復(fù)議《道路交通安全法》第110條

□牛旭

（陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710043）

復(fù)議《道路交通安全法》第110條

□牛旭

（陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710043）

《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，從行政法角度而言，是行政的強(qiáng)制執(zhí)行。用吊銷駕駛證之“手段”去追求處罰當(dāng)事人放棄合法聽(tīng)審權(quán)利之 “目的”，手段與目的間并不存在實(shí)質(zhì)之內(nèi)在聯(lián)系或合理正當(dāng)之連結(jié)關(guān)系，屬于立法上違反 “不當(dāng)連結(jié)禁止原則”。從憲法角度看，是對(duì)人民工作基本權(quán)的侵害，且這種侵害已達(dá)侵害最強(qiáng)烈之職業(yè)禁止的程度，沒(méi)有特別重大的法益，應(yīng)屬違憲。從學(xué)理上講，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)可以聲請(qǐng)違憲審查，由憲法法院宣告定期實(shí)效，以符 “法治國(guó)”保護(hù)人民擁有基本的 “社會(huì)正義”及 “人的尊嚴(yán)”的生活權(quán)利。

《道路交通安全法》110條；不當(dāng)連結(jié)禁止原則；宣告定期實(shí)效；違憲審查

假設(shè)：司機(jī)某甲飲酒駕車，于國(guó)慶節(jié)期間某夜晚8時(shí)許被設(shè)卡臨時(shí)檢查的交警查獲，依法被扣留駕駛證，要求其在15日內(nèi)到交警隊(duì)接受處理，并制作《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》，要求甲在憑證上簽名，甲拒絕簽名，并且拒絕接受行政強(qiáng)制措施憑證，這些情況交警都在行政強(qiáng)制措施憑證上注明了。其后，甲也沒(méi)有任何正當(dāng)理由，一直遷延未到交警隊(duì)接受處理，30多天后甲才到交警隊(duì)去，接到行政處罰決定書(shū)，駕駛證已被吊銷，甲不服，提起行政復(fù)議，是否有理由？

一、爭(zhēng)點(diǎn)分析

按依法行政原則要求，在行政侵害私人的自由和財(cái)產(chǎn)時(shí)都需要法律依據(jù)，這被稱為 “侵害保留原則”。吊銷駕駛證，對(duì)當(dāng)事人的工作基本權(quán)影響甚巨，因此首先要探討行政處分的法律依據(jù)。

交通警察設(shè)卡臨時(shí)檢查過(guò)往車輛，是交警勤務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，世界各國(guó)(地區(qū))皆然。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為例，其警察勤務(wù)條例第12條第3款規(guī)定：“臨檢：于公共場(chǎng)所及指定處所、路段，由執(zhí)勤人員擔(dān)任臨場(chǎng)檢查或路檢，執(zhí)行取締、盤(pán)查及有關(guān)法令賦予之勤務(wù)。”根據(jù)我國(guó)大陸交通部頒布的《交通民警道路執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)則》第3條第6款“車輛行駛中有曲線、急停等非正常現(xiàn)象，機(jī)動(dòng)車駕駛員有可能無(wú)證駕駛、酒后駕車、疲勞駕駛的，執(zhí)勤交通警察可以要求機(jī)動(dòng)車駕駛員立即停車，接受檢查、處理?！?/p>

就本案而言，交通警察于國(guó)慶節(jié)某夜晚設(shè)卡臨時(shí)檢查過(guò)往車輛，屬于交通部頒布的《交通民警道路執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)則》第3條第6款規(guī)定的交通警察執(zhí)勤、執(zhí)法無(wú)疑。甲飲酒駕車，被扣留駕駛證，也符合《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第11條規(guī)定，交警并制作《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》，要甲簽名，甲拒絕簽名，并拒絕接受行政強(qiáng)制措施憑證，這些并不影響行政處分的效力。問(wèn)題在于《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》中規(guī)定：依《道路交通安全法》第110條規(guī)定，被扣留駕駛證，無(wú)正當(dāng)理由逾期未接受處理的，吊銷駕駛證。甲之所以被吊銷駕駛證正是緣于此條。

這一條的規(guī)定是否符合憲法對(duì)工作基本權(quán)的保障的立法意旨，是否有違憲之嫌，關(guān)乎交警此行政處分的正當(dāng)與否。本文擬從工作基本權(quán)的保障與比例原則兩個(gè)方面對(duì)此問(wèn)題予以論述。

二、本案中吊銷駕駛證在行政法上的性質(zhì)

對(duì)于飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，《道路交通安全法》第91條規(guī)定處暫扣1個(gè)月以上3個(gè)月以下機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款。

由于暫扣或者吊銷駕駛證都是比較嚴(yán)重的處罰，根據(jù)道路交通安全法的規(guī)定，不能使用現(xiàn)場(chǎng)處罰程序。所以必須賦予執(zhí)勤的交通警察先予扣留駕駛證的權(quán)力，以便于交通警察可以在發(fā)現(xiàn)交通安全違法時(shí)，有手段將違法行為當(dāng)事人納入到處罰體制中。［1］（p267）

對(duì)于當(dāng)事人危害性嚴(yán)重的道路交通安全違法行為需要暫扣或者吊銷駕駛證的，交通警察可以填寫(xiě)《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》交付當(dāng)事人，作為道路交通安全違法行為處理的通知書(shū)，通知當(dāng)事人15日內(nèi)到公安交通管理部門接受處理，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第11條有明文規(guī)定。為了防止當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期未到指定地點(diǎn)接受處理的，《道路交通安全法》第110條規(guī)定，予以吊銷駕駛證的處分。“這一規(guī)定意味著，不管當(dāng)事人的先前違法行為是否應(yīng)當(dāng)受到處罰、應(yīng)當(dāng)受到何種處罰，只要當(dāng)事人逾期不接受處理，則一概吊銷其駕駛證?！保?］（pP268）

（一）《道路交通安全法》第91條和第110條的關(guān)系

由上面的分析我們可以看出，當(dāng)事人飲酒駕車，應(yīng)當(dāng)依《道路交通安全法》第91條處暫扣1個(gè)月以上3個(gè)月以下機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款。但由于根據(jù)道路交通安全法的規(guī)定，不能使用現(xiàn)場(chǎng)處罰程序。交通警察可以填寫(xiě)《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》交付當(dāng)事人，通知當(dāng)事人15日內(nèi)到公安交通管理部門接受處理。為了防止當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期未到指定地點(diǎn)接受處理的，《道路交通安全法》第110條規(guī)定了予以吊銷駕駛證的處分。

從行政法的角度講，交通警察填寫(xiě)《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》交付當(dāng)事人，通知當(dāng)事人15日內(nèi)到公安交通管理部門接受處理。屬于行政處分（我們稱之為行政行為，臺(tái)灣叫行政處分），而《道路交通安全法》第110條規(guī)定，當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期未到指定地點(diǎn)接受處理的，予以吊銷駕駛證的處分，則是行政的強(qiáng)制執(zhí)行。

一般而言，行政的強(qiáng)制執(zhí)行（行政執(zhí)行），系行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行行政法上義務(wù)的人（義務(wù)人），以強(qiáng)制力促其履行義務(wù)，或產(chǎn)生與義務(wù)已履行相同狀態(tài)之制度。依應(yīng)履行義務(wù)內(nèi)容之不同，行政強(qiáng)制執(zhí)行可分為“公法上金錢給付義務(wù)之執(zhí)行”及 “公法上行為、不行為或容忍義務(wù)之執(zhí)行”兩種。［3］

行政機(jī)關(guān)為達(dá)成行政目的，除行政機(jī)關(guān)一方之努力外，亦常需相對(duì)人國(guó)民之協(xié)力方能竟其功者。就后者而言，通常會(huì)以法令或是行政處分的方式科相對(duì)人以行政法上之義務(wù)，此等義務(wù)相對(duì)人若不自愿履行，則須有確保行政法上義務(wù)履行的手段。一般而言，強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)或是由行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)與履行義務(wù)同一狀態(tài)的行政執(zhí)行制度即系直接基于此等要求而來(lái)。［4］（p216）

一句話，強(qiáng)制執(zhí)行就是在義務(wù)人不履行行政上的義務(wù)時(shí)，作為權(quán)利人的行政主體，通過(guò)自己的手，試圖實(shí)現(xiàn)義務(wù)履行的制度。［5］（p161）

就本案而言，《道路交通安全法》第110條規(guī)定，當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期未到指定地點(diǎn)接受處理的，予以吊銷駕駛證的處分，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的公法上行為、不行為或容忍義務(wù)之執(zhí)行，其立法目的在于，強(qiáng)制當(dāng)事人到交通管理部門接受處理，當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期未到指定地點(diǎn)接受處理的，予以強(qiáng)制執(zhí)行。問(wèn)題是強(qiáng)制執(zhí)行的界限何在？能不能以吊銷駕駛證的處分手段實(shí)現(xiàn)要求當(dāng)事人到指定地點(diǎn)接受處理的目的？

（二）《道路交通安全法》第110條第2款的界限

行政的強(qiáng)制執(zhí)行，指行政機(jī)關(guān)對(duì)于不履行公法上義務(wù)之人，以強(qiáng)制手段促其履行，或?qū)崿F(xiàn)與義務(wù)履行相同之狀態(tài)。［6］（p224）

本案就實(shí)現(xiàn)與義務(wù)履行相同之狀態(tài)而言，要求當(dāng)事人到場(chǎng)接受處理，無(wú)非是由于暫扣或者吊銷駕駛證都是比較嚴(yán)重的處罰，根據(jù)道路交通安全法的規(guī)定，不能使用現(xiàn)場(chǎng)處罰程序。而要使用一般程序，根據(jù)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第27條的規(guī)定，交警在作出處罰時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照程序辦事，給當(dāng)事人以辯駁的機(jī)會(huì)以及不同于現(xiàn)場(chǎng)處理程序的更多的權(quán)利保障。當(dāng)事人實(shí)際被賦予了程序的選擇權(quán)，如果當(dāng)事人按照指定的時(shí)間、地點(diǎn)接受處理，交警就要按照《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第27條規(guī)定，詢問(wèn)當(dāng)事人違法的基本情況，書(shū)面告知當(dāng)事人違法行為的基本事實(shí)、擬作出的行政處罰、依據(jù)及其依法享受的權(quán)利；對(duì)當(dāng)事人的陳述、申辯進(jìn)行復(fù)核，并制作行政處罰決定書(shū)。依照《道路交通安全法》第91條規(guī)定，對(duì)于飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處暫扣1個(gè)月以上3個(gè)月以下機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款。如果當(dāng)事人放棄了再到交警隊(duì)去陳述、辯駁的權(quán)利，當(dāng)事人也不因?yàn)榉艞夁@種權(quán)利而違法，交警依然要按照《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第27條規(guī)定的程序處理，只不過(guò)少了些環(huán)節(jié)而已。不能因?yàn)楫?dāng)事人放棄了此項(xiàng)權(quán)利而遭受意外懲罰。

退一步說(shuō)，一定要當(dāng)事人到場(chǎng)接受處理，對(duì)于不履行此公法上義務(wù)之人，可以強(qiáng)制手段促其履行，《公安交通管理行政強(qiáng)制措施憑證》本身就相當(dāng)于書(shū)面?zhèn)鲉荆瑹o(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，可以強(qiáng)制傳喚。強(qiáng)制傳喚的，可以使用手銬、警繩等約束性的警械。這樣就已達(dá)到了強(qiáng)制當(dāng)事人履行的目的。

按行政機(jī)關(guān)為追求特定之行政目的，故得采取課予人民一定之義務(wù)、負(fù)擔(dān)或不利益之手段，惟手段與所追求的目的之間須具有實(shí)質(zhì)之內(nèi)在聯(lián)系或合理正當(dāng)之連結(jié)關(guān)系，此謂“不當(dāng)連結(jié)禁止原則”。如臺(tái)灣教育部規(guī)定，若違反教育部實(shí)施常態(tài)分班命令者（即分快慢班，尖子班、普通班等）將視情節(jié)輕重扣減補(bǔ)助款即違反“不當(dāng)連結(jié)禁止原則”。［7］因?yàn)檠a(bǔ)助款之發(fā)放，實(shí)為彌補(bǔ)地方財(cái)政于教育資金上之不足，用扣減補(bǔ)助款之 “手段”去追求常態(tài)分班之“目的”，手段與目的間并不存在實(shí)質(zhì)之內(nèi)在聯(lián)系或合理正當(dāng)之連結(jié)關(guān)系。

因此，如把《道路交通安全法》第110條第2款界定為行政的強(qiáng)制執(zhí)行措施，此處立法的目的無(wú)非是促請(qǐng)當(dāng)事人到場(chǎng)，使行政行為更加慎重，以符合保護(hù)人民的基本權(quán)利之目的。當(dāng)事人有程序的選擇權(quán)，若放棄此項(xiàng)權(quán)利，不應(yīng)遭受意外懲罰。

《道路交通安全法》第110條第2款規(guī)定，當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期未到指定地點(diǎn)接受處理的，予以吊銷駕駛證的處分，去實(shí)現(xiàn)促請(qǐng)當(dāng)事人到場(chǎng)，讓行政行為更加符合個(gè)案正義，提供當(dāng)事人的程序的選擇權(quán)的目的，無(wú)非是當(dāng)事人愿意不愿意去都是當(dāng)事人的權(quán)利。用吊銷駕駛證予以處分，手段與目的間并不存在實(shí)質(zhì)之內(nèi)在聯(lián)系或合理正當(dāng)之連結(jié)關(guān)系至為顯然，應(yīng)當(dāng)屬于立法上違反“不當(dāng)連結(jié)禁止原則”。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)道路交通管理處罰條例 （2004年04月21日修正）第9條規(guī)定，本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單后，于15日內(nèi)得不經(jīng)裁決，徑依第92條第3項(xiàng)之罰鍰基準(zhǔn)規(guī)定，向指定之處所繳納結(jié)案；不服舉發(fā)事實(shí)者，應(yīng)于15日內(nèi)，向處罰機(jī)關(guān)陳述意見(jiàn)；其不依通知所定期限前往指定處所聽(tīng)候裁決，且未依規(guī)定期限繳納罰鍰結(jié)案或向處罰機(jī)關(guān)陳述意見(jiàn)者，處罰機(jī)關(guān)得徑行裁決之。臺(tái)灣大法官司法解釋511號(hào)更以，違反道路交通管理事件裁罰標(biāo)準(zhǔn)及處理細(xì)則44條：“違反道路管理事件行為人逾指定應(yīng)到案日期后到案，……得徑依標(biāo)準(zhǔn)表逾越繳納期限之規(guī)定，收繳罰款結(jié)案”。［8］

可見(jiàn)，到案與否是當(dāng)事人的權(quán)利，不到案無(wú)非是當(dāng)事人放棄此種法律所賦予的“合法聽(tīng)審權(quán)”，行政機(jī)關(guān)按裁罰標(biāo)準(zhǔn)裁罰就是了，如當(dāng)事人逾越期限未到場(chǎng)接受處罰而處當(dāng)事人以吊銷駕駛證的處罰，顯然屬違反“不當(dāng)連結(jié)禁止原則”。

三、本案中吊銷駕駛證在憲法上的性質(zhì)

以駕駛為職業(yè)之人民，如受吊銷駕照之處分，無(wú)異于以不核發(fā)駕照之方式，限制人民選擇駕駛之職業(yè)，且非短時(shí)，而系終生，故與其說(shuō)是限制，無(wú)異于剝奪人民選擇駕駛職業(yè)之機(jī)會(huì)。此行政處分，甚或行政處分所依據(jù)之法律，是否侵害人民之工作權(quán)，而經(jīng)得起違憲審查標(biāo)準(zhǔn)之檢驗(yàn)，［9］甚值考慮。

（一）工作權(quán)作為憲法的基本權(quán)

由于我國(guó)憲法對(duì)基本權(quán)的規(guī)定語(yǔ)焉不詳，連帶著工作權(quán)的探討亦不多見(jiàn)，立法即使對(duì)人民基本權(quán)造成侵害而不自知，顯見(jiàn)憲法對(duì)人權(quán)的保護(hù)有所不足。這里比較外域?qū)ぷ骰緳?quán)的研究或許有些借鑒意義。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)憲法第15條規(guī)定，人民之“生存權(quán)”及 “工作權(quán)”應(yīng)予保障。“工作權(quán)”成為人們的基本權(quán)利。基本權(quán)利是關(guān)乎人民擁有基本的 “社會(huì)正義”及“人的尊嚴(yán)”的生活權(quán)利。

德國(guó)基本法第19條第2項(xiàng)規(guī)定：“在任何情形下，基本權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容均不得侵犯?！绷⒎▽?duì)于基本權(quán)之限制，即使符合法律保留原則，亦不得觸及憲法保障該基本權(quán)利之“核心”，否則即為違憲。這是基于威瑪憲法時(shí)期，基本權(quán)在立法者“形式合法”基礎(chǔ)下被淘空的沉痛教訓(xùn)而來(lái)。［10］（p108）

學(xué)者認(rèn)為德國(guó)基本法第19條第2項(xiàng)規(guī)定至少有三個(gè)面向：⑴保障基本權(quán)均有其核心內(nèi)容，立法者不能僅以公共利益即正當(dāng)化對(duì)基本權(quán)限制。⑵為限制基本權(quán)必須基于更高于基本權(quán)利益或至少同級(jí)的社會(huì)利益始得為之。⑶對(duì)于基本權(quán)的限制必須是可預(yù)測(cè)的，亦即可作為司法權(quán)審查之基準(zhǔn)。

（二）侵犯基本權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

目前，法治國(guó)家中的“法治”概念已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越僅僅“讓人民守法”的巢臼，而是“政府也要守法”。更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂v，就是 “國(guó)家權(quán)力的行使必須以形式上和實(shí)質(zhì)上都合憲的法律為依據(jù)”。換言之，就是以“法”來(lái)治理國(guó)家。不單是國(guó)家行為須有法的依據(jù)，同時(shí)所依據(jù)的 “法”本身更須具備實(shí)質(zhì)妥當(dāng)性，此即“實(shí)質(zhì)法治國(guó)”。［11］（p6－7）

而國(guó)家權(quán)力的行使是否符合實(shí)質(zhì)上合憲的法律為依據(jù)，憲法法院具有司法的審查權(quán)，因此，憲法法院是“真正意義上憲法的守護(hù)神”。憲法法院透過(guò)判決，權(quán)威性地決定憲法意旨，憲法的最高性等于憲法法院的最高性。［12］（p10）

立法權(quán)與憲法法院之間的權(quán)限分際在于基本權(quán)遭受侵害的程度，“系爭(zhēng)基本權(quán)越重要、基本權(quán)侵害越強(qiáng)烈”，憲法法院就會(huì)課予立法者更大的舉證責(zé)任。由此憲法法院對(duì)立法的審查密度分為三個(gè)不同的層次，所謂“明顯性審查”、“可支持性審查”和“強(qiáng)烈內(nèi)容審查”，其中剝奪基本權(quán)的情形即屬“強(qiáng)烈內(nèi)容審查”，憲法法院甚至不受立法者所提供、舉證的觀點(diǎn)所拘束，可以直接依據(jù)自己的預(yù)測(cè)或判斷，來(lái)審查系爭(zhēng)立法是否違反比例原則的規(guī)范要求。［13］（p121－122）

比例原則在各國(guó)為具有憲法位階之原則，有拘束所有國(guó)家行為之效力。尤其在國(guó)家行為侵害人民基本權(quán)利合憲性的判斷上，比例原則更為一重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。［14］（p10－11）

比例原則之含義乃要求國(guó)家為達(dá)公益目的所采取的手段須與所侵害的私益間，有相當(dāng)程度的比例關(guān)聯(lián)性。具體化為三個(gè)小的原則：⑴適當(dāng)性原則：所采取的方法須有助于目的的達(dá)成。⑵必要性原則：在眾多可以達(dá)成目的的方法中，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)益損害最小者。⑶狹義的比例原則：為達(dá)目的所采取的方法造成的損害，不得與欲達(dá)成目的之利益顯失均衡。

比例原則在具體處理司法對(duì)立法的審查時(shí)，自德國(guó)“藥房判決”確定違憲審查的三階段標(biāo)準(zhǔn)以來(lái)，對(duì)人民職業(yè)自由的限制就區(qū)分為三個(gè)層次，即職業(yè)之執(zhí)行自由之限制，職業(yè)選擇自由之主觀限制，職業(yè)選擇自由之客觀限制。第一階段對(duì)人民侵害最輕，只要符合一般公共利益即可；第二階段必須符合重要社會(huì)法益存在始得限制；第三階段必須符合特別重要之社會(huì)法益存在始得限制。［15］

（三）《道路交通安全法》第110條合憲性審查

《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，不僅屬于限制人民的工作權(quán)，更是剝奪了人民的憲法基本權(quán)，性質(zhì)上是“職業(yè)禁止”，屬于違憲審查的三階段標(biāo)準(zhǔn)中的“職業(yè)選擇自由之客觀限制”部分，必須符合“特別重要之社會(huì)法益”存在始得限制。

《道路交通安全法》第110條規(guī)定，被扣留駕駛證，無(wú)正當(dāng)理由逾期未接受處理的，吊銷駕駛證。前面的條件是“被扣留駕駛證，無(wú)正當(dāng)理由逾期未接受處理的”。依前所述，無(wú)非是去實(shí)現(xiàn)促請(qǐng)當(dāng)事人到場(chǎng)，提供當(dāng)事人的程序的選擇權(quán)，讓行政行為更加符合個(gè)案正義，實(shí)質(zhì)上是賦予當(dāng)事人以“合法聽(tīng)審”權(quán)利，當(dāng)事人可以行使也可不行使此項(xiàng)權(quán)利，不行使此項(xiàng)權(quán)利并不會(huì)造成對(duì)社會(huì)公益的損害，因此，連一般的公益都算不上。吊銷駕駛證的處罰顯然無(wú)理由。

綜上所述，本案例中甲飲酒駕車，依法被扣留駕駛證，甲無(wú)正當(dāng)理由逾期未接受處理的，被吊銷駕駛證，符合《道路交通安全法》第110條規(guī)定。但在如今，依法行政之“法”，不僅僅是有形的法律，更是 “實(shí)質(zhì)法治國(guó)”意義下的行政法上的許多原理原則，例如：比例原則、平等原則、信賴保護(hù)原則等，皆屬于行政法之法源，行政行為的作成當(dāng)應(yīng)遵循，否則亦屬違法之行政行為。［16］

《道路交通安全法》第110條中吊銷駕駛證的規(guī)定，從行政法的角度而言是行政的強(qiáng)制執(zhí)行。其設(shè)立的目的無(wú)非在于強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)或是由行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)與履行義務(wù)同一狀態(tài)的行政執(zhí)行制度，即希望當(dāng)事人能夠到場(chǎng)，以更加慎重的態(tài)度，賦予當(dāng)事人以合法聽(tīng)審權(quán)和程序選擇權(quán)，來(lái)保證當(dāng)事人的合法權(quán)益得到與現(xiàn)場(chǎng)處罰程序不同的、更為優(yōu)裕的處遇。甲無(wú)正當(dāng)理由逾期未接受處理，即是放棄合法聽(tīng)審權(quán)，行政機(jī)關(guān)可直接以《道路交通安全法》第91條規(guī)定處暫扣1個(gè)月以上3個(gè)月以下機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處200元以上500元以下的罰款足矣。

吊銷甲的駕駛證，用吊銷甲的駕駛證之“手段”去追求處罰當(dāng)事人放棄合法聽(tīng)審權(quán)利之 “目的”，手段與目的間并不存在實(shí)質(zhì)之內(nèi)在聯(lián)系或合理正當(dāng)之連結(jié)關(guān)系，屬于立法上違反“不當(dāng)連結(jié)禁止原則”。

《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，從憲法的角度，是對(duì)人民工作權(quán)的侵害，而這種侵害已達(dá)侵害最強(qiáng)烈之職業(yè)禁止的程度，非有特別重大的法益不得為之，如前所述，本條立法目的無(wú)非是去實(shí)現(xiàn)促請(qǐng)當(dāng)事人到場(chǎng)，實(shí)質(zhì)上是賦予當(dāng)事人以“合法聽(tīng)審”權(quán)利，當(dāng)事人可以行使也可不行使此項(xiàng)權(quán)利，不行使此項(xiàng)權(quán)力并不會(huì)造成對(duì)社會(huì)公益的損害，因此，吊銷駕駛證的立法顯然理由不充分。

四、當(dāng)事人的救濟(jì)

由于本案行政行為作出依據(jù)的是 《道路交通安全法》第110條中的規(guī)定，形式上符合法律保留原則，是合法的，因此甲的行政復(fù)議及行政訴訟因無(wú)理由，訴訟請(qǐng)求應(yīng)被駁回。

然而上邊的審判僅僅符合“形式法治國(guó)”的要求，拘束法官之法從“實(shí)質(zhì)法治國(guó)”的角度自然包括“超實(shí)證法”在內(nèi)的法律規(guī)范，［17］就上述案例，《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，若已抵觸憲法，自然無(wú)效，僅僅因?yàn)楸景感姓袨榈淖鞒龇稀兜缆方煌ò踩ā返?10條中的規(guī)定，就讓當(dāng)事人的權(quán)利無(wú)從救濟(jì)，有違憲法保護(hù)人民訴訟基本權(quán)的立法意旨。因此，提供當(dāng)事人已盡訴訟程序后之救濟(jì)，才不會(huì)淪為“惡法亦法”的怪圈。憲法才不會(huì)成一紙空文，真正的憲政才有指望，法治國(guó)才不會(huì)只是一種 “愿景”。在此，本文擬比較我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，以為借鑒。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法律規(guī)定，人民對(duì)于行政處分認(rèn)為違法或不當(dāng)致?lián)p害其權(quán)利或利益者，均得依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，且人民于憲法上所保障之權(quán)利遭受不法侵害，經(jīng)依法定程序提起訴訟，對(duì)于確定終局裁判所使用之法律或命令發(fā)生有抵觸憲法之疑義者，得申請(qǐng)解釋?xiě)椃?。本案因違法道路交通安全法，被課以吊銷駕駛證的處罰，但該行政處分似應(yīng)屬違法、不當(dāng)而侵害聲情人之工作權(quán)，且已盡訴訟程序，故可以聲請(qǐng)釋?xiě)棥?/p>

大法官若認(rèn)所審查之法令抵觸憲法，理論上即應(yīng)產(chǎn)生“無(wú)效”之效果，惟法令遽然失效，法律關(guān)系必將陷于一種不安定的狀態(tài)，恐有違“法”的安定性。大法官于實(shí)務(wù)上常以“違憲定期失效”方式為違憲法令之宣告。著眼點(diǎn)在于“法的安定性優(yōu)先于實(shí)質(zhì)妥當(dāng)性”。

然昔日實(shí)務(wù)上對(duì)于 “違憲定期失效”的觀點(diǎn)定著在，法令雖已違憲，但即未失效，在期限屆至前即不允許提出救濟(jì)。使聲請(qǐng)人的救濟(jì)仍然落空，聲請(qǐng)釋?xiě)棡楸Ｗo(hù)人民基本權(quán)利而設(shè)置的目的猶如空中樓閣，衡量上似有未當(dāng)。而新修正憲法訴訟法草案第34條第1項(xiàng)規(guī)定，在上述情形下，聲請(qǐng)人得依法定程序或判決諭知之意旨請(qǐng)求救濟(jì)，［18］（p6－7）解決困擾多年的難題。

目前，大陸的司法審查制度尚未建立，再加上救濟(jì)渠道不通，與我們提倡的尊重人權(quán)，保護(hù)人權(quán)的宗旨相去甚遠(yuǎn)，因此，建立司法審查制度，使人民權(quán)利遭侵害時(shí)可獲及時(shí)有效的救濟(jì)，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

法治國(guó)已不再是昔日“形式法治國(guó)”就可涵蓋的，更延伸到國(guó)家行為須有 “法”的依據(jù)，同時(shí)所依據(jù)的“法”本身更須具備實(shí)質(zhì)妥當(dāng)性，即“實(shí)質(zhì)法治國(guó)”的范疇?！兜缆方煌ò踩ā返?10條中的吊銷駕駛證，從憲法的角度看，是對(duì)人民工作基本權(quán)的侵害。依我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法律規(guī)定，人民對(duì)于行政處分認(rèn)為違法或不當(dāng)致?lián)p害其權(quán)利或利益者，均可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，且人民于憲法上所保障之權(quán)利，遭受不法侵害，經(jīng)依法定程序提起訴訟，對(duì)于確定終局裁判所使用之法律或命令發(fā)生有抵觸憲法之疑義者，得聲請(qǐng)解釋?xiě)椃ǎ詾榫葷?jì)。

我國(guó)因?yàn)闆](méi)有憲法法院及司法審查制度，往往導(dǎo)致違憲的法律依然危害人民的基本權(quán)利，成了“惡法亦法”，豈非對(duì)人民權(quán)利保護(hù)有所不足。

因此，《道路交通安全法》第110條中的吊銷駕駛證，用吊銷甲的駕駛證之“手段”去追求處罰當(dāng)事人放棄合法聽(tīng)審權(quán)利之“目的”，手段與目的間并不存在實(shí)質(zhì)之內(nèi)在聯(lián)系或合理正當(dāng)之連結(jié)關(guān)系，屬于立法上違反“不當(dāng)連結(jié)禁止原則”。從憲法的角度，是對(duì)人民工作基本權(quán)的侵害，而這種侵害已達(dá)侵害最強(qiáng)烈之職業(yè)禁止的程度，沒(méi)有特別重大的法益，應(yīng)屬違憲。雖然，本案中吊銷甲的駕駛證，從形式上符合形式法治國(guó)的原理，但本質(zhì)違背實(shí)質(zhì)法治國(guó)的理念，應(yīng)當(dāng)可以聲請(qǐng)違憲審查，宣告定期實(shí)效，以符“法治國(guó)”保護(hù)人民擁有基本的“社會(huì)正義”及“人的尊嚴(yán)”的生活權(quán)利。

［1］［2］國(guó)務(wù)院法制辦公室政法司道路交通安全法草案工作小組組織編寫(xiě).中華人民共和國(guó)道路交通安全法理解和應(yīng)用［M］.法律出版社，2003.

［3］李建良.論強(qiáng)制執(zhí)行之方法［J］.政大法學(xué)評(píng)論，2000.

［4］蔡茂寅.行政罰之沒(méi)入與強(qiáng)制執(zhí)行［C］.月旦法學(xué)雜志別冊(cè)（公法學(xué)篇1995－2002），元照出版社，2004.

［5］鹽野宏.行政法［M］.楊建順譯.法律出版社，1999.

［6］蔡茂寅，怠金處分之救濟(jì)［C］.月旦法學(xué)雜志別冊(cè)（公法學(xué)篇1995－2002），元照出版社，2004.

［7］［16］林明鏘.行政法上之原理原則［C］.月旦法學(xué)雜志別冊(cè)（公法學(xué)篇1995－2002），元照出版社，2004.

［8］臺(tái)灣總統(tǒng)府公報(bào)（第6357號(hào)）［N］.6－15.

［9］［15］錢鎮(zhèn)榮.終生不得考領(lǐng)駕駛執(zhí)照合憲性之檢討［J］.月旦法學(xué)雜志，2006.

［10］［13］［17］黃舒凡.“功能最適”原則下司法審查權(quán)與立法權(quán)的區(qū)分［J］.政大法學(xué)評(píng)論，2006.

［11］吳信華.法治國(guó)家原則（一）［C］.月旦法學(xué)雜志別冊(cè)（公法學(xué)篇1995－2002），元照出版社，2004.

［12］陳英鈐.憲法機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)訟［J］.臺(tái)北大學(xué)法學(xué)論叢［C］.2001.

［14］吳信華，法治國(guó)家原則（三）［C］.月旦法學(xué)雜志別冊(cè)（公法學(xué)篇1995－2002），元照出版社，2003.

［18］吳信華.大法官解釋“違憲定期失效”之效力［C］.月旦法學(xué)教室，2005.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Reconsideration of “Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety”Article 110

Niu Xu

The “Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety” in Article 110 of the revocation driver’s license，from the administrative point of view，is the administrative enforcement.Revoked driver＇s license with the “means” to punish the parties to abandon the pursuit the “purpose” of the legitimate rights of hearing，is a violation of the legislation are “inappropriate link against principles.”From a constitutional point of view，it is a Violation of fundamental human rights.From an academic speaking，the parties should be able to claim constitutional review with which to protect the people’s basic human dignity.

Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety Article 110；incorrectly links principle；Constitutional Review；declared effective on a regular basis

D922.296

A

1007－8207（2011）08－0095－05

2011－04－16

牛旭 （1969—），男，陜西西安人，陜西警官職業(yè)學(xué)院講師，西北政法大學(xué)研究生，研究方向?yàn)樗痉ㄖ贫?、訴訟法學(xué)、道路交通法學(xué)。