì)公平、代際公平；忽視發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性，因此對(duì)政府執(zhí)行力造成了不良的影響：第一，只顧眼前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、不顧環(huán)境保護(hù)和代際公平，使得國(guó)家的環(huán)境資源保護(hù)政策、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等在地方難以得到貫徹落實(shí)；第二，一些地方政府忽視社會(huì)公平、忽視社會(huì)收入差距的調(diào)節(jié)、忽視發(fā)展的均衡性，引發(fā)的一些新的社會(huì)矛盾加劇了政府執(zhí)行難的問題，因此，很難打造成為人民滿意的政府，更不能保證用較少的錢為群眾辦更多、更好、更快的事。某些政府及其官員的公仆意識(shí)淡化，對(duì)工作缺乏激情，對(duì)群眾缺乏感情，對(duì)改革缺乏熱情，使政府執(zhí)行力失去了最根本的思想保障，于是出現(xiàn)“群眾跑來(lái)跑去，領(lǐng)導(dǎo)批來(lái)批去，部門轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，開會(huì)議來(lái)議去”的官場(chǎng)怪相。

（四）僵化保守型行政文化導(dǎo)致行政執(zhí)行思維弱化

僵化保守型行政文化是一種機(jī)械的、無(wú)創(chuàng)造性的、缺乏靈活性的行政文化。這種文化的特征是：一方面重教條而忽視實(shí)事求是、重傳統(tǒng)而忽視行政創(chuàng)新、重文本而忽視具體問題具體分析；另一方面遵循“唯文”、“唯他”、“唯前”的思維模式?！拔ㄎ摹彼季S，就是遇事?lián)肝募瑧岩涩F(xiàn)在，“唯他”思維，即遇事無(wú)主見，人云亦云，“唯前”思維，就是遇事 “按慣例辦”，既省事又不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。從以上分析可知，僵化保守的行政文化是阻礙行政管理機(jī)制創(chuàng)新的重要原因；是阻礙政府執(zhí)行手段創(chuàng)新的重要因素，也是導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣、執(zhí)行效果不佳的深層思想根源所在。

（五）官本位行政文化抑制了政府執(zhí)行力的提升

傳統(tǒng)行政文化中的“官本位”觀念以及由其衍生出來(lái)的等級(jí)觀念、特權(quán)觀念，致使部分行政人員以各種手段求官、要官和保官。在官本位觀念的影響下，因人設(shè)事導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下影響了政府的創(chuàng)造力與執(zhí)行能力的發(fā)揮。另外，在“宗法”觀念的支配下，在有些地方政府內(nèi)部的人際關(guān)系中，宗法血緣人際關(guān)系仍然維系和支撐著行政管理的運(yùn)行，這在一定程度上也牽制了政府執(zhí)行力的提升。

三、提升政府執(zhí)行力的行政文化建設(shè)的對(duì)策

（一）創(chuàng)建政府執(zhí)行力文化

執(zhí)行力文化，是政府組織內(nèi)的執(zhí)行主體所共享的關(guān)于執(zhí)行的思想、情感、價(jià)值觀和行為規(guī)范的總和。政府執(zhí)行力文化是一種理念，它要求各級(jí)執(zhí)行主體從內(nèi)心認(rèn)同政府所倡導(dǎo)的執(zhí)行觀念和方式，并最終形成一種信守承諾、注重行動(dòng)、勇?lián)?zé)任、講求實(shí)效、目標(biāo)導(dǎo)向、依托制度、堅(jiān)持原則、善于變通的群體性思維方式。因?yàn)閳?zhí)行力文化對(duì)政府執(zhí)行力的提升會(huì)起到潛移默化的作用，所以，我們可以通過創(chuàng)建政府執(zhí)行力文化來(lái)提高政府的執(zhí)行力。創(chuàng)建政府執(zhí)行力文化的具體途徑主要包括：一是繼承和弘揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)行政文化的精華；二是通過思想教育，強(qiáng)調(diào)道德規(guī)范和心理控制，強(qiáng)化公職人員的職業(yè)道德和公民文化，塑造公共精神；三是強(qiáng)化執(zhí)行意識(shí)，培育和樹立以人為本的執(zhí)行理念、疏導(dǎo)型、協(xié)調(diào)型政府執(zhí)行理念；四是要以典型事例弘揚(yáng)先進(jìn)文化，促進(jìn)先進(jìn)的執(zhí)行力文化觀念的廣泛傳播和的濃厚的執(zhí)行力文化氛圍的形成；五是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在提高自身執(zhí)行能力的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)下屬執(zhí)行力的培訓(xùn)，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為政府行政文化的重要組成部分。

（二）健全行政主體內(nèi)在的行為規(guī)范體系

內(nèi)在于行政主體的行為規(guī)范體系主要指被行政主體所內(nèi)化了的道德觀念，這種道德觀念實(shí)質(zhì)上是一種與負(fù)面行政文化相對(duì)立的正面行政文化，主要包括以人為本、全心全意為人民服務(wù)、公共利益至上、公平正義、求真務(wù)實(shí)等行政道德。這些道德觀念一旦被行政主體所內(nèi)化，成為行政主體開展行政執(zhí)行活動(dòng)的行為指南，不僅可以推動(dòng)正面行政文化和正面行政行為之間的良性互動(dòng)，還可以成為行政主體對(duì)抗個(gè)人主義行政文化、僵化保守的行政文化、片面追求效率的行政文化的重要手段，從而更有效地提升政府的執(zhí)行力。

（三）建立和完善行政制度

消解負(fù)面行政文化對(duì)政府執(zhí)行力提升的影響，提升政府執(zhí)行力，我們應(yīng)著力于確立和完善以下三項(xiàng)制度：一是確立和完善政府執(zhí)行的責(zé)任追究制度。通過強(qiáng)化執(zhí)行主體的法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，促使依法行政和對(duì)公眾負(fù)責(zé)成為一種普遍的行政執(zhí)行文化。防止在政府執(zhí)行政策中的個(gè)人利益至上行為及官僚主義行為的產(chǎn)生；二是完善績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)制度。通過設(shè)定合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，防止執(zhí)行主體的短期行為和GDP至上行為，從而擴(kuò)大全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的行政文化觀在行政系統(tǒng)中的影響；三是完善民主決策和民主監(jiān)督制度。通過擴(kuò)大民眾參與政府決策及執(zhí)行過程的機(jī)會(huì)，確保決策和執(zhí)行的過程始終圍繞民眾的根本利益而展開；通過民主決策和民主執(zhí)行行為的不斷反復(fù)過程，強(qiáng)化行政主體的民主意識(shí)和民主觀念，使民主決策和民主執(zhí)行成為一種普遍化的行政文化。

（四）構(gòu)建行政文化建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制

行政文化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能一蹴而就，因而需要長(zhǎng)抓不懈。我們?cè)诩訌?qiáng)行政文化建設(shè)時(shí)，要根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)和任務(wù)，把握新特點(diǎn)、創(chuàng)出新思路，著力建立行政文化建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，確保行政文化建設(shè)在時(shí)間上的長(zhǎng)期性、持續(xù)性和有效性。首先，必須構(gòu)建行政執(zhí)行激勵(lì)制度中的文化建設(shè)機(jī)制，從意識(shí)形態(tài)方面促進(jìn)激勵(lì)制度的有效發(fā)揮。將行政道德置于公務(wù)員考核制度之中，根據(jù)行政道德的目標(biāo)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)科學(xué)的考核指標(biāo)；將能夠量化的指標(biāo)盡可能量化、細(xì)化，盡量變軟任務(wù)為硬任務(wù)，變軟指標(biāo)為硬指標(biāo)。其次，必須加強(qiáng)對(duì)政府執(zhí)行主體的教育和培訓(xùn)，通過教育培訓(xùn)有效地傳播正面行政文化，有效地?cái)U(kuò)大正面行政文化在行政主體頭腦中的影響；有效地防止負(fù)面行政文化的影響，降低負(fù)面行政文化對(duì)我國(guó)政府執(zhí)行力提升的負(fù)面效應(yīng)，消除負(fù)面文化可能衍生的思想空間，為進(jìn)一步提升我國(guó)政府執(zhí)行力掃清障礙。

（五）發(fā)揮政治文化與行政文化的統(tǒng)一互動(dòng)作用

我們知道，政治與行政雖然是分離的，但兩者并不是絕對(duì)的分離。政治是政治方略，行政是對(duì)政治方略的執(zhí)行，是政治理念向現(xiàn)實(shí)操作轉(zhuǎn)化的手段。政治文化與行政文化之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，行政文化是政治文化在行政領(lǐng)域中的反映，行政文化取決于政治文化，受制于政治文化。因此，我們?cè)跇?gòu)建行政文化時(shí)，絕不能離開行政文化生成的大背景——政治文化。必須做到“三個(gè)結(jié)合”：一是要把政府執(zhí)政的民主性與服務(wù)性結(jié)合起來(lái)；二是要把政府執(zhí)行力的提升與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，三是要把政府執(zhí)行力的提升與促進(jìn)“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建結(jié)合起來(lái)。做到這“三個(gè)結(jié)合”就會(huì)有利于政治文化與行政文化統(tǒng)一互動(dòng)作用的發(fā)揮；就會(huì)形成全面的、可持續(xù)的、民主法治的、公平正義的行政文化觀；就會(huì)為提升政府執(zhí)行力獲得優(yōu)質(zhì)的行政文化資源支撐。

［1］陳朝宗.關(guān)于提升政府執(zhí)行力的思考［J］.東南學(xué)術(shù)，2006，（06）.

［2］王春福.公共精神與政府執(zhí)行力［J］.理論探討，2007，（01）.

［3］唐仕軍.政府執(zhí)行力探微［J］.中國(guó)行政管理，2007，（07）.

［4］張寶鳳.行政文化對(duì)政府執(zhí)行力的制約［J］.中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2008，（02）.

［5］那金華.論行政文化對(duì)行政系統(tǒng)運(yùn)行的影響［J］.云南社會(huì)科學(xué)，1999，（04）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Administrative Culture Vision is Our Government Executive Power Weakening and Countermeasures to Explore

Fu Yaohua

The government＇s executive power is the key to improve the management ability，is the comprehensive implementation of the scientific outlook on development，and promote the construction of harmonious society needs.Administrative culture is the soul of the administrative management，to the executive power of the government plays the role of play subtle influence.From the Angle of administrative culture discussed the cause of the weakening of the government＇s executive power and to find the relevant countermeasures，construction and that adapt to the execution culture，in our country the innovation of administrative culture，promote the development of the executive power of the effective way.

the government execution；execution culture；administrative culture

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0083－03

2011－04－15

付耀華 （1974—），男，云南宣威人，云南民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)政府管理。