論公共資源網絡治理中的信任機制

唐 兵

（南昌大學公共管理學院，南昌330031）

論公共資源網絡治理中的信任機制

唐 兵

（南昌大學公共管理學院，南昌330031）

公共資源網絡治理是指多個相互獨立的治理主體，建構出一個多元化、相互信任、相互依賴的關系網絡，共同參與公共資源管理的過程。信任機制是公共資源網絡治理的核心機制并貫穿于治理的全過程，它有助于提高公共資源網絡治理主體之間合作關系的靈活性，降低公共資源治理的成本，并促進公共資源網絡治理主體間的知識共享與相互學習，提高治理效率。正式制度安排與非正式制度安排是公共資源網絡治理中信任機制構建的兩條途徑。

公共資源；網絡治理；信任；信任機制

一、公共資源網絡治理：概念釋義

從公共經濟學的角度看，公共資源是公共物品的一種，具有公共物品的非排他屬性，即它一旦被提供，便有眾多的消費者共同對其進行消費，很難將其中的任何人排斥在外。另一方面，由于公共資源存量的有限性，一旦對該資源的消費程度超過了它所能承受的范圍，便會誘發(fā)消費者之間的競爭，其結果必然是公共資源因被過度消費而陷入耗竭性退化的“公地悲劇”。[1]隨著我國社會經濟的迅速發(fā)展，公共資源短缺的矛盾更加突出，如何實現公共資源的有效治理與優(yōu)化配置，已經成為社會各界普遍關注的話題。

在傳統(tǒng)公共行政理論中，解決公共資源問題主要有兩種模式：一種是市場機制治理，主張公共資源產權私有化，將“市場”作為公共資源問題的解決方案。如羅伯特·史密斯認為，“無論是對公共財產資源所做的經濟分析還是哈丁關于公地悲劇的論述，都說明在自然資源和野生動植物問題上避免公共池塘資源悲劇的唯一方法，是通過創(chuàng)立一種私有財產權制度來終止公共財產制度?！盵2]另一種是政府科層制治理，強調在公共資源治理中政府應發(fā)揮主導作用，以彌補市場機制失靈的角色出現。這是“由于存在著公地悲劇，環(huán)境問題無法通過合作解決……所以具有加大強制性權力的政府的合理性是得到普遍認可的”，“即使我們避免了‘公地悲劇’，它也只有在悲劇性地把‘利維坦’作為唯一手段時才能做到”。[3]但是這兩種治理模式在實踐中都已出現了不同程度的治理失靈：公共資源治理中逃避責任、機會主義以及“搭便車”的現象仍然存在。在這種背景之下，網絡治理作為一種新型的治理模式逐漸受到關注。

所謂公共資源網絡治理是指多個相互獨立的治理主體，建構出一個多元化、相互信任、相互依賴的關系網絡，并在這一網絡中，通過有效的協調與合作，及時的信息溝通與資源交換，共同參與公共資源管理的過程。從定義中可以看出，首先，公共資源治理主體具有多元一致性，即公共資源網絡治理主體是一個多元化、多層次的網絡系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中，各個網絡成員雖然都有各自追求的目標和利益，但當面對一定地域范圍內的公共問題時，如防止環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境的改善，不同的治理主體又會圍繞著這一特定的公共問題或公共事務，通過對話、討價還價、協商、談判、妥協等集體選擇和集體行動，達成共同治理目標，并形成資源共享、相互依賴、互惠合作的機制與組織結構，建立共同解決公共問題的組織網絡。一般來說，公共部門、私人部門、第三部門和公眾是構成公共資源治理網絡不可缺少的主體要素。其次，公共資源網絡治理的基本行為方式是互惠合作。“合作網絡治理模式是以人類生活在一個相互依賴的環(huán)境中和資源稀缺為分析的事實假設，因此，公共事務的完成是相互依存的管理者通過交換資源、共享知識和談判目標而展開的有效的集體行動過程?！盵4]公共資源治理主體之所以愿意結成治理網絡，原因在于他們之間存在著利益上和資源上的相互依賴，并通過在網絡中進行資源交換以實現各自或共同的利益。另外，網絡中每一個行動者都是理性的行為者，存在著復雜的動機，利己與利他共存。在一個風險社會中，理性的行為主體往往會通過對話機制交流信息，來克服有限理性的缺陷；通過彼此之間的團結與合作，將行為者鎖定在利害相關的網絡中，來達到減少交易費用和抑制機會主義的目的；通過持續(xù)的學習、積累經驗，改進過去的行為模式，以提高適應風險社會的能力。博弈理論也告訴我們，在許多重復出現的博弈中，合作被認為是最利己的戰(zhàn)略，經過多次博弈，行為主體之間傾向于建立長遠的互動關系，采取合作互惠的行動策略。因此，在公共資源網絡治理中，互惠合作的行動策略是公共資源治理主體的基本行為方式。最后，公共資源網絡治理是一個持續(xù)互動的政策過程，而不是單一中心治理模式中中央政府自上而下的安排，這意味著集體行動變成一種多中心、水平化的互動過程，成為由參與特定政策領域的相互依存的公共、準公共和個人行動者所組成的政策網絡。在政策網絡中，各種治理主體通過對話和協商，在各種集體選擇的場域交流信息、談判目標、資源共享、減少分歧，增進合作，最終達成各方都可以接受的政策方案。因此，為了維持與促進網絡參與者之間有意義的持續(xù)性互動，有必要建立適當的規(guī)范和制度，實際上，網絡治理的運行是建立在信任和多元行為共同遵守的行為規(guī)范之上。

二、公共資源網絡治理中的信任與信任機制

對于信任的定義，目前學術界還沒有形成一個統(tǒng)一規(guī)范的定義，各學科對信任的理解存在較大的差異。如管理學中對信任的研究是和企業(yè)的績效、競爭優(yōu)勢、沖突的緩和與機會主義的減少相聯系的；社會學將信任作為一種社會現象，考察它在社會生活中的功能和作用；經濟學中的信任研究主要關注信任對交易費用的減少和交易效率的提高；而組織學中的信任是被作為一種治理機制，消除交換關系中的機會主義，促進合作關系。Das和Bing-Sheng Teng（1998）對信任的定義做了三種不同程度的區(qū)分：一是信任被廣義地定義為對被信任方履行何以行動可能性的信念和預期；二是信任被狹義地定義為，一方對另一方信譽和可靠性的評價；三是更局限的方法，認為信任是“在承擔風險情形下，為尊重他方而對其動機的積極預期”，這一定義認為風險是信任的核心，只有在風險環(huán)境中信任才是恰當的因素。[5]總之，信任反映的是參與主體（包括組織和個人）之間的關系，不同信任屬性的本質區(qū)別就在于信任主體，即是組織信任還是人際信任。

公共資源網絡治理中的信任實際上是治理結構中各種參與主體之間的關系問題，主要表現為組織間信任。羅西瑙等人認為，組織間信任實質是指一方對于另一方的意愿或行為的積極期待和接受意愿。也就是說組織間信任可以歸結為在合作關系中的參與主體不會出于私利而做出有損合作關系的行為的期待。這種信任關系是相互的，在合作關系中的參與主體互為信任方和被信任方。當然，在信任的程度上各參與主體之間又不盡一致，也可能存在差異，這就意味著必須對組織間信任進行必要管理，避免誤信或過度信任。

英國學者羅伯特·羅茨指出，“如果說價格競爭是市場的核心協調機制，行政命令是等級制的核心機制的話，那么信任與合作則是網絡的核心機制。”[6]信任是合作的前提條件，也是成功合作的產物?！靶湃问呛献鞯臐櫥瑒湃问呛献鞯母星榛A”，與此相反，不信任破壞合作?！叭绻耆恍湃?，在自由行動者之間的合作將會失敗?！盵7]因此，信任機制是公共資源網絡治理的基礎性機制，各種參與主體之間的信任關系及其信任程度，決定了它們能否擺脫集體行動的困境，實現公共資源的有效治理。

然而，公共資源網絡治理中的信任機制并不是偶然發(fā)生的，而是基于網絡中不同參與主體之間長期交往而產生的持久性的相互信任。這種信任機制首先是公共資源治理參與各方在面對公共資源復雜的和不確定的未來時所表現出的彼此間的信賴，它能夠確保參與各方以共同都能接受的行為對未知的環(huán)境做出相應的反應。另一方面，它意味著公共資源治理參與各方放棄對他方的控制，從而也決定了在合作伙伴中的參與者對整個合作的產出結果影響甚微，也即合作中的一方對另一方的控制力越低，就越需要得到另一方的信任。在公共資源網絡治理中，政府是唯一擁有公共權力的行動者，具有強制的約束力。如果政府堅持依靠權威手段控制其他參與者，那么信任機制在公共資源網絡治理中產生的概率將大大降低。

三、信任機制在公共資源網絡治理中的作用

信任機制是公共資源網絡治理的核心機制，它貫穿于治理的全過程，信任“就像在經濟交換中合作功效卓著的滑潤劑，用它來化解復雜的現實問題，比采取預測預報手段、運用權威、或者通過討價還價，要快速得多，省力得多”。[8]具體而言，信任機制在公共資源網絡治理中的作用主要表現在以下三方面：

第一，信任機制能夠提高合作關系的靈活性。信任不僅是公共資源網絡治理中的行動者之間合作關系形成的前提和基礎，也是參與者合作關系靈活性的主要影響因素。在治理網絡的參與者之間信任程度較低的情況下，當環(huán)境發(fā)生變化時，往往會因為參與者之間缺乏互信，對環(huán)境變化后果的判斷不一致，甚至相互猜疑，致使他們對環(huán)境變化不能做出及時反應，貽誤最佳決策時機，使合作利益受到損害。相反，較高程度的信任能夠促進治理網絡參與者靈活、及時地行動，遵守合約，減少不必要的摩擦與矛盾，談判和減少處理糾紛的時間耗費，使得網絡中的合作關系能夠及時地反映環(huán)境變化的要求。[9]

第二，信任機制能夠降低公共資源治理的成本。公共資源網絡治理成本由信息收集、簽訂契約、監(jiān)督和執(zhí)行等一系列成本構成。當公共資源治理主體對彼此不了解或者對網絡中的參與者所傳遞的信號不信任時，為了促使合作的產生，每個參與主體都必須發(fā)揮大量的人力、物力和財力去獲取其他參與者的各種信息，以做出適當的判斷，因而存在大量的信息收集成本。信任機制則可以使網絡參與者之間的信息溝通更有效，信息不對稱導致的道德風險和機會主義會大大減少。另外，在公共資源網絡治理中，由于參與者之間目標的不一致或信息的不完備性，各參與者之間總是存在各式各樣的分歧和沖突，如果彼此信任，就可以形成一種自我監(jiān)督和約束的機制，對彼此間所達成的口頭或正式契約自我實施和遵守，不需要外部執(zhí)行，如通過司法部門等第三方執(zhí)行，由此減少了網絡治理中的監(jiān)督成本與執(zhí)行成本，釋放了更多的資源用于對公共資源的治理，也提高了公共資源網絡治理的效率。

第三，信任機制能夠促進知識共享與相互學習。公共資源網絡治理主體之間的知識共享和相互學習主要涉及兩種知識的獲?。篬10]一是顯性知識；二是隱性知識（如專有知識或技能）。相對而言，顯性知識容易編碼，能被復制和傳遞，且不喪失完整性，學習起來也比較容易。而隱性知識往往蘊含在組織實踐和文化中，不容易編碼，很難用簡單的語言進行描述，只有在一種沒有溝通限制和障礙的工作關系中，通過面對面的交流才能實現共享。由于公共資源網絡治理主體間的密切交互作用是通過網絡轉移或學習隱性知識的一種有效機制，因此，基于信任的強大社會資本能夠有利于在網絡中營造自由開放的交流氛圍，促使網絡合作伙伴緊密接觸，從而推動網絡中的信息與專有技術的交流與轉移，提高公共資源治理效率。

四、公共資源網絡治理中信任機制的建構

通過上述分析可以看到，信任機制在公共資源網絡治理中發(fā)揮著重要的作用。然而，信任機制的構建并不容易，它依賴于正式和非正式的制度安排。正如美國印第安納大學帕克赫博士認為的，信任的生產有三種方式：[11]一是以制度為基礎的信任生產。它依賴于正式的制度安排，如合作伙伴是同一個組織系統(tǒng)中的成員；另一種制度安排是通過中間機制來產生信任，如合作伙伴自愿地通過某種活動或方式自我設限，向對方示以誠意；還有一種制度安排是通過有預見性的事后懲罰措施來減少采取機會主義的潛在收益。二是以過程為基礎的信任生產。信任產生于對過去或未來的預期。如果網絡過去有過合作，則合作關系越長，越有助于加強產生信任的社會心理紐帶；如果沒有合作過，合作伙伴長期積累起來的商譽很重要，名譽感越強烈，越有可能做出誠信行為。三是以社會文化為基礎的信任生產。文化背景不同的行動者成功合作的關鍵在于求同存異，抓住主要問題并取得共識，通過一段時間相互學習和了解，就能逐步產生信任。

因此，一般而言，在公共資源網絡治理中，信任機制的建立也可以通過正式的制度安排和非正式的制度安排兩條途徑來實現。從正式的制度安排來看，公共資源網絡治理中的任何參與主體，無論是公共部門、私人部門、第三部門還是公眾等，都應該重視正式的制度性工具在信任機制建立方面的重要作用。政府作為公共權力的代表，應加強正式制度的供給，營造一個誠信的制度環(huán)境。如政府可以為公共資源治理主體提供必要的法律、法規(guī)和各種規(guī)章制度，以保障各類型參與主體的集體行動在一定的規(guī)范和秩序中正常進行。與此同時，政府還承擔著第三方監(jiān)督者和仲裁者的角色，它可以通過一定的制度安排為在公共資源治理網絡中具有良好聲譽的參與者提供信譽擔保或獎勵，使網絡參與者之間能夠更好地實現相互合作。當然，正式制度的供給本身需要一個誠信的政府，因此，加強政府信任建設，提高政府公信力，就成為實現公共資源網絡治理信任機制的重中之重。從非正式制度安排來看，應積極發(fā)展公民社會，促進“信任”社會資本的增加。美國哈佛大學教授羅伯特·普特南（Robert Putnam，1993）認為，社會資本“指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網絡，他們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率”。[12]因此，信任是社會資本不可或缺的組成部分，是社會生活的潤滑劑。公民社會的發(fā)展與“信任”社會資本密切相關，它通過協作的橫向紐帶把公共資源網絡治理中的參與者緊密聯系在一起。隨著公民社會的發(fā)展，橫向的社會和政治的關系網絡隨之發(fā)達，網絡中各主體之間平等對待、相互尊重和相互信任的程度也就越高，并愿意遵守法律規(guī)章和社會道德準則，由此而達到社會互信，從而促進公共資源網絡治理的實現。

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G2

A

1002-7408（2011）01-0049-03

江西省社會科學研究“十一五”規(guī)劃項目“網絡治理：生態(tài)環(huán)境治理的理論與實踐”（08SH39）。

唐兵（1978-），男，南昌人，南昌大學公共管理學院講師，北京師范大學政治學與國際關系學院博士，主要從事公共資源治理與公共行政理論研究。

[責任編輯：王潤秋]