從“官僚制”的思考框架看公共行政的精神演變

程建新

（東莞理工學(xué)院城市學(xué)院，廣東東莞5236）

從“官僚制”的思考框架看公共行政的精神演變

程建新

（東莞理工學(xué)院城市學(xué)院，廣東東莞5236）

從傳統(tǒng)官僚制到現(xiàn)代官僚制，再到后官僚制，體現(xiàn)了公共行政的精神轉(zhuǎn)變。權(quán)力分布從官僚主導(dǎo)到勢(shì)力均衡再到社會(huì)主導(dǎo)，體現(xiàn)了行政體系公共性的增強(qiáng)；從倚重權(quán)術(shù)到尊重規(guī)則再到多種治理方式的并重，體現(xiàn)了政府乃至整個(gè)社會(huì)管理效率和治理能力的提高。從官僚制的思考框架引申出，我國(guó)的行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)民主化與理性化并重；既要重視政府自身的改革，也要改善政府與社會(huì)的互動(dòng)，提高公民社會(huì)的自我管理能力。

官僚制；公共行政精神；官僚制民主；公共性；治理

公共行政實(shí)踐的復(fù)雜性決定了實(shí)證分析和理論探討兩種研究取向都不可缺少。只有宏大敘事而沒(méi)有細(xì)節(jié)追問(wèn)最終會(huì)導(dǎo)致理論偏離實(shí)際，只強(qiáng)調(diào)公共行政的差異性也會(huì)陷入繁雜的細(xì)節(jié)討論而迷失方向。對(duì)于理解公共行政的組織形態(tài)和精神實(shí)質(zhì)，“官僚制”模型就是一個(gè)高度抽象卻有用的宏觀理論框架。作為公共行政的核心概念之一，它一定程度上反映了人們?cè)诓煌瑫r(shí)代對(duì)金字塔式組織結(jié)構(gòu)與巨大力量的依賴、無(wú)奈與擔(dān)憂，但由于不斷注入了許多新的因素，也反映了人們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)上反思創(chuàng)新和揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短的能力與活力。從官僚制的角度分析公共組織和公共行政現(xiàn)象，因此而成了歷久彌新的主題。本文基于官僚制的三種形態(tài)，即“傳統(tǒng)官僚制-現(xiàn)代官僚制-后官僚制”的框架，分析公共行政的精神演變，探索其對(duì)中國(guó)政府管理改革的啟示。

一、從官僚制的形態(tài)看公共行政精神的基本演變

1.傳統(tǒng)官僚制。傳統(tǒng)官僚制，狹義上主要指主權(quán)國(guó)家形成后較為職業(yè)化的行政體系，如西方中世紀(jì)后期專制君主制下的官吏制度對(duì)封建制的取代和民族國(guó)家（nation-state）的形成；次廣義則包括主權(quán)國(guó)家及其他各種政體（polity）控治下的較為職業(yè)化的行政體系，如中國(guó)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期“俸給制”下大量“仰祿之士”的出現(xiàn)；更廣義地，一切行政管理機(jī)構(gòu)，如各古代帝國(guó)或王國(guó)的行政管理體系，都可以稱為傳統(tǒng)官僚制。如果包括社會(huì)組織的官僚化，外延就更加寬泛。

傳統(tǒng)官僚制本質(zhì)上是人治的，國(guó)防、外交、預(yù)算、法律、吏治等基本大權(quán)控制在君主而非國(guó)家的手中，是服務(wù)于私而非公的。這是其根本性質(zhì)上的局限性。從具體表現(xiàn)上看，行政系統(tǒng)內(nèi)部還沒(méi)有能力制定和貫徹太多的工作標(biāo)準(zhǔn)，外部也缺乏足夠的力量形成對(duì)行政系統(tǒng)的控制。政府職能上，政治統(tǒng)治職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)管理和服務(wù)的職能。人事上，較為看重的是行政人員對(duì)某個(gè)特殊集團(tuán)的忠誠(chéng)，而非普遍性的明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。這種社會(huì)官僚集團(tuán)，雖然也會(huì)跟社會(huì)集團(tuán)進(jìn)行各種形式的結(jié)盟，獲得其支持，但由于共識(shí)的力量不足以形成強(qiáng)制履行義務(wù)的壓力，所以公共績(jī)效很不可靠。

傳統(tǒng)官僚制組織的承載者即官僚們，盡管在不同文化、不同時(shí)代中，其權(quán)力基礎(chǔ)、與統(tǒng)治者的關(guān)系、自身產(chǎn)生方式不盡相同，但基本上都處于一種權(quán)力比較集中的社會(huì)狀態(tài)之下，因而具有很強(qiáng)的自利性。官僚們?cè)谶@種社會(huì)中分享很大一部分權(quán)力，所以他們不僅僅是“代理人”，也是當(dāng)時(shí)社會(huì)體制的“股東”。而普通大眾沒(méi)有足夠的力量去形成和保障自己的基本權(quán)利，沒(méi)有對(duì)整個(gè)統(tǒng)治階層也包括官僚集團(tuán)形成足夠的制度內(nèi)和常規(guī)化的制約，相對(duì)于國(guó)家，人民只是行政的客體和仆從。即使君主將自己稱為“國(guó)家的第一勤務(wù)員”，[1]情況也沒(méi)有什么改變，因?yàn)閷?duì)權(quán)力只有自然限制而缺乏法律限制。

從與管理對(duì)象的關(guān)系看，由于缺乏相對(duì)明確、可操作以及受到監(jiān)督的規(guī)則，因此無(wú)論組織內(nèi)還是組織外，也就容易衍生出眾多的“潛規(guī)則”，譬如按照血緣關(guān)系、個(gè)人利害和偏好等分配公共資源等等，難以形成“形式上”的平等和機(jī)會(huì)均等。傳統(tǒng)官僚制能夠存在，在于缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)及其人員權(quán)力的制衡，缺乏明晰化和明細(xì)化的辦事規(guī)則，缺乏客觀化的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任體系。所以，在官僚體系和普通民眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)官僚制總體上是官僚本位。

2.現(xiàn)代官僚制。傳統(tǒng)官僚制雖然孕育了現(xiàn)代官僚制的許多特征，比如日漸職業(yè)化的官僚隊(duì)伍，但在君主制讓位于各種形式的民主政體、人治讓位于普遍性的法治之前，現(xiàn)代意義上的官僚制不可能真正建立。韋伯等權(quán)威作者對(duì)現(xiàn)代官僚制維度的詮釋，如權(quán)威等級(jí)制、勞動(dòng)分工、技術(shù)勝任者、程序設(shè)計(jì)、規(guī)范在職者的行為規(guī)則、有限的職位權(quán)力、有區(qū)分度的報(bào)酬、非人格化、管理與所有權(quán)的分離、書(shū)面交流的強(qiáng)調(diào)、理性原則等，[2]體現(xiàn)了現(xiàn)代對(duì)傳統(tǒng)的繼承和突破?，F(xiàn)代行政法治的發(fā)展提供了一系列的制度化保證，比如組織和人員的權(quán)力制衡、程序要求、聽(tīng)證會(huì)、司法審查、責(zé)任追究、信息和行政會(huì)議的公開(kāi)等。[3]沒(méi)有這些制衡，行政體系伴隨公民福利供給的增加而進(jìn)行的擴(kuò)張是危險(xiǎn)的。

現(xiàn)代官僚制一方面便于進(jìn)行大規(guī)模的分工協(xié)作，在滿足公眾共性需求上也比較符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)，可以實(shí)現(xiàn)整體效率。規(guī)則的約束則反映了人類監(jiān)督和管理能力的提高，“形式正義”烙印下的現(xiàn)代法治與官僚制，體現(xiàn)出了鮮明的“去身份化”和按規(guī)則辦事的特征，行政體系將自身和服務(wù)對(duì)象都看作沒(méi)有情感和人格色彩的個(gè)案（case）。

現(xiàn)代官僚制雖然整體上是較為經(jīng)濟(jì)的，但從公共服務(wù)對(duì)象的需求滿足程度上，往往是非?；A(chǔ)的，是對(duì)一些基本需求的滿足，覆蓋的對(duì)象也存在較多真空。這與其發(fā)展水平有很大關(guān)系。這種形態(tài)下，較多停留在對(duì)“底線”倫理的維持，更多地體現(xiàn)了規(guī)則本位，對(duì)規(guī)則本身的機(jī)械執(zhí)行體現(xiàn)了官僚和民眾的一種較為均衡的關(guān)系。官僚為了避嫌只能秉公辦事，減少特事特辦，否則隨時(shí)可能遭到輿論和問(wèn)責(zé)體系的窮追猛打，哪怕是出于善心。所以現(xiàn)代官僚制著實(shí)犧牲了一部分個(gè)別正義來(lái)?yè)Q取總體的正義，是一種不得不采用卻終究要被超越的狀態(tài)。

現(xiàn)代官僚體制雖然可以冠以“現(xiàn)代”的字眼，但不是永遠(yuǎn)的現(xiàn)代。它仍然具有一定的壓制性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)整齊劃一，對(duì)個(gè)性的需求照顧不夠。官僚制的形成本身是人類理性的產(chǎn)物，其駕馭也必須依靠人類持之以恒的理性能力。

3.后官僚制?，F(xiàn)代官僚制的基本標(biāo)準(zhǔn)保證了起碼的公平和效率，但有待繼續(xù)補(bǔ)充和改進(jìn)。在信息化社會(huì)，或稱為“后工業(yè)社會(huì)”、“知識(shí)社會(huì)”，工業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化之后，人們開(kāi)始更精細(xì)地考慮形式平等下的社會(huì)差別，有資源和能力顧及更多的個(gè)性需求，而不僅僅是最基本的共性需求，并且這種顧及是基于人道主義原則而非裙帶主義關(guān)系。后官僚制的改進(jìn)體現(xiàn)在對(duì)每一個(gè)服務(wù)對(duì)象的更多關(guān)注，對(duì)服務(wù)對(duì)象實(shí)質(zhì)差別的關(guān)注。這些當(dāng)然需要整個(gè)社會(huì)資源在公共服務(wù)領(lǐng)域的高投入，包括財(cái)力、人力的投入，包括技術(shù)的進(jìn)步和服務(wù)效率的提高帶來(lái)的好處，但這些都只是基礎(chǔ)，關(guān)鍵還在于人類建制力和管理力的提升。

后官僚制開(kāi)始從官僚制以外尋求市場(chǎng)、公民社會(huì)等替代性機(jī)制，減少對(duì)官僚制的依賴；開(kāi)始建立官僚制主導(dǎo)下的多樣化治理結(jié)構(gòu)、制度安排與組合；開(kāi)始在政府內(nèi)部建立起更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與責(zé)任體系?？傊?，是要建立官僚制與民主的和諧關(guān)系，讓官僚制的效率提升建立在服務(wù)社會(huì)的價(jià)值基礎(chǔ)上，技術(shù)提高建立在權(quán)力被有效控制的基礎(chǔ)上，使官僚制成為促進(jìn)人民利益和社會(huì)進(jìn)步的上層結(jié)構(gòu)，或說(shuō)實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)層面的“官僚制民主”狀態(tài)。[4]正如竺乾威教授所認(rèn)為的，新公共管理、新公共服務(wù)等改革思潮，一方面離不開(kāi)官僚制原有的組織形態(tài)，另一方面在政治法律標(biāo)準(zhǔn)之外考慮了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)傳統(tǒng)的官僚制行政有所超越；責(zé)任的焦點(diǎn)由規(guī)則的履行深化到了對(duì)公眾的回應(yīng)，公民的參與也不僅是一種手段，本身也是一種目的。[5]在更深層次上，后官僚制又只是對(duì)本已隱含的多種公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的回歸，體現(xiàn)了官僚體系在對(duì)個(gè)人權(quán)益、特殊利益、公共利益調(diào)和中的作用。[6][7]

所以，后官僚制下的官僚體系不是機(jī)械辦理公民的辦事請(qǐng)求，還要提供讓公民比較滿意的服務(wù)。要讓公民比較滿意，就需要官僚體系更加高效地滿足公民的差別化需求，花費(fèi)更多的時(shí)間解答、追蹤甚至協(xié)助，而不是忙著自肥與辨別親疏。而且，不能只靠官僚體系一家，很多更加個(gè)別化的服務(wù)需求是通過(guò)自助、互助、市場(chǎng)、公益事業(yè)等加以實(shí)現(xiàn)的，很多服務(wù)由政府提供或許過(guò)于昂貴。相對(duì)于過(guò)去而言，對(duì)政府的服務(wù)也不再是完全被動(dòng)地“接受”，公民會(huì)主動(dòng)地提出一系列的要求。

綜上，官僚體系的發(fā)展是“公共”機(jī)構(gòu)和“公仆”歸位的過(guò)程，是更加體現(xiàn)社會(huì)的人性需要的過(guò)程。錢(qián)穆先生對(duì)中國(guó)幾千年古代政治制度的盤(pán)點(diǎn)所揭示的是，歷朝政府私德性與公德性程度的不同，在很大程度上決定了其政治文明的程度和社會(huì)發(fā)達(dá)的水平，[8]這可以看作是行政體系發(fā)達(dá)水平在中國(guó)封建社會(huì)的歷史體現(xiàn)。官僚制中的公共精神雖然因文化和時(shí)代而不同，并且距“天下為公”還遙不可及，但卻也可以讓人們看到進(jìn)步的足跡，甚至可以相信歷史潮流的浩浩蕩蕩。

二、“官僚制”的分析框架對(duì)中國(guó)政府管理的政策啟示

特定行政體系的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作可能夾雜著三種官僚制形態(tài)的部分特征。中國(guó)的官僚體系與政府管理在某些地方、部門(mén)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域，已經(jīng)比較“先進(jìn)”，無(wú)論在政府能力還是服務(wù)水準(zhǔn)上；在另外一些地方、部門(mén)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域，則是典型的“現(xiàn)代官僚制”，基本上可以做到照章辦事、中規(guī)中矩，但內(nèi)在素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量有待提高；至于其他一些地方、部門(mén)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域，甚至還存在很多“前現(xiàn)代”或傳統(tǒng)的特征，比如，任人唯親、人浮于事等。這說(shuō)明了中國(guó)官僚體系的復(fù)雜性。從詹姆斯·威爾遜關(guān)于官僚體制國(guó)家差別的分析、[9]海迪關(guān)于不同官僚體系的跨文化比較[10]也可以看出造成官僚體系差別的政治、文化與階段性因素。官僚制的模型并不是要抹煞這種差別，而是去發(fā)現(xiàn)官僚體系和公共行政在不同階段的共同精神。相關(guān)的分析對(duì)中國(guó)的行政體制改革具有諸多啟示意義。

1.破除傳統(tǒng)官僚制的殘留因素，建設(shè)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的政府。一個(gè)現(xiàn)代化的政府首先要保證政令暢通，而光靠人事手段是不夠的。各級(jí)政府可以通過(guò)推進(jìn)公共財(cái)政和公共預(yù)算改革，試行零基預(yù)算，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)參謀機(jī)構(gòu)在預(yù)算上對(duì)各部門(mén)的主導(dǎo)權(quán)，通過(guò)預(yù)算工具保證政策方向和促進(jìn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。要防止部門(mén)利益、地方利益和小團(tuán)體利益凌駕于國(guó)家利益之上，對(duì)于使命完成的機(jī)構(gòu)要及時(shí)終止或轉(zhuǎn)型。

2.加強(qiáng)監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任，建設(shè)法治型政府。堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)對(duì)公職人員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，做好信息公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。推進(jìn)財(cái)產(chǎn)公示和其他重大事項(xiàng)匯報(bào)制度，推進(jìn)反腐倡廉。按照現(xiàn)代行政法治的要求，維護(hù)公民的基本權(quán)利，規(guī)范行政程序。在當(dāng)前的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)期和改革的攻堅(jiān)階段，各種不確定性因素明顯增加，更要加強(qiáng)憂患意識(shí)，發(fā)揮制度的作用，發(fā)揮輿論和社會(huì)力量的監(jiān)督作用，走出歷史周期律。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建設(shè)服務(wù)型政府。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，關(guān)注民生。通過(guò)稅收和利率等政策工具做好調(diào)控，落實(shí)微觀監(jiān)管責(zé)任，保證收入分配制度改革的推進(jìn)。相應(yīng)調(diào)整政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，在績(jī)效考核的過(guò)程中引入群眾滿意度調(diào)查，提高公共部門(mén)的服務(wù)效率和質(zhì)量。通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)特別是基層公務(wù)人員的培訓(xùn)，提高其服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力。

4.完善多樣化的治理體系，建設(shè)有限政府。按照社會(huì)發(fā)展的需要轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府能力。在政府的監(jiān)督下，發(fā)揮好基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等各種社會(huì)力量的作用，培育公民社會(huì)的治理能力。在各種政府與民間的合作機(jī)制如招投標(biāo)中要繼續(xù)完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。政府之間也可以增加合作機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低行政成本。

中國(guó)的民本歷史資源，監(jiān)察、考試等傳統(tǒng)政治制度，現(xiàn)代化進(jìn)程與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，依法治國(guó)方略等有助于現(xiàn)代官僚體制的逐步完善；社會(huì)主義道路、人民民主專政、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、馬列主義毛澤東思想等社會(huì)、組織、思想等方面的體制保障既有利于在行政體系推行共同標(biāo)準(zhǔn)，也有利于保證人民政府為人民的宗旨。全心全意為人民服務(wù)是對(duì)后官僚制時(shí)代公共行政精神的最好詮釋。

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A

02-7408（2011）01-0057-03

東莞理工學(xué)院城市學(xué)院20年“教育教學(xué)改革與研究”項(xiàng)目（JG2013）。

程建新（1982-），男，江蘇贛榆人，東莞理工學(xué)院城市學(xué)院講師，北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士，研究方向：行政理論與比較行政、行政管理。

[責(zé)任編緝：孫巍]