唐玄宗晚年公共危機管理意識的缺失及其惡果
——以安史之亂爆發(fā)為例

金榮洲

（1.陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，西安710062；2.中州大學(xué)文化與傳播學(xué)院，鄭州450053）

唐玄宗晚年公共危機管理意識的缺失及其惡果
——以安史之亂爆發(fā)為例

金榮洲1，2

（1.陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，西安710062；2.中州大學(xué)文化與傳播學(xué)院，鄭州450053）

古代社會公共危機管理研究是一個值得關(guān)注的重要問題。安史之亂是唐朝由盛轉(zhuǎn)衰的重大事件，這一事件的爆發(fā)，實質(zhì)上是唐王朝危機管理體制削弱和唐玄宗危機意識缺失所導(dǎo)致的必然結(jié)果。研究這一問題可以為后世提供一個可資借鑒的危機管理案例。

安史之亂；唐玄宗；公共危機；管理意識

唐玄宗李隆基在即位前期，兢兢業(yè)業(yè)，勵精圖治，開創(chuàng)了開元盛世的大好局面。但是在其晚年，由于意志衰退，貪圖享樂，委政于權(quán)臣，給朝政造成諸多不良影響，尤其在處理安史之亂這樣的重大危機時，顯得力不從心。導(dǎo)致安史之亂爆發(fā)的原因，學(xué)術(shù)界已進(jìn)行了詳盡的研究，但是從公共危機管理的角度進(jìn)行分析研究，至今尚未見到相關(guān)成果問世。其實唐王朝曾經(jīng)建立起一套公共危機管理制度，只是由于唐玄宗未能很好堅持執(zhí)行這一制度,因而不能制約分裂勢力的壯大，終于導(dǎo)致了這次公共危機的發(fā)生?？梢哉f，這種情況的出現(xiàn)，在很大程度上是唐玄宗公共危機管理意識的缺失所導(dǎo)致的惡果。本文著重以安史之亂的爆發(fā)為例進(jìn)行分析。

一、唐王朝危機預(yù)防制度的設(shè)計

經(jīng)歷隋末戰(zhàn)亂建立起來的唐王朝,很注意總結(jié)歷史經(jīng)驗,尤其是總結(jié)隋朝滅亡的經(jīng)驗教訓(xùn)。在制度設(shè)計上,對原有政治體制進(jìn)行了革新,建立了一套行之有效的危機防范機制。

首先，在宰相制度上，群相分權(quán)，互相制衡，集體議事，權(quán)歸皇帝。唐前期以中書、門下、尚書三省長官為宰相，雖然后來又出現(xiàn)了同中書門下三品、同中書門下平章事等宰相名號，但在宰相人數(shù)的設(shè)置方面，仍然保持了較多的職數(shù)，以便互相制約。宰相既然人數(shù)眾多，為了便于對軍國大事的討論與決策，便必須有一個專門的場所，這就是政事堂，宰相權(quán)力更多地體現(xiàn)在政事堂會議上。為了便于議事，政事堂召開會議時必須要有一個主持者，這就是秉筆宰相，他具有首席宰相的地位。為了防止秉筆宰相專權(quán)，唐初規(guī)定由三省長官輪流秉筆，每十天一換，后來又改為每日輪換秉筆，這樣就可以有效地防范宰相專權(quán)擅政。

其次，部門之間權(quán)力的限制與制約。唐朝實行三省六部制，其中中書省為制令機關(guān)，即皇帝的詔敕由其起草；門下省是審議機關(guān)，中書省起草的詔敕必須經(jīng)過其審議，否則不能頒布執(zhí)行；尚書省是政務(wù)機關(guān)，皇帝的詔敕由其頒布執(zhí)行。三省處于鼎立狀態(tài)，也就是說其地位是平等的，任何一省也不得凌駕于其它省之上，從而比較有效地保持了這些重要部門之間權(quán)力的平衡，達(dá)到了相互制約的目的。六部隸屬于尚書省，它們分別掌管全國的各類政務(wù)工作，相關(guān)政令都是由其制定并頒布，但是六部卻不能直接掌管事務(wù)性工作，具體事務(wù)性工作是由九寺五監(jiān)等部門掌管的，它們遵照六部的政令進(jìn)行工作，自身并無制定政令的權(quán)力。比如工部掌管工程方面的政令，在工程立項、工程設(shè)計、工程預(yù)算等方面擁有絕對的權(quán)力，但是具體工程建設(shè)的實施卻由將作監(jiān)等部門負(fù)責(zé)，工部并不能干預(yù)，這樣就比較有效地預(yù)防了貪污與賄賂之事的發(fā)生。

再次，加強監(jiān)督與檢查。唐朝的最高監(jiān)察機構(gòu)是御史臺，下設(shè)三院御史，即臺院之侍御史，殿院之殿中侍御史和察院之監(jiān)察御史。臺院負(fù)責(zé)對在京百官的監(jiān)察和奏彈，殿院負(fù)責(zé)殿廷供奉之儀式的監(jiān)察,并與臺院共同負(fù)責(zé)巡察兩京地區(qū)（長安、洛陽），包括對兩京各中央部門和郊區(qū)的日常巡察；察院則負(fù)責(zé)地方的監(jiān)察,監(jiān)察御史每年都要分赴全國各地巡察，發(fā)現(xiàn)不法之事，大事奏裁，小事立決，權(quán)力極大。唐代監(jiān)察制度的最大特點是：加強了日常的監(jiān)察工作，比如尚書省召開政務(wù)方面的會議，其有權(quán)參與，以便隨時監(jiān)察，在京各部門包括禁軍駐地亦有權(quán)隨時巡察。重要物資和資金出納，御史臺都要派人到場監(jiān)察，并不是發(fā)生問題后，再事后查處。此外，唐朝的中央與地方各部門內(nèi)部還設(shè)置有專門的審計與監(jiān)察官員，并且規(guī)定本部門處理的公文必須有這類官員的署名簽字，接受的上級公文和下發(fā)的公文，都由其登記接收和處理完畢的日期，以便隨時監(jiān)督，避免延誤工作，拖拉扯皮。

在唐前期100多年里，各部門各司其職，相互制約，既避免了權(quán)臣專權(quán)，又比較有效地維持了各機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，同時也有效保證了皇權(quán)的穩(wěn)固和國家權(quán)力格局的相對穩(wěn)定，具有十分明顯的權(quán)力制衡的作用。

最后，在軍事方面，形成了“內(nèi)重外輕”軍事格局，內(nèi)外制衡，相互制約。唐前期，軍隊以府兵為主體，同時還有北衙禁軍。太宗時，整頓府兵制度，把軍府更名為折沖府。全國折沖府最多時有633（或634）個，其中關(guān)內(nèi)道有261個。因為關(guān)內(nèi)道是京畿所在之地，是軍事防御的重點地區(qū)，故其軍府占全國總數(shù)40%以上，兵力最為雄厚。如果關(guān)內(nèi)道發(fā)生問題，舉全國之兵力足可以進(jìn)行討伐；如果某一地區(qū)發(fā)生問題，僅依靠關(guān)內(nèi)道之兵就可以輕易地討平。

全國的軍府分別由中央十二衛(wèi)管轄，每衛(wèi)各轄數(shù)十個軍府，十二衛(wèi)之間互不存在統(tǒng)轄關(guān)系，從而達(dá)到軍權(quán)分散之目的。十二衛(wèi)雖然有握兵之要，但卻無調(diào)兵之權(quán)；兵部有調(diào)兵之權(quán)，卻不能直接統(tǒng)率軍隊。唐朝規(guī)定除緊急軍情之外，凡調(diào)發(fā)十人、十馬以上，都要有兵部奉皇帝敕令頒發(fā)的符、契為憑，才可以調(diào)動軍隊?！叭羲姆接惺拢瑒t命將以出；事解輒罷，兵散于府，將歸于朝，故士不失業(yè)，而將帥無握兵之重，所以防微漸、絕禍亂之萌也。”[1]至于領(lǐng)兵的邊將，“凡諸軍鎮(zhèn)，使、副使已上，皆四年一替”，[2]皇帝通過兵部和諸衛(wèi)（率）直接控制了全國的常備軍隊。諸衛(wèi)與兵部之間互相牽制，共同對皇帝負(fù)責(zé)。這種縱橫交織的軍事控制機制，有效保證了皇帝對軍權(quán)的控制。于是，就形成了所謂“舉關(guān)中之眾以臨四方”的戰(zhàn)略部署，形成了軍事上居重馭輕的局面。在京城駐扎的禁軍，分為北衙禁軍與南衙衛(wèi)軍兩個系統(tǒng)，這兩個系統(tǒng)互不統(tǒng)轄，其中北衙禁軍歸宦官掌管，南衙衛(wèi)軍由宰相統(tǒng)率，從而達(dá)到了相互制約之目的，在京畿形成了一種軍事平衡，從而確保中央政權(quán)的穩(wěn)固。

二、危機預(yù)防制度的破壞

唐前期在政治、軍事上的制度設(shè)計保證了唐帝國的穩(wěn)定發(fā)展。但是到玄宗開元年間，這些有效的制度遭到人為破壞，制度上防范危機的功能逐漸喪失。

首先，宰相分權(quán)制度遭到破壞。開元十一年(723年)，中書令張說奏改政事堂為“中書門下”，并且“列五房于其后:一日吏房，二曰樞機房，三曰兵房，四曰戶房，五曰刑禮房，分曹以主眾務(wù)焉”[3]由此政事堂制度發(fā)生了重大變化，宰相的權(quán)力得到進(jìn)一步加強。此外，就是宰相的數(shù)量減少了，“開元以來，常以二人為限，或多則三人”。[4]秉筆宰相輪換制也遭到破壞，長期以來李林甫、楊國忠等以中書令的身份任秉筆宰相，破壞了原來群相分權(quán)、集體議事之制，變相恢復(fù)了專職宰相制。在這一時期使職差遣制大為流行，出現(xiàn)了“為使則重，為官則輕”的局面，[5]有的宰相身兼數(shù)十職，如楊國忠便是如此。他甚至在家中辦公，決定官員的任免，而皇帝不加過問。

其次，內(nèi)外軍事制衡局面發(fā)生逆轉(zhuǎn)。唐朝實行了一百多年府兵制至此遭到了破壞，開元二十五年（737年）敕：“以為天下無虞，宜與人休息。自今已后，諸軍鎮(zhèn)量閑劇利害，置兵防健兒；于諸色征行人內(nèi)及客戶中召募……”[6]這道敕書的頒布，標(biāo)志著府兵制的徹底終結(jié)。募兵制推廣到全國，并允許節(jié)度使自行募兵，使節(jié)度使的權(quán)勢頓時大增。自高宗中葉起，為增強邊防力量，唐帝國主要是在西部和北部邊境，“廣置烽戍，增加駐軍，”至睿宗時，則開始在邊境重要軍區(qū)設(shè)立節(jié)度使。到天寶初年，節(jié)度使（經(jīng)略使）陸續(xù)增加到十個：即安西、北庭、河西、隴右、劍南、朔方、河?xùn)|、范陽、平盧等節(jié)度使以及嶺南五府經(jīng)略使。這些節(jié)度使擁有強大的兵力和財力，而且全部分布在沿邊地區(qū)，內(nèi)地包括京師的兵力非常虛弱，從而使內(nèi)外制衡的軍事體制遭到了破壞。天寶元年（742年），全國共有兵士57.4萬人，而邊境上就有49萬多人，竟比中央和內(nèi)地多了五倍，其中安祿山的部隊最多，擁兵20萬，戰(zhàn)斗力也最強。中央的警衛(wèi)部隊，因“天子（玄宗）以中原太平，修文教，廢武備，銷鋒鏑，以弱天下豪杰”，[7]所以軍事訓(xùn)練逐步廢弛。南衙衛(wèi)兵早已不復(fù)存在，而北衙禁軍，養(yǎng)尊處優(yōu)，以致徒有虛名。唐初以來的內(nèi)重外輕的軍事制衡局面此時卻顛倒過來，變成內(nèi)輕外重了。

再次，地方軍鎮(zhèn)主官定期換防形同虛設(shè)。在權(quán)力制衡、防范領(lǐng)軍大將尾大不掉方面，唐朝政府已有制度化的規(guī)定：“凡諸軍鎮(zhèn)，使、副使已上，皆四年一替”。[8]且唐代的各級官吏，上至刺史，下至參軍等，均由中央直接任免與調(diào)動。由此可知，唐王朝節(jié)度使正常的調(diào)動換防周期是數(shù)年一任。僅僅如此還不夠，在用人方面也有規(guī)定：“自唐興以來，邊帥皆用忠厚名臣，不久任，不遙領(lǐng)，不兼統(tǒng)，功名著者往往入為宰相。其四夷之將，雖才略如阿史那社爾、契苾何力猶不專大將之任，皆以大臣為使以制之”。[9]6888-6889但是安祿山自天寶元年擔(dān)任平盧節(jié)度使，天寶四年兼任范陽節(jié)度使、天寶十年兼任河?xùn)|節(jié)度使，到其造反時，長達(dá)十多年沒有換地方，從而為其培育私人勢力創(chuàng)造了條件。

玄宗從開元末以來，由于年事漸高，施政力求穩(wěn)定，希望有一個能力強且忠于自己的人才來維護邊境安定，這是他選擇安祿山的根本原因，而缺乏應(yīng)有的危機管理意識。唐玄宗對危機預(yù)防體制的改進(jìn)，僅僅就是在開元后期設(shè)置了監(jiān)軍使，盡管這種做法在對其他領(lǐng)兵將帥的監(jiān)督和牽制方面，能起到一定的作用。然監(jiān)軍使最終也沒有能阻止軍權(quán)下移、領(lǐng)兵將帥勢力膨脹的趨勢,更何況他根本就沒有向安祿山派遣監(jiān)軍使，可見其危機管理意識已經(jīng)薄弱到何種程度。這說明從制度上防范邊帥坐大才是治本之策，舍此別無他途。

高力士于開元二十三年、天寶十年、十三年三次曾向玄宗反映，[10]其中有兩次涉及邊帥擁兵自重問題，高力士明確提醒玄宗：“邊將擁兵太盛，陛下將何以制之？臣恐一旦禍發(fā)，不可復(fù)救！”玄宗只是說“朕徐思之”[8]6927而沒有引起足夠重視，使帝國政府的危機預(yù)防制度出現(xiàn)了重大安全漏洞，最終釀成難以收拾的悲劇。

三、安史之亂的爆發(fā)及其思考

天寶十四載（755年）十月，安祿山在范陽舉兵造反。由于內(nèi)地長期以來缺乏防范突發(fā)事件的準(zhǔn)備,叛軍很快席卷河北、河南等地，并攻下了唐朝的兩京，即洛陽和長安，迫使唐玄宗逃到成都避難。后來經(jīng)過長達(dá)八年的艱苦戰(zhàn)爭，雖然平定了叛亂，然社會經(jīng)濟已遭到嚴(yán)重破壞，滿目瘡痍，民不聊生，大唐帝國從盛世走向了衰落。

這一危機的爆發(fā)，乃是由于玄宗在危機管理上沒有嚴(yán)格執(zhí)行防范制度，危機管理意識缺失的必然結(jié)果。在此之前，朝廷內(nèi)部矛盾重重，宰相楊國忠因“祿山視之蔑如也，由是有隙”。于是總在玄宗面前挑撥，“國忠寡謀矜躁，謂祿山跋扈不足圖，故激怒之使必反”。[8]楊國忠因個人恩怨置國家大事于不顧，為了逼迫安祿山造反，先是指使京兆尹包圍安祿山在京的第宅，逮捕安祿山的親信多人，并秘密處死。借口韋陟賄賂御史中丞吉溫，求救于安祿山的事件，又將安祿山在京親信吉溫貶為外官。[9]6929作為皇帝的唐玄宗仍未感到事態(tài)嚴(yán)重，反而欲通過加授安祿山為宰相的辦法來安撫他，結(jié)果由于楊國忠的反對而作罷，只是“加祿山左仆射，賜一子三品、一子四品”。[9]6923至此，玄宗仍沒有任何警惕心理。天寶十三載安祿山“求兼領(lǐng)閑廄、群牧；庚申，以祿山為閑廄、隴右群牧等使。祿山又求兼總監(jiān)；壬戌，兼知總監(jiān)事。”[9]6923-6924“閑廄使”與總監(jiān)都是專門負(fù)責(zé)戰(zhàn)馬牧養(yǎng)、管理和供給的官職。玄宗此舉無疑進(jìn)一步強化了安祿山的實力，致使安祿山在叛亂前夕利用這種權(quán)力給自己調(diào)撥了大批戰(zhàn)馬。

天寶十四載（755年），二月，安祿山“使副將何千年入奏，請以蕃將三十二人代漢將”，開始做反抗中央的準(zhǔn)備。盡管宰相楊國忠和韋見素表示反對，但是玄宗卻信心十足，“祿山，朕推心待之，必?zé)o異志”，同意了安的請求。后來在與大臣召開的殿前會議上，答應(yīng)考慮楊國忠提出的“以賈循為范陽節(jié)度使，呂知誨為平盧節(jié)度使，楊光翙為河?xùn)|節(jié)度使”，[11]6930以分安祿山大權(quán)、防范其可能造反的危機解決方案。但是玄宗并沒有把任命詔書發(fā)出去，而是“更遣中使輔璆琳以珍果賜祿山，潛察其變”。結(jié)果輔璆琳接受厚賂，“盛言祿山竭忠奉國，無有二心”。[11]6930而“楊國忠日夜求祿山反狀”。六月，玄宗因“其子成婚，“手詔祿山觀禮，祿山辭疾不至”。七月，安上“表獻(xiàn)馬三千匹，每匹執(zhí)控夫二人，遣蕃將二十二人部送。河南尹達(dá)奚珣疑有變，奏請‘諭祿山以進(jìn)車馬宜俟至冬，官自給夫，無煩本軍?！谑巧仙藻?，始有疑祿山之意。會輔璆琳受賂事亦泄，上托以他事?lián)錃⒅！焙髞硇谇仓惺柜T神威赍手詔諭祿山“十月于華清宮待卿”，安祿山更不敢來了。至此，玄宗仍沒意識到將會爆發(fā)空前大危機，也沒有做任何政治、軍事準(zhǔn)備。[11]6933

通過以上分析，可以清楚地看到，唐玄宗在危機面前不僅沒有采取正確的措施,反而進(jìn)一步助長了安祿山的氣焰，增強了其實力?？梢娢C管理意識的缺失所造成的后果是多么的嚴(yán)重，在缺乏制度保障的情況下，任何個人恩惠及帝王權(quán)術(shù)都是無濟于事的。

唐玄宗作為一個較有作為的皇帝，在其統(tǒng)治前期，在應(yīng)對國內(nèi)自然災(zāi)難、處理與少數(shù)民族的沖突、防范宰相權(quán)力過大、西北將領(lǐng)坐大方面，他的危機管理意識很強。比如對曾擔(dān)任過朔方、河?xùn)|、河西、隴右等四鎮(zhèn)節(jié)度使的王忠嗣和戶部侍郎、御史大夫、京兆尹王鉷等處置，干凈利落，毫不手軟。[12]6882-6883、6912對于一些比較強勢的宰相，如名相姚崇、宋璟，盡管他們輔佐玄宗，促成開元盛世，貢獻(xiàn)甚大，出于防范宰相權(quán)重的需要，仍然不讓他們久任宰相。在對待宰相張說、張九齡的問題上，玄宗同樣也是如此。但是在其晚年，這種防范意識逐漸淡漠了，致使李林甫、楊國忠長期專權(quán)，從而激化了統(tǒng)治階級內(nèi)部的矛盾，而盲目發(fā)動的對吐蕃、南詔的戰(zhàn)爭，造成不必要的損失，加重了廣大人民的負(fù)擔(dān)，使當(dāng)時的社會矛盾又進(jìn)一步激化了。對這些矛盾唐玄宗視而不見，對迫在眉睫的安祿山問題，他出于個人的情感偏愛，沒有任何警惕心理，自然也不會啟動危機管理體制。

當(dāng)危機爆發(fā)后，玄宗在好幾天后才收到安祿山反叛的消息，而且一開始還不大相信。等到確認(rèn)下來，采取的措施中又有一部分失當(dāng)，沒有注意整合一切可以化解這場危機的資源和力量，缺乏全局意識、風(fēng)險意識，認(rèn)識不到這場危機的危險程度、破壞程度，而是急急忙忙殺掉安祿山的兒子（本可以做人質(zhì)），在軍事力量沒有集中、準(zhǔn)備不足的情況下，催促哥舒翰與安祿山靈寶決戰(zhàn)（本可以固守待援），導(dǎo)致潼關(guān)失守，致使危機一發(fā)而不可收拾。司馬光就曾批評晚年的玄宗危機防范意識淡薄，他說“明皇恃其承平，不思后患，殫耳目之玩，窮聲技之巧，自謂帝王富貴皆不我如，欲使前莫能及，后無以逾，非徒娛己，亦以夸人”。[13]6994安史之亂作為一個典型的公共危機管理案例，為后人提供了足資借鑒的歷史經(jīng)驗，從中可以吸取的教訓(xùn)是很多的。

[1]歐陽修.新唐書(卷五〇)兵志[M].北京：中華書局，1975.

[2][后晉]劉眗.舊唐書(卷四三)職官志二[M].北京：中華書局，1975.

[3]歐陽修.新唐書(卷四六)百官志二[M].北京:中華書局,1975. [4]杜佑.通典(卷二一)[M].中華書局，1984.

[5]李肇.唐國史補(卷下)[M].

[6]李林甫.唐六典(卷五)尚書兵部[M].中華書局，1992.

[7][宋]王溥.唐會要(卷七二)軍雜錄[M].中華書局，1955.

[8]歐陽修.新唐書(卷二〇六)楊國忠傳[M].北京:中華書局, 1975.

[9]司馬光.資治通鑒(卷二一七)天寶十三載條[M].中華書局，2007.

[10]郭提.高力士外傳[M].上海：上海古籍出版社，1985.

[11]司馬光.資治通鑒(卷二一七）天寶十四載條[M].中華書局,2007.

[12]司馬光.資治通鑒(卷二一五）二一六天寶五載、十一載條[M].中華書局，2007.

[13]司馬光.資治通鑒(卷二一八)天寶十五載條[M].中華書局, 2007.

K242

A

1002-7408（2011）01-0110-03

金榮洲（1969-），男，河南商城縣人，陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院博士生，中州大學(xué)文化與傳播學(xué)院講師，主要從事隋唐五代史研究。

[責(zé)任編輯：黎峰]