論暴力拆遷的法律責(zé)任

□童靖

（河南國基律師事務(wù)所，河南 鄭州 450008）

論暴力拆遷的法律責(zé)任

□童靖

（河南國基律師事務(wù)所，河南 鄭州 450008）

從法律上講，房屋暴力拆遷行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪或違法，應(yīng)當(dāng)依法予以嚴(yán)懲。我國 《國有土地上房屋征收與補償條例》確認(rèn)了暴力拆遷行為的法律責(zé)任。本文認(rèn)為，對于暴力拆遷行為，應(yīng)當(dāng)按照憲法與法律的相關(guān)規(guī)定追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任等。要保障暴力拆遷行為法律責(zé)任的實現(xiàn)，有必要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念、強化國家機關(guān)的不作為責(zé)任，明確司法機關(guān)適用法律優(yōu)先的權(quán)力。

城市房屋拆遷管理條例；暴力拆遷；法律責(zé)任

一、暴力拆遷法律責(zé)任追究的現(xiàn)狀

隨著我國城市化進程的加快，拆遷成為這一進程中的必然。為此，國務(wù)院1991年頒布實施了《城市房屋拆遷管理條例》，并于2001年予以修訂。但由于該條例價值定位較模糊，使一些房屋拆遷過程成為損害民眾利益的過程。房屋拆遷除了給當(dāng)事人造成重大的經(jīng)濟損失外，在一些地方還發(fā)生了傷害、殺人、被拆遷人自焚、當(dāng)事人與政府對峙，甚至涉黑等極端事件。公然采取暴力拆遷房屋的行為，不僅損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也激化了民眾與政府的矛盾，影響了社會的和諧與穩(wěn)定。從法律上講，這些行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪或違法，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任、行政賠償責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。非常遺憾的是，法律實踐中追究有關(guān)部門對房屋拆遷法律責(zé)任的案例并不多見。①司法實踐也有按照刑法予以判決的，如安徽省阜陽市潁上縣法院以濫用職權(quán)罪判處曹潁章有期徒刑2年，并不是因為他組織實施了暴力拆遷行為。參見人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn2011－06－13。直至2011年，太原市中級法院依法對太原市晉源區(qū)非法拆遷致人傷亡案17名被告人進行一審宣判。參見新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com，2011－06－13.但是，個別案件卻通過行政手段解決了，如《長春日報》2010年5月17日報道，長春市市長崔杰就有關(guān)湖西路長影職工宿舍部分居民住宅，在拆遷雙方未簽訂拆遷協(xié)議情況下被人強行拆除做出重要批示：“城市拆遷必須依法進行，絕不允許違法暴力強遷。”［1］行政手段強于法治手段的現(xiàn)實說明還有必要在房屋征收與補償過程中強調(diào)法治的功能。

二、暴力拆遷的法律適用

（一）房屋拆遷現(xiàn)有的法律依據(jù)

我國憲法第一次明確規(guī)定可以對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用的是2004年的憲法修正案。修正案第22條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！钡谝徊抠x予房屋拆遷權(quán)的法律是2007年頒布實施的《城市房地產(chǎn)管理法》，該法第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡嬲蔀榉课莶疬w依據(jù)的是2001年國務(wù)院頒布實施的 《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），該條例賦予了非行政主體以行政強制拆遷人資格：獲得了強制拆遷“權(quán)力”。

《拆遷條例》沒有因房屋拆遷適用刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任的規(guī)定，加之有的地方政府對拆遷的曖昧態(tài)度，這也許成為司法機關(guān)、行政機關(guān)不予追究暴力拆遷的法律責(zé)任的“依據(jù)”。

（二）房屋拆遷應(yīng)適用的法律

“《拆遷條例》最初的立法思想是旨在通過房屋拆遷、舊城改造達(dá)到加快住房建設(shè)、改善居住條件的目的，以此滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。”［2］時任國務(wù)院法制辦副主任曹康泰曾認(rèn)為，《拆遷條例》能夠?qū)崿F(xiàn)“依法行政，規(guī)范拆遷行政管理行為。”但現(xiàn)實是，《拆遷條例》既沒有實現(xiàn)“滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求”的目的，也沒有實現(xiàn)“依法行政”的價值。

《拆遷條例》立法的價值取向和《拆遷條例》適用現(xiàn)實的強烈反差使我們不得不重新審視這一條例。事實上，《拆遷條例》違反了《憲法》第13條、第39條、《物權(quán)法》第66條、《土地管理法》第83條的規(guī)定。鑒于《拆遷條例》違反立法法法律保留原則，有可能侵犯公民合法權(quán)益，國務(wù)院制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》代替了《拆遷條例》。該條例明確了暴力拆遷的法律責(zé)任。新條例第31條規(guī)定：采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

《拆遷條例》作為一個行政法規(guī)，即使沒有刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任的規(guī)定，按照立法法規(guī)定的法律優(yōu)先原則也不能否認(rèn)刑法、行政法和民法等相關(guān)法律的效力，也不能免除違法拆遷者的刑事責(zé)任和國家賠償法規(guī)定的國家賠償責(zé)任。憲法和物權(quán)法對公民合法財產(chǎn)保護的規(guī)定，其他法律對侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定，應(yīng)該得到貫徹執(zhí)行。按照我國的法律體系，暴力拆遷行為應(yīng)適用《刑法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《公務(wù)員法》。

三、暴力拆遷的法律責(zé)任

依照《刑法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，暴力拆遷者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國家賠償責(zé)任和民事責(zé)任。具體而言，暴力拆遷者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)下列法律責(zé)任。

（一）非行政主體的法律責(zé)任

非行政主體不具有房屋拆遷的權(quán)力，凡是非行政主體實施的拆遷行為，輕者違法，重者犯罪，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

⒈刑事責(zé)任。按照新條例的規(guī)定，享有房屋拆遷權(quán)的應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。非行政主體按照法律規(guī)定是沒有強制拆遷權(quán)力的，如果非行政主體實施強制拆遷，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)按照《刑法》的規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，具體刑事責(zé)任如下：

在暴力拆遷過程中，不顧被拆遷人的生命健康權(quán)，采用毆打他人、強行推倒房屋等方式侵害他人實體權(quán)利，強行實施暴力拆遷，并已造成輕傷以上等后果的，屬于故意或過失殺人、故意傷害行為。按照《刑法》第232條、第233條、第234條、第235條的規(guī)定，分別構(gòu)成故意殺人罪、過失致人死亡罪、故意傷害罪、過失致人重傷罪。造成輕傷以下后果的，應(yīng)當(dāng)按照《刑法》第293條的規(guī)定，按尋釁滋事罪追究其刑事責(zé)任。

在暴力拆遷過程中，采用強行推倒房屋、打砸玻璃、斷水?dāng)嚯姷仁侄危瑢Ρ徊疬w房屋以及房屋內(nèi)財物進行損毀的，應(yīng)當(dāng)按照《刑法》第275條的規(guī)定，構(gòu)成故意毀壞財物罪，可以故意毀壞財物罪追究刑事責(zé)任。

在暴力拆遷過程中，采用非法限制公民人身自由、非法侵入他人住宅等手段的，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成非法拘禁罪、非法侵入住宅罪，按照《刑法》第238條、第245條的規(guī)定定罪量刑。

在暴力拆遷過程中，采用堵門等手段擾亂社會秩序、公共場所秩序、交通秩序的，應(yīng)當(dāng)按照《刑法》第290條第1款、第291條的規(guī)定，構(gòu)成聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪其可以聚眾擾亂社會秩序罪、聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪追究刑事責(zé)任。

在暴力拆遷過程中，采用騷擾、恐嚇、偷襲甚至縱火等惡劣手段等違法犯罪行為的非拆遷單位人員，尤其是被雇傭直接實施暴力拆遷行為的社會閑散人員、犯罪團伙、流氓惡勢力，形成類似黑社會的拆遷組織，按照《刑法》第294條第1款的規(guī)定，構(gòu)成組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織罪。構(gòu)成單位犯罪的，依法判處罰金，并追究單位主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

⒉行政責(zé)任。上述行為中尚不夠刑事處罰的，或者采取郵寄恐嚇信威脅他人人身安全的或者發(fā)送侮辱、恐嚇信息干擾他人正常生活的，應(yīng)當(dāng)按照 《行政處罰法》的規(guī)定追究其行政責(zé)任。暴力拆遷行為社會危害性較輕的，可以處以警告的行政處罰；暴力拆遷行為的社會危害性較重的，可以處以罰款；暴力拆遷行為嚴(yán)重，但還沒有達(dá)到觸犯刑法的，可以處以行政拘留。暴力拆遷行為違反勞動教養(yǎng)條例的，可以按照勞動教養(yǎng)條例的規(guī)定處以勞動教養(yǎng)。

⒊民事責(zé)任。非行政主體因違法犯罪行為給當(dāng)事人造成人身財產(chǎn)損失的，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，即要求違法犯罪行為人承當(dāng)民事賠償責(zé)任、消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉等。

（二）行政主體的法律責(zé)任

對暴力拆遷行為進行分析，政府組織拆遷的行為有以下兩種性質(zhì)?！靶姓袨槭撬械男姓?quán)的運用和不運用的行為?！保?］按照這一定義，行政行為包括行政法律行為、行政事實行為和準(zhǔn)行政行為。暴力拆遷過程中的行為包括前兩種行為，即行政法律行為和行政事實行為。一是對于享有行政執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織，按照法定的權(quán)限和程序?qū)`章建筑予以拆遷，是行政法律行為。這種拆遷可以由行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織自己組織拆遷，也可以通過代執(zhí)行的方式由其委托的具有拆遷資格的其他組織代為執(zhí)行。二是無權(quán)實施拆遷的行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織直接動用警察、城管、消防、行政機關(guān)的工作人員實施拆遷，或者授意村組干部組織拆遷或者雇傭當(dāng)?shù)乇０踩藛T、黑社會勢力拆遷。這些拆遷是沒有法律授權(quán)的，是越權(quán)行為，是行政侵權(quán)行為，是典型的行政事實行為。還有一種行政事實行為是警察目視不具有執(zhí)行權(quán)的組織暴力拆遷，不管不問，這是行政不作為，是行政失職行為。不同性質(zhì)的行為，適用不同的法律規(guī)范，承擔(dān)不同的法律責(zé)任。

從上述法律適用分析，暴力拆遷行為分別構(gòu)成刑事犯罪和行政違法，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任和行政責(zé)任等。

⒈刑事責(zé)任。享有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織越權(quán)、或無權(quán)實施暴力拆遷，給公民、法人或其他組織的房屋，或當(dāng)事人造成重大人身、財產(chǎn)損失的，構(gòu)成單位犯罪。應(yīng)當(dāng)按照《刑法》的有關(guān)規(guī)定，對單位判處罰金，其主管人員和直接責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

⒉國家賠償責(zé)任。行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織及其工作人員違法實施拆遷，給當(dāng)事人造成人身或者財產(chǎn)損失的，國家應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。依法具有保障公民、法人或其他組織合法權(quán)益職責(zé)的國家機關(guān)及工作人員，不依法履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)視為行政不作為。國家應(yīng)當(dāng)按照《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定給予因行政不作為給公民、法人和其他組織造成的損失予以國家賠償。

非國家機關(guān)組織的強制拆遷，如果有行政機關(guān)委托的，視為行政行為，由此造成公民法人或其他組織合法權(quán)益受損的，國家應(yīng)當(dāng)按照《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。

⒊國家機關(guān)工作人員的行政責(zé)任。對于國家賠償案件，要強化行政追償權(quán)，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法追究主管人員及直接責(zé)任人的責(zé)任。對于國家機關(guān)工作人員可以適用行政處分，視情節(jié)輕重按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，分別予以警告、記過、記大過、降級、撤職或開除等。

四、暴力拆遷的法律責(zé)任的實現(xiàn)

暴力拆遷的法律責(zé)任之所以沒有得到追究，是由多重原因造成的。除了非正常原因外，我們還可以通過完善相應(yīng)的法律制度來實現(xiàn)暴力拆遷的法律責(zé)任。

（一）轉(zhuǎn)變房屋征收的價值觀念

法律是制約人們行為的規(guī)范，規(guī)范并不是制定法律的目的。作為人類的行為規(guī)范，法律的制定或接受甚至在探討時，人們都會對它有所期待，即希望借助于法律，能夠達(dá)到某種目的：要么是為了保障人的自由、社會的秩序，要么是促成公正、平等的實現(xiàn)，要么是為了促進效率的提高等，這就是法的價值。法律的價值是一個多元、多維的龐大體系，包括人權(quán)、秩序、正義等，法律制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些價值目標(biāo)的實現(xiàn)予以制定、修改或廢除。

我國20世紀(jì)80年代的行政法理論是管理型行政法。管理型行政法追求行政效率和秩序，旨在維護社會的穩(wěn)定。隨著市場經(jīng)濟體制的建立以及在此基礎(chǔ)上的現(xiàn)代行政對民主性、科學(xué)性的日益關(guān)注，保障人權(quán)問題就自然而然地成為社會主義建設(shè)中不可回避的問題，人權(quán)保障的法的價值逐漸攀升到法的價值的頂端。2004憲法修正案第24條規(guī)定，“國家尊重和保障人權(quán)”。將人權(quán)保障寫進憲法，為其他部門法貫徹落實人權(quán)提供了基本法依據(jù)?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》在立法價值上是完全不同于《城市房屋拆遷條例》的。新條例順應(yīng)了歷史的潮流，強調(diào)了法的人權(quán)的價值。從名稱而言，舊條例強調(diào)的是“拆遷”、“管理”，而新條例摒棄了這些反映管理理念的概念，代之以“征收”、“補償”，體現(xiàn)了由單向的管理到對公民私有財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護；從范圍來講，新條例將政府對房屋征收與補償，只適用于為了公共利益的需要，并對公共利益進行了現(xiàn)實可行、合理的界定；從程序上講，新條例注重程序公正，通過盡可能的公開，引入專家建議、公眾參與、政府決策相結(jié)合的機制，以及內(nèi)部的層級審查與司法監(jiān)督，來使程序、決策更加民主、合理，并使當(dāng)事人的權(quán)利得到更好保護和救濟；從法律責(zé)任上講，新條例明確了暴力拆遷的法律責(zé)任。拆遷者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變房屋拆遷的價值觀念，確保房屋征收與補償按照法治軌道實現(xiàn)。

（二）強化國家機關(guān)不作為的責(zé)任

按照法律的規(guī)定，上述暴力拆遷的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)予以追究。但由于諸多原因，特別是有的地方政府的曖昧態(tài)度使得司法機關(guān)不愿意追究當(dāng)事者的法律責(zé)任，因此，有必要強化司法機關(guān)就刑事案件立案偵查、公訴和審判的責(zé)任、行政機關(guān)不履行保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的責(zé)任。這樣，一則可以督促相關(guān)國家機關(guān)依法履行職責(zé)，實現(xiàn)法的目的，二則可以使司法機關(guān)、行政機關(guān)不受政府干預(yù)，理直氣壯地追究暴力拆遷者的法律責(zé)任。

（三）明確司法機關(guān)適用法律優(yōu)先的權(quán)力

《立法法》早在2001年就確定了法律優(yōu)先原則，遺憾的是至今司法機關(guān)沒有廣泛運用該原則。除了非正常因素外，司法機關(guān)沒有明確司法適用法律優(yōu)先原則的權(quán)力，現(xiàn)行法律沒有強化司法機關(guān)不適用法律優(yōu)先原則的責(zé)任是主要原因之一。因此，有必要通過立法或司法解釋等方式，明確司法適用法律優(yōu)先原則的權(quán)力以及司法機關(guān)不適用法律優(yōu)先原則的責(zé)任，確保立法法確立的法律優(yōu)先原則發(fā)揮其應(yīng)有的效力，保障法制統(tǒng)一，保障憲法、法律確定的法的價值的實現(xiàn)。

［1］楊寶迪.就湖西路長影職工宿舍拆遷問題，市長崔杰批示：“城市拆遷必須依法進行，絕不允許違法暴力強遷”［N］.長春日報，2010－05－17（001）.

［2］茹毅，羅華.制度變遷視角下對《城市房屋拆遷管理條例》的法理思考［J］.商品與質(zhì)量，2010，（03）.

［3］周偉.對行政行為概念的反思［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2008，（01）.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Legal Liability of the House Violence Demolition

Tong Jing

The acts of house violence Demolition shall be severely punished by a crime or offense.the legal liability has been confirmed by The Urban Housing Demolition Management Regulations.Demolition act of violence shall be investigated by the criminal liability，the administrative liability and the civil liability in accordance with the Constitution and the Laws.To protect the legal liability of the house violence demolition to achieve，it is necessary to strengthen the national institutions’ liability，to clear the priority principle to the judiciary.

the Urban Housing Demolition Management Regulations；House Violent demolition；the legal liability

D922.38

A

1007－8207（2011）08－0100－03

2011－06－20

童靖 （1972—），男，河南潢川人，河南國基律師事務(wù)所主任律師，法學(xué)碩士，研究方向為行政法學(xué)、民商法學(xué)。