淺析行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

□ 劉偉鋒

（平頂山市委黨校，河南 平頂山 467000）

淺析行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

□ 劉偉鋒

（平頂山市委黨校，河南 平頂山467000）

行政問(wèn)責(zé)制作為現(xiàn)代政府強(qiáng)化責(zé)任與改善管理的一種制度創(chuàng)新，蘊(yùn)涵著極為深刻的政治理論價(jià)值。但是，在我國(guó)政治領(lǐng)域推進(jìn)的過(guò)程中，由于對(duì)行政問(wèn)責(zé)制內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的模糊性以及對(duì)其理論基礎(chǔ)理解的主觀隨意性，致使一些原本致力于建設(shè)責(zé)任政府的政策安排反而偏離了行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)在訴求。因此，要構(gòu)建責(zé)任政府、法治政府，就必須深刻理解行政問(wèn)責(zé)制的豐富內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)。

行政問(wèn)責(zé)制；內(nèi)涵分析；理論基礎(chǔ)

一、行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵分析

（一）行政問(wèn)責(zé)制概念的界定

行政問(wèn)責(zé)制的概念最初來(lái)源于西方國(guó)家關(guān)于責(zé)任政府的建設(shè)理論，是伴隨現(xiàn)代政黨制度和議會(huì)制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，設(shè)立這一制度的目的在于有效監(jiān)督和制約行政主體的行政行為。在我國(guó)，現(xiàn)代意義上的行政問(wèn)責(zé)制度從很大程度上說(shuō)是一種舶來(lái)品。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制有著廣義和狹義兩個(gè)范疇的理解。廣義上的理解認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制是公眾對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度。問(wèn)責(zé)的主體是公眾，“公眾對(duì)政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑”；[1］其對(duì)象是政府，“行政人員有義務(wù)就其與工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果”。[2］此范疇上的行政問(wèn)責(zé)制非常寬泛，其內(nèi)容幾乎涵蓋了與行政有關(guān)的所有方面。狹義上的理解認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制是行政系統(tǒng)對(duì)其干部進(jìn)行的問(wèn)責(zé)制度，“是對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人在所轄的部門(mén)和工作范圍內(nèi)由于故意或過(guò)失，不履行或不能正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響或后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。”[3］問(wèn)責(zé)的主體主要是政府有關(guān)部門(mén)，對(duì)事件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并由政府進(jìn)行責(zé)任追究；其對(duì)象是各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人。此范疇上的行政問(wèn)責(zé)制其實(shí)質(zhì)是一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。一般認(rèn)為，問(wèn)責(zé)不應(yīng)該僅僅局限于行政主要負(fù)責(zé)人，直接責(zé)任人員也應(yīng)該屬于問(wèn)責(zé)對(duì)象。因此，以周亞越教授的觀點(diǎn)為代表，將行政問(wèn)責(zé)制的概念界定為“是問(wèn)責(zé)制的一個(gè)重要組成部分，它是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。”[4］

（二）行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵

概念的界定不可能窮盡行政問(wèn)責(zé)制的全部含義，要想全面把握行政問(wèn)責(zé)制的含義，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行分析。

⒈行政問(wèn)責(zé)的主體。按照一般的劃分，行政問(wèn)責(zé)主體包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指黨政系統(tǒng)內(nèi)的問(wèn)責(zé)。在我國(guó)，同體問(wèn)責(zé)的主要形式有：一是基于權(quán)屬關(guān)系的內(nèi)部問(wèn)責(zé)，如主管部門(mén)的問(wèn)責(zé)、上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)；二是行政體系內(nèi)的專門(mén)問(wèn)責(zé)，如監(jiān)察、審計(jì)問(wèn)責(zé)；三是行政官員自身的問(wèn)責(zé)，即道德問(wèn)責(zé)、內(nèi)心反?。凰氖屈h委問(wèn)責(zé)。由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各級(jí)官員都是經(jīng)過(guò)黨組織推薦產(chǎn)生的，所以黨組織的問(wèn)責(zé)在本質(zhì)上屬于同體問(wèn)責(zé)。[5］而異體問(wèn)責(zé)是指黨政系統(tǒng)以外的組織和個(gè)人依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。其問(wèn)責(zé)主要包括人大、司法機(jī)關(guān)、各民主黨派、新聞媒體、公眾等。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，目前啟動(dòng)的問(wèn)責(zé)制度基本上屬于同體問(wèn)責(zé)，而異體問(wèn)責(zé)還相對(duì)滯后。

⒉行政問(wèn)責(zé)的客體。行政問(wèn)責(zé)的客體也稱行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象，包括各級(jí)政府及其公務(wù)員，但主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級(jí)政府首長(zhǎng)及各職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)制賴以建立的邏輯基礎(chǔ)乃是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)就一直沿用的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但現(xiàn)在的主要問(wèn)題是它與政府實(shí)際運(yùn)作機(jī)制（民主集中制）之間存在矛盾。前者要求行政首長(zhǎng)擁有指揮命令和監(jiān)督下級(jí)的權(quán)力，他必須對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)的過(guò)失承擔(dān)責(zé)任；但后者就其本質(zhì)而言，則是一種負(fù)責(zé)制。[6］由于我國(guó)目前缺乏科學(xué)的公務(wù)員職位分類體系，黨政之間、各部門(mén)之間、各層級(jí)之間、領(lǐng)導(dǎo)的正副職之間、公務(wù)員之間的職權(quán)和職責(zé)劃分還相對(duì)模糊，致使實(shí)際上對(duì)責(zé)任的追究十分困難。

⒊行政問(wèn)責(zé)的范圍。行政問(wèn)責(zé)制作為一項(xiàng)法律制度，其問(wèn)責(zé)范圍包括不履行法定職責(zé)和不正確履行法定職責(zé)。所謂不履行法定職責(zé)，是指問(wèn)責(zé)對(duì)象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責(zé)；所謂不正確履行法定職責(zé)，是指問(wèn)責(zé)對(duì)象不依照法律規(guī)定的權(quán)限、方式和時(shí)限履行其行政職責(zé)。行政問(wèn)責(zé)是全方位、多角度的問(wèn)責(zé)，既要問(wèn)大事，也要問(wèn)小事；既要問(wèn)安全事故頻發(fā)的部門(mén)，也要問(wèn)其他部門(mén)；既要問(wèn)違法瀆職、濫用職權(quán)，也要問(wèn)無(wú)所作為；既要問(wèn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也要問(wèn)政治和其他領(lǐng)域；既要問(wèn)執(zhí)行環(huán)節(jié)，也要問(wèn)決策過(guò)程。然而，在我國(guó)目前的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)的適用范圍過(guò)于狹窄，大多局限在重大安全責(zé)任事故的事后責(zé)任追究，而忽視了對(duì)決策、用人、工作績(jī)效和廉政建設(shè)責(zé)任的追究，使問(wèn)責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權(quán)力。

⒋行政問(wèn)責(zé)的程序。行政問(wèn)責(zé)的程序是指在進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中所應(yīng)遵循的特定的時(shí)限和時(shí)序以及一定的方式和關(guān)系。它主要包括啟動(dòng)、調(diào)查、處理、追究、救濟(jì)等環(huán)節(jié)。啟動(dòng)程序涉及啟動(dòng)的主體、時(shí)間、條件等；調(diào)查包括確立調(diào)查機(jī)關(guān)及其回避、調(diào)查方式等；處理是由相應(yīng)的主體對(duì)問(wèn)責(zé)事件進(jìn)行判斷并采取措施；追究是根據(jù)問(wèn)責(zé)情形依規(guī)定向問(wèn)責(zé)客體追究責(zé)任；救濟(jì)是指為了避免錯(cuò)誤，賦予問(wèn)責(zé)客體相應(yīng)的申辯程序等。在我國(guó)，不同的問(wèn)責(zé)主體在進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)的具體程序上存在著一定的差異。

⒌行政問(wèn)責(zé)的后果。行政問(wèn)責(zé)的后果是一個(gè)責(zé)任體系，是指問(wèn)責(zé)客體在相應(yīng)的問(wèn)責(zé)情形下所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任形式。一般認(rèn)為接受行政問(wèn)責(zé)的政府及其公務(wù)員要承擔(dān)四個(gè)不同層面的責(zé)任：“一是承擔(dān)道義責(zé)任，向受害者和公眾負(fù)責(zé)；二是承擔(dān)政治上的責(zé)任，向執(zhí)政黨和政府負(fù)責(zé)；三是承擔(dān)民主的責(zé)任，向選舉自己的人民代表和選民負(fù)責(zé)；四是承擔(dān)法律責(zé)任，向相關(guān)法律規(guī)定負(fù)責(zé)?！盵7］目前，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制主要追究的是行政官員的行政責(zé)任，往往是以行政責(zé)任代替刑事責(zé)任，使責(zé)任者逃脫刑事制裁；或是以行政責(zé)任代替政治責(zé)任，降低對(duì)責(zé)任者的懲罰。

（三）行政問(wèn)責(zé)制與相關(guān)概念的區(qū)別

在實(shí)踐中，出現(xiàn)了諸如 “責(zé)任追究制”、“引咎辭職”、“高官問(wèn)責(zé)”、“黨員干部問(wèn)責(zé)”、“重大責(zé)任事故問(wèn)責(zé)”等諸多與行政問(wèn)責(zé)制相關(guān)的詞語(yǔ)，要想深刻地理解行政問(wèn)責(zé)制，還需認(rèn)識(shí)其區(qū)別所在。

⒈行政問(wèn)責(zé)制與行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度是指行政機(jī)關(guān)、法定授權(quán)組織、行政委托組織、其他具有社會(huì)管理和公共服務(wù)職能組織的負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員因故意或過(guò)失，不履行或不正確履行法定職責(zé)，造成行政行為違法或不當(dāng)，并產(chǎn)生一定法律后果或危害后果，但尚未構(gòu)成刑事責(zé)任的，將追究其行政責(zé)任的一項(xiàng)制度。行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度是黨的十五大提出的一項(xiàng)依法行政的重要舉措，與行政問(wèn)責(zé)制存在著一定的區(qū)別。行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任屬于行政責(zé)任的范疇，且行政責(zé)任并不是基于道義或約定而產(chǎn)生，而是由行政法律單方設(shè)定的，與民事、刑事責(zé)任相并列的一種獨(dú)立的法律責(zé)任。它強(qiáng)調(diào)的是出現(xiàn)行政違法行為或行政不當(dāng)行為后對(duì)于其責(zé)任的追究，屬于一種懲罰性的機(jī)制。而行政問(wèn)責(zé)制不僅要做到對(duì)責(zé)任人的懲罰，更重要的是通過(guò)這種機(jī)制的運(yùn)行來(lái)做到懲前毖后、防范于未然，避免責(zé)任事故的再發(fā)生，是一種包含事前、事中和事后監(jiān)督的全方位監(jiān)督體系。

⒉行政問(wèn)責(zé)制與引咎辭職?！耙剔o職”在西方國(guó)家主要是指在行政部門(mén)擔(dān)任公共職務(wù)的官員對(duì)于職務(wù)范圍內(nèi)的重大失責(zé)自動(dòng)承擔(dān)一種非法定的、多半是道義上、政治上的責(zé)任方式，即一種在自感有負(fù)選民信任時(shí)或者在輿論壓力下的自我歸責(zé)方式。在我國(guó)，引咎辭職主要是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動(dòng)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。是公務(wù)員由于直接或間接的責(zé)任造成一定的損失或社會(huì)不良影響，從而主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的情形。因而引咎辭職事實(shí)上往往成為現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于擔(dān)任公共職務(wù)的官員，要求其在不構(gòu)成法定罪責(zé)的情形下承擔(dān)更為苛刻的道義責(zé)任的一種習(xí)慣做法。它與行政問(wèn)責(zé)制的區(qū)別在于，行政問(wèn)責(zé)制要求政府及其官員對(duì)公眾負(fù)責(zé)，要求政府及其官員不僅要承擔(dān)法律責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任，還要擔(dān)負(fù)道德倫理責(zé)任，是一個(gè)多方位的責(zé)任體系。所以，一般認(rèn)為引咎辭職只是問(wèn)責(zé)制的一個(gè)方面，只是用來(lái)實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)制的一個(gè)途徑。

⒊行政問(wèn)責(zé)制與上問(wèn)下責(zé)。不能把行政問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單理解為“上問(wèn)下責(zé)”。如果行政問(wèn)責(zé)制僅僅是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，那么如果上級(jí)失職誰(shuí)來(lái)追究上級(jí)的責(zé)任呢？如果行政問(wèn)責(zé)制就是“上問(wèn)下責(zé)”的話，那么結(jié)果在最關(guān)鍵的地方，恰恰無(wú)人問(wèn)責(zé)。這樣的問(wèn)責(zé)制度也未必能帶來(lái)責(zé)任政府。[8］而且如果把行政問(wèn)責(zé)制度簡(jiǎn)單理解為“上問(wèn)下責(zé)”，這就與傳統(tǒng)的吏治文化要求的只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)沒(méi)有區(qū)別，問(wèn)責(zé)制就有可能成為一種擺設(shè)甚至異化為權(quán)力斗爭(zhēng)和鏟除異己的新工具。我們要建立的行政問(wèn)責(zé)制除了“上問(wèn)下責(zé)”外，還要包括社會(huì)大眾問(wèn)責(zé)、媒體問(wèn)責(zé)等外部的問(wèn)責(zé)渠道，是全社會(huì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

二、行政問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)

行政問(wèn)責(zé)制作為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義政治體制改革的制度創(chuàng)新，蘊(yùn)涵著極為深刻的政治價(jià)值和政治理念。它的推行，不僅有其現(xiàn)實(shí)的原因，而且可以從更深層次對(duì)其進(jìn)行論證。其中比較有說(shuō)服力的是社會(huì)契約理論、人民主權(quán)理論、控權(quán)理論以及委托——代理理論等，這些都可以作為問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)契約理論

社會(huì)契約理論是近代民主政治與責(zé)任行政首要的邏輯前提。社會(huì)契約論是把政府權(quán)力的正當(dāng)性建立在公民與公民、公民與政府之間簽訂政治契約的基礎(chǔ)上，并以契約的內(nèi)容來(lái)約束國(guó)家與政府行為的學(xué)說(shuō)。社會(huì)契約論認(rèn)為國(guó)家與政府的一切權(quán)力來(lái)源于公民與公民之間的契約或公民與政府之間的委托。公民之間、公民與政府之間之所以需要這樣的契約方式，目的是為了維護(hù)全體社會(huì)成員的利益。因此，國(guó)家與政府的行為必須以契約所規(guī)定的內(nèi)容為其行為的宗旨，如果政府行為超越或異化了契約內(nèi)容，干擾了人們的生活秩序和社會(huì)的公共利益，那么政府就沒(méi)有承擔(dān)起自己的社會(huì)責(zé)任，就會(huì)喪失其權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。

比較系統(tǒng)地闡述社會(huì)契約論的是法國(guó)思想家盧梭。盧梭認(rèn)為，政府權(quán)力是以自然人與自然人、公民與政府的兩次契約程序?yàn)榛A(chǔ)的。首先，自然人與自然人之間通過(guò)簽訂契約以結(jié)成社會(huì)共同體。社會(huì)共同體的意志即公意是自然人與自然人簽訂契約的結(jié)果。公意是人民整體的意志，也自然包含個(gè)人的意志；個(gè)人服從公意也就是服從自己的意志。為了使公意得以進(jìn)入實(shí)施狀態(tài)，需要有一個(gè)執(zhí)行公意的組織機(jī)構(gòu)，于是，人們又同政府簽訂了契約，由政府來(lái)掌握管理社會(huì)的治權(quán)。第一次契約是主權(quán)者之間的行為，是主權(quán)的最高體現(xiàn)；第二次契約是主權(quán)者與治權(quán)者之間的行為，它是以政府履行保護(hù)公民的政治自由、對(duì)公民生命財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)和維護(hù)社會(huì)的共同利益為條件的。

社會(huì)契約的締結(jié)意味著政府在享有公共權(quán)力的同時(shí)也負(fù)擔(dān)了維護(hù)公共利益、服務(wù)社會(huì)、滿足公眾需求的責(zé)任和義務(wù)。如果政府不能履行或不正當(dāng)履行契約規(guī)定的內(nèi)容，人民就可以從共同體中收回他們交出的全部權(quán)利，對(duì)政府及其行政人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，追究其責(zé)任，使其承擔(dān)否定性后果。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。政府與公民的關(guān)系是平等的交換關(guān)系和平等的制約關(guān)系：公民通過(guò)納稅支撐著龐大的政府機(jī)構(gòu)來(lái)雇傭政府工作人員，而政府工作人員則用服務(wù)來(lái)與之交換，這就是平等的交換關(guān)系；公民通過(guò)選舉和罷免的方式選擇社會(huì)的管理者，而管理者則在選民的制約之下為公民管理公共產(chǎn)品和社會(huì)事務(wù)，這就是平等的制約關(guān)系。如果政府及其工作人員不能認(rèn)真履行或違背自己的職責(zé)和義，不能增進(jìn)人民的福祉，公眾就有權(quán)力追求政府失職人員的責(zé)任。[9］

（二）人民主權(quán)理論

行政問(wèn)責(zé)制的憲法基礎(chǔ)是人民主權(quán)理論。作為近代國(guó)家政權(quán)構(gòu)成原理的人民主權(quán)學(xué)說(shuō)，也是由盧梭第一次提出來(lái)的。他認(rèn)為國(guó)家的一切權(quán)力是由人民將其享有的天賦自然權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國(guó)家形成的，人民是國(guó)家權(quán)力的源泉，只有人民才是國(guó)家的最高主權(quán)者。主權(quán)具有三個(gè)特征：其一，主權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的。其二，主權(quán)是不可分割的。其三，主權(quán)是絕對(duì)的、至高無(wú)上的和神圣不可侵犯的。盧梭還認(rèn)為政府是人民行使主權(quán)的一種工具，認(rèn)為所謂政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，以便二者得以互相適合，并使它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律和維護(hù)社會(huì)的以及政治的自由。政府只是主權(quán)者的執(zhí)行人，權(quán)力來(lái)源于人民的委托。政府官員完全是一種任用，人們可以限制、改變或收回委托給他們的權(quán)力，可以委任他們，也可以撤換他們。

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法））明確規(guī)定了人民主權(quán)原則。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表人會(huì)和地方各級(jí)人民代表人會(huì)。”“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”以人民主權(quán)原則為理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，我國(guó)憲法架構(gòu)了人民代表大會(huì)制度這一根本的政治制度。就憲法的相關(guān)規(guī)定而言，我國(guó)也基本上具有責(zé)任政府的框架。責(zé)任政府的架構(gòu)意味著根據(jù)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)必須充分符合下列精神或要求：憲法和法律是政府及其行政人員施政的準(zhǔn)繩；公民的權(quán)利與義務(wù)受政府切實(shí)的保障，公民的理性需求得到有效的回應(yīng)；政府的失范與違法行為必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；受政府及其行政人員公務(wù)行為損害的公民，有權(quán)獲得補(bǔ)償或賠償；民意代表向選民負(fù)責(zé)，選民擁有對(duì)代表的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)。[10］

（三）控權(quán)理論

行政法是公法的重要組成部分，是憲法和國(guó)家法的具體化。具體到行政法領(lǐng)域，行政問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)就是行政法的權(quán)力制約原則，即對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行加以制約?，F(xiàn)代國(guó)家中行政權(quán)力的膨脹已經(jīng)成為一種普遍特征，對(duì)行政法來(lái)說(shuō)其首要目的便是規(guī)范、控制行政權(quán)。在行政法中，對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的制約通常包括三個(gè)方面：以權(quán)力制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力，以責(zé)任制約權(quán)力。其中，以責(zé)任制約權(quán)力是權(quán)力制約原則的保障，是防止權(quán)力過(guò)大、責(zé)任過(guò)小或有權(quán)無(wú)責(zé)等情況發(fā)生的重要屏障。以責(zé)任制約權(quán)力原則要求責(zé)任與權(quán)力相適應(yīng)，每一種行政行為均與責(zé)任相連，根據(jù)行為的性質(zhì)、種類的不同，從而確定相應(yīng)的責(zé)任。

概括地說(shuō)，控權(quán)論的主要觀點(diǎn)有：在功能定位上，行政法的最大要旨是最大限度地保護(hù)公民個(gè)人的自由與權(quán)利，防止任何國(guó)家權(quán)力對(duì)公民個(gè)人自由與權(quán)利的侵犯與剝奪；在行政權(quán)存在范圍上，行政法就是限定行政權(quán)于有限的領(lǐng)域和限定行政自由裁量于相對(duì)有限的幅度內(nèi)；在行政法內(nèi)容上，司法審查制度是行政法的核心和主要內(nèi)容，通過(guò)獨(dú)立的司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約，從而最大限度地防范和控制行政權(quán)的濫用；在行政法治原則上，實(shí)行機(jī)械法治主義，嚴(yán)格貫徹法律保留和法律優(yōu)位原則，強(qiáng)調(diào)“無(wú)法律則無(wú)行政”。

基于我國(guó)事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制的缺陷性，建立一種全新的、動(dòng)態(tài)的控權(quán)模式是十分必要的。當(dāng)然，這并不是擯棄傳統(tǒng)的控權(quán)機(jī)制，而是在傳統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行革新。行政問(wèn)責(zé)制度正是這樣一種創(chuàng)新，它涵蓋了事中、事后的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的動(dòng)態(tài)控制。它通過(guò)自上而下（上級(jí)追究下級(jí)責(zé)任）的問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了問(wèn)責(zé)的強(qiáng)制性、及時(shí)性、有效性，也通過(guò)自下而上（公民通過(guò)輿論、訴訟等方式對(duì)政府官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)）的問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了問(wèn)責(zé)的持久性與徹底性。所以，行政問(wèn)責(zé)制的設(shè)立和運(yùn)行充分體現(xiàn)了權(quán)力制約原則，對(duì)督促行政機(jī)關(guān)依法行政具有積極的意義。行政問(wèn)責(zé)制度的設(shè)立從表面上看束縛了行政人員的手腳，影響了行政效率，但事實(shí)上卻保障了實(shí)質(zhì)正義。將行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為置于社會(huì)的廣泛監(jiān)督、制約之下，能夠有效地促使行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員兢兢業(yè)業(yè)、切實(shí)履行法定職責(zé)，從而形成依法行政的良好局面。

（四）委托——代理理論

公共管理學(xué)說(shuō)所提出的公共行政的委托——代理理論，將公眾和政府的關(guān)系看作是一種委托——代理關(guān)系，認(rèn)為公民把管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給國(guó)家，國(guó)家通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，按照人民意志，產(chǎn)生出能夠代表人民意志的國(guó)家權(quán)力主體來(lái)管理國(guó)家的公共事務(wù)。從憲政層面上說(shuō)，人民是國(guó)家的主人，人民主權(quán)意味著人民是主權(quán)的所有者，每個(gè)公民都可以平等地?fù)碛袊?guó)家主權(quán)的一部分，對(duì)于管理國(guó)家事務(wù)都有同等的發(fā)言權(quán)。但是，主權(quán)不可能由所有公民共同行使，只能由公民中的一部分專門(mén)人員和機(jī)構(gòu)來(lái)行使。于是，解決這一問(wèn)題的普遍主張就是：公民把管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給國(guó)家，國(guó)家通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，按照人民意志，產(chǎn)生出能夠代表人民意志的國(guó)家權(quán)力主體來(lái)管理國(guó)家的公共事務(wù)。因此，政府就成為人民權(quán)力行使的主要代理人，人民是權(quán)力的最終所有者，是權(quán)力委托人。

政府作為受托方接受了公共權(quán)力，對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，必然對(duì)公共資源的所有者負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率、為公眾提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，由于政府是公共行政權(quán)力的直接掌握者和行使者，是各類重要社會(huì)資源的實(shí)際擁有者，又擁有龐大的官僚體制和內(nèi)在的權(quán)力擴(kuò)張欲望。而作為授權(quán)者一方的民眾，卻大都處于獨(dú)立的分散狀態(tài)，他們?cè)谂c政府的契約關(guān)系中往往處于弱勢(shì)地位，這就使得公共權(quán)力的行使者極易把個(gè)人或集團(tuán)的意志滲透到權(quán)力運(yùn)用之中，偏離公共行政的責(zé)任方向，產(chǎn)生危害人民根本利益的負(fù)效應(yīng)。同時(shí)，在公眾與政府這種委托/代理關(guān)系中，客觀上存在著信息不對(duì)稱的情況，會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)，從而損害民眾的公共利益。從政府與公眾的委托——代理機(jī)制來(lái)看，民眾將權(quán)力委托給政府，政府作為公共利益代表的機(jī)構(gòu)又將權(quán)力分配給有關(guān)政府部門(mén)，由具體官員來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施。在這種層層的委托——代理關(guān)系中，民眾是公共權(quán)力的最終所有者，而官員則是公共權(quán)力的最終行使者。在民眾不了解充分信息的情況下，如果官員為了自身利益的最大化，通過(guò)隱秘手段，做出損害民眾利益的行為，就會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致行政行為的嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任。

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民已成為憲法原則，但是我國(guó)的現(xiàn)有民主從總體上看仍然是以間接民主為主，作為權(quán)力所有者的人民與作為權(quán)力行使者的政府及其行政人員之間仍處于相對(duì)分離的狀態(tài)。個(gè)人利益、集團(tuán)利益與社會(huì)公共利益之間還存在矛盾，使得權(quán)力所有者意志與權(quán)力行使者意志有可能不保持一致，但是社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求二者必須保持一致，這就需要權(quán)力制約，保證權(quán)力應(yīng)用的正向價(jià)值。一旦權(quán)力不受制約，權(quán)力就有可能被濫用，掌握權(quán)力的政府及其行政人員就有可能在行使權(quán)力的過(guò)程中背離人民意志和利益而不受任何懲罰，這是政治上不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。因此，必須通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)制約行政權(quán)力，糾正政府行為的偏差，規(guī)范政府的行為，使政府及其行政人員更有效地為公眾服務(wù)。

[1］顧杰．論我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀與完善[J］．理論月刊，2004，（12）．

[2］宋濤．行政問(wèn)責(zé)概念及內(nèi)涵辨析[J］．深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2005，（02）．

[3］韓劍琴．建立責(zé)任政府的新探索——行政問(wèn)責(zé)制[J］．探索與爭(zhēng)鳴，2004，（08）．

[4］周亞越．行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵及其意義[J］．理論與改革，2004，（04）．

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[10］姜麗．論行政問(wèn)責(zé)制的法理基礎(chǔ)[J］．法制與社會(huì)．2009，（02）（中）．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：Administrative accountability as clearly strengthen the responsibility of modern government and improve government management of a system innovation，implies a very profound political theory and values．Field in China＇s political process forward，the concept of administrative accountability and the ambiguity of meaning understanding its theoretical foundation to understand the subjective arbitrariness，resulting in some of the original is committed to building a responsible government policy arrangements will vary from the administrative accountability system Internal demand．To build a sound and responsible government，rule of law and government，we must deeply understand the richness of the administrative accountability system and its theoretical basis．

Key words：administrative accountability；content analysis；theoretical basis

The Content of the Administrative Accountability System and its Theoretical Basis

Liu Weifeng

D922．11

A

1007－8207（2011）04－0029－04

2010－12－30

劉偉鋒 （1981—），男，河南臨潁人，平頂山市委黨校講師，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。