深化國有公益性企業(yè)改革的思路與對策
——以長春市部分國有公益性企業(yè)為例

□ 吉林省行政學(xué)院課題組

（吉林省行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

深化國有公益性企業(yè)改革的思路與對策
——以長春市部分國有公益性企業(yè)為例

□ 吉林省行政學(xué)院課題組

（吉林省行政學(xué)院，吉林 長春130012）

國有公益性企業(yè)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用。本文選取三個(gè)具有代表性、涉及廣大公眾利益、與百姓日常生活息息相關(guān)的經(jīng)營性國有企業(yè)，即長春市公交集團(tuán)、熱力集團(tuán)和水務(wù)集團(tuán)為研究對象，通過實(shí)地考察調(diào)研，分析這些企業(yè)近年來的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)情況以及在市場化改革和自身改制過程中存在的問題，反思政府在過去國有公益性企業(yè)改革發(fā)展中出現(xiàn)的失誤，探索新形勢下繼續(xù)深化國有公益性企業(yè)改革的思路。

國有公益性企業(yè)；改革；公共產(chǎn)品；監(jiān)督

國有公益性企業(yè)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用。無論是市場經(jīng)濟(jì)體制較為成熟的發(fā)達(dá)國家，還是市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善的發(fā)展中國家，國有經(jīng)濟(jì)在一些關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域保持一定比例和投資份額都顯得至關(guān)重要。特別是對于我們這樣一個(gè)擁有13億人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不平衡、多數(shù)居民收入水平不高的發(fā)展中大國來講，尤為重要。

就目前我國情況而言，為城市居民提供基本公共產(chǎn)品或服務(wù)的國有公益性企業(yè)，主要分布在大中城市的公共交通、水熱氣供應(yīng)、污水處理、市容環(huán)衛(wèi)、綠化、道路等領(lǐng)域。這些企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況直接涉及城市中每個(gè)家庭和每個(gè)人的基本生活，事關(guān)廣大市民最直接、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的利益。

一、長春市三家國有公益性企業(yè)的基本情況

⒈長春公共交通集團(tuán)有限責(zé)任公司。長春公共交通集團(tuán)有限責(zé)任公司是一家國有控股的城市公共交通骨干企業(yè)。2001年8月長春公共交通集團(tuán)成立，2006年8月長春公共交通集團(tuán)實(shí)施資產(chǎn)重組，完成企業(yè)改制，成為國有控股、企業(yè)兩級負(fù)責(zé)人和勞模持股以及社會(huì)資本共同參與的城市公共交通企業(yè)。目前，長春市公共交通行業(yè)基本呈現(xiàn)出國有控股企業(yè)為主、社會(huì)民營資本為輔的運(yùn)營格局。公交集團(tuán)作為公交龍頭企業(yè)，擁有公交車輛3200輛，運(yùn)營線路2539公里，日客運(yùn)量113萬人次。公交集團(tuán)下屬18個(gè)分公司、3個(gè)子公司，現(xiàn)有在職職工6924人。2009年集團(tuán)總資產(chǎn)5．93億元， 年客運(yùn)量4．35億人次，載客里程16．697萬公里；全口徑收入4．1億元，集團(tuán)自營收入16．708萬元，自營成本26．924萬元，本年度財(cái)政補(bǔ)貼5122萬元，中央財(cái)政油價(jià)補(bǔ)貼1265萬元，全年自營虧損3800萬元 （包括工資上漲、財(cái)政油補(bǔ)沒到位、車輛更新貸款費(fèi)用增加等）。

⒉長春市熱力（集團(tuán)）有限責(zé)任公司。長春市熱力（集團(tuán)）有限責(zé)任公司是以熱電聯(lián)產(chǎn)和區(qū)域鍋爐兩種供熱方式并舉，集生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)、工程設(shè)計(jì)和開發(fā)建設(shè)為一體的大型專業(yè)化供熱集團(tuán)。長熱集團(tuán)的前身為1980年6月成立的長春市熱力公司，1997年，熱力公司完成企業(yè)改組，組建長熱集團(tuán)。目前，長熱集團(tuán)有供熱管網(wǎng)長度543公里，換熱站279個(gè)，鍋爐房10座，鍋爐41臺(tái)，鍋爐總噸位1622噸，供熱能力1326兆瓦，在網(wǎng)面積2166萬平方米，實(shí)供面積1833萬平方米，供熱面積占全市供熱面積20%以上，供熱能力和輻射范圍在長春市居首位。集團(tuán)擁有9個(gè)供熱分公司、3個(gè)子公司、2個(gè)參股公司，現(xiàn)有在職職工1656人。2010年公司凈資產(chǎn)4億元，實(shí)現(xiàn)銷售收入4．2億元，利潤83萬元。

⒊長春水務(wù)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司。長春水務(wù)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司是目前長春市唯一一家集源水供應(yīng)、二次供水、城市排水和污水污泥處理為一體的國有獨(dú)資企業(yè)。長春水務(wù)集團(tuán)成立于2000年，由原長春市自來水公司、源水公司、二次供水公司、城市排水公司組建而成。水務(wù)集團(tuán)內(nèi)設(shè)17個(gè)部門、2個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、8個(gè)分公司、3個(gè)子公司、4個(gè)三產(chǎn)企業(yè)和2個(gè)代管單位，在職職工4100人。目前，水務(wù)集團(tuán)日供水量80萬噸，供水面積約260平方公里，供水人口約320萬人，管理二次供水泵站約500座，日污水實(shí)際處理量55萬噸，日污泥處理能力400噸。到2010年末，水務(wù)集團(tuán)凈資產(chǎn)總額為37．69億元，注冊資金30．2億元。2010年公司銷售收入5．15億元，虧損7654萬元。

二、現(xiàn)階段國有公益性企業(yè)發(fā)展面臨的主要問題及原因分析

（一）國有公益性企業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

盡管國有公益性企業(yè)在保障民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但是，這些企業(yè)在改革和自身發(fā)展過程中也存在著諸多問題。

⒈企業(yè)內(nèi)部自身改革不到位，體制機(jī)制尚未理順。部分企業(yè)政企不分的問題依然沒有解決，約束和激勵(lì)機(jī)制也未建立起來，經(jīng)營管理水平低，企業(yè)發(fā)展缺乏活力的問題較為突出。有些企業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理，管理人員偏多，用人用工機(jī)制不活，企業(yè)員工整體素質(zhì)較低。

⒉經(jīng)營管理觀念陳舊，缺乏參與現(xiàn)代市場競爭的意識。相當(dāng)一部分企業(yè)管理者仍沒有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的習(xí)慣性思維束縛中轉(zhuǎn)變過來，存在著“等、靠、要”的思想；有些企業(yè)為維護(hù)既得利益，不想改革，缺乏參與市場化改革的內(nèi)在動(dòng)力。

⒊企業(yè)缺乏參與市場競爭的動(dòng)力，經(jīng)營效率低下。由于部分企業(yè)具有行業(yè)和區(qū)域壟斷性的特征，因而這些企業(yè)在自身改革發(fā)展過程中缺乏提高科技創(chuàng)新、投資效率的動(dòng)力，缺乏市場競爭意識和“顧客至上”的服務(wù)意識，導(dǎo)致經(jīng)營管理不計(jì)成本核算，往往以政策性虧損來掩蓋經(jīng)營性虧損。

⒋企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)投入能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。表現(xiàn)為大部分企業(yè)資金嚴(yán)重短缺，對公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，包括對城市供水、供熱、供氣的網(wǎng)線大面積改造和更新以及公共交通設(shè)備更新、運(yùn)營車輛停車場建設(shè)等，影響了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

⒌企業(yè)歷史欠賬較多，許多歷史遺留問題尚未解決。相當(dāng)一部分企業(yè)仍然拖欠著過去企業(yè)改制過程中遺留下來的企業(yè)離退休人員、下崗人員的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)；有些企業(yè)長期拖欠國家稅金和政策性貸款。

（二）國有公益性企業(yè)改革進(jìn)展緩慢的原因

國有公益性企業(yè)之所以存在上述問題，除自身原因外，與近些年來國家宏觀政策和城市公用事業(yè)市場化改革思路的調(diào)整密切相關(guān)。要看到，我國城市公用事業(yè)市場化改革始于上世紀(jì)90年代，特別是2001年至2008年，城市公用事業(yè)市場化改革開始全面推進(jìn)。由于在改革的實(shí)際操作中出現(xiàn)了一些問題，資本的逐利性與公用事業(yè)公益性之間的矛盾始終沒能得到很好的解決，造成政府、經(jīng)營者和社會(huì)公眾間矛盾與糾紛日益突出。近年來，城市公用事業(yè)市場化改革相對處于停滯狀態(tài)。雖然沒有政策公開叫停市場化改革，但從中央到地方政府都對城市公用事業(yè)市場化持謹(jǐn)慎態(tài)度，部分城市將原本已經(jīng)市場化運(yùn)作的項(xiàng)目或行業(yè)又重新納入政府經(jīng)營的軌道。2010年 《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》中重申了落實(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的政策措施，進(jìn)一步消除了制約民間投資的制度性障礙，支持民間資本投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域。但文件缺乏具體可操作的政策思路，以至于地方政府在推進(jìn)城市國有公益性企業(yè)改革方面束手無策，進(jìn)展緩慢。原因包括：

⒈政府對國有公益性企業(yè)定位不清。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場化改革的今天，承擔(dān)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的國有公益性企業(yè)如何定位，扮演什么角色，這一類企業(yè)究竟是以社會(huì)效益為主還是以經(jīng)濟(jì)效益為主，國家和政府對此沒有一個(gè)明確的定論。由于定位不清晰，忽略了這些企業(yè)具有的基礎(chǔ)性、公益性的特征，導(dǎo)致在過去的十幾年國企改革中，沒有分門別類進(jìn)行有針對性的改革；加之地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，對公用基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，致使許多地方把這些公益性企業(yè)都推向了市場。而許多企業(yè)在市場化運(yùn)作過程中只講經(jīng)濟(jì)利益，不講社會(huì)效益，甚至以損害百姓利益，犧牲社會(huì)的整體利益為代價(jià)，謀求自身利益的最大化，直接影響了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

⒉規(guī)范公益性企業(yè)經(jīng)營的法律法規(guī)體系尚未建立。改革開放30多年來，隨著城市數(shù)量和城市人口的增加以及城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市公用事業(yè)也得到了快速發(fā)展。然而，在城市基礎(chǔ)設(shè)施和圍繞城市公共事業(yè)管理等方面的立法比較滯后，且已出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)不配套，使得這些公益性企業(yè)難以依法履行公共服務(wù)職能，政府無法對這類企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管，居民無法依法保護(hù)自己的合法權(quán)益。尤其在城市公共事業(yè)引入市場化競爭機(jī)制，吸引民間資本參與城市公共領(lǐng)域和行業(yè)的投資建設(shè)與經(jīng)營管理，維護(hù)市場公平競爭秩序等方面，沒有依據(jù)這一行業(yè)的特性而制定相應(yīng)的法律法規(guī)和特許行業(yè)經(jīng)營準(zhǔn)入門檻，使整個(gè)市場出現(xiàn)了管理混亂、無序競爭的現(xiàn)象。

⒊對公益性企業(yè)的財(cái)政扶持補(bǔ)貼機(jī)制尚不完善。從目前長春市的情況看，政府對公益性企業(yè)的扶持鼓勵(lì)還依然停留在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式中，扶持鼓勵(lì)政策缺乏科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。特別是對公益性企業(yè)的補(bǔ)貼沒有一個(gè)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有把這些事關(guān)城市民生公用事業(yè)的投入列入年度預(yù)算，也沒有根據(jù)外部環(huán)境變化充分考慮成本及煤、油、汽等基礎(chǔ)性資源價(jià)格上漲等綜合因素，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼額度。政府認(rèn)為給公益性的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)夠多了，而企業(yè)認(rèn)為政府的財(cái)政補(bǔ)貼太少，從而陷入“企業(yè)叫窮，政府叫冤，公眾叫苦”的怪圈。同時(shí)，政府對公益性企業(yè)的扶持補(bǔ)貼數(shù)額隨意性較大，缺乏連續(xù)性，往往是一事一議，使得企業(yè)獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼沒有穩(wěn)定預(yù)期，致使企業(yè)發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)考慮。

4．政府對國有公益性企業(yè)缺乏有效監(jiān)管。國有公益性企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直由政府職能部門直接管理。然而，在投資主體多元化的今天，如何對城市國有公益性企業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管一直沒有從根本上得到解決。特別是經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，使得地方政府在行業(yè)監(jiān)管方面的監(jiān)管職能趨于弱化，致使政府監(jiān)管乏力。不僅如此，行業(yè)的績效考核指標(biāo)體系也不完善，缺乏公共產(chǎn)品的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管手段單一，技術(shù)落后（比如北方城市冬季供熱企業(yè)的供熱質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，由于受技術(shù)手段的限制，無法科學(xué)計(jì)量），監(jiān)管人員素質(zhì)較低，特別是對違規(guī)企業(yè)缺乏有效的處罰措施。在服務(wù)價(jià)格方面，由于缺乏成本約束機(jī)制和有效監(jiān)控，無法準(zhǔn)確審核企業(yè)所公布成本數(shù)據(jù)的真實(shí)性。加之企業(yè)缺乏加強(qiáng)管理、降低成本的積極性，容易逆向激勵(lì)企業(yè)加大成本支出甚至是虛報(bào)成本，這樣做可以通過提價(jià)進(jìn)行沖銷。價(jià)格隨著成本的增加而提高，而成本的增加又缺乏相應(yīng)的約束，以致成本越增越多，價(jià)格也越提越高，最終形成“虧損—補(bǔ)償—漲價(jià)—虧損”的生存怪圈。致使所提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低，價(jià)格高，群眾對此反應(yīng)強(qiáng)烈，無法滿足城市居民對公共產(chǎn)品的需求。

⒌缺乏廣大消費(fèi)者參與行業(yè)監(jiān)督管理的有效機(jī)制。國有公益性企業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活息息相關(guān)，它所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)涵蓋整個(gè)社會(huì)。其提供產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的好壞，消費(fèi)者是最有發(fā)言權(quán)的。然而，由于信息披露制度不完善，企業(yè)與消費(fèi)者之間信息不對稱，在如此廣泛的公益性企業(yè)提供公共服務(wù)的過程中，本應(yīng)享有知情權(quán)和參與權(quán)的廣大消費(fèi)者卻無法參與監(jiān)督的全過程，一些企業(yè)可以從增加企業(yè)的開支中獲取更多的個(gè)人或企業(yè)收益，比如城市供熱、供水、供氣價(jià)格的確定，成本有多少，利潤有多大，消費(fèi)者無從知曉。消費(fèi)者知情權(quán)與參與權(quán)的缺失使其在購買企業(yè)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)中始終處于弱勢地位，既沒有話語權(quán)，也無法有效維護(hù)自身權(quán)益。

三、發(fā)揮國有公益性企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的對策及建議

⒈從戰(zhàn)略高度定位國有公益性企業(yè)。堅(jiān)持國有公益性企業(yè)的公益性。對處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、人口眾多的發(fā)展中大國來講，確保民生、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，是各級地方政府義不容辭的職責(zé)。特別是在現(xiàn)階段，我國公用事業(yè)市場化尚未完成，各地在改革過程中出現(xiàn)諸多矛盾和問題的情況下，更需要各級地方政府從增加百姓福祉和整個(gè)國家利益出發(fā)，站在保民生、促穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，明確國有公益性企業(yè)的定位，把堅(jiān)持國有公益性企業(yè)的公益性放在首位，按照保本微利原則進(jìn)行市場化運(yùn)作。這既是繼續(xù)推進(jìn)國有公益性企業(yè)改革的理論基礎(chǔ)，也是政府對公益性企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼扶持的依據(jù)。

確保國有企業(yè)在公益性行業(yè)中的主導(dǎo)地位。公益性企業(yè)的基本特征是剛性的社會(huì)效益，它直接面對千家萬戶，其提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)是為了滿足居民最基本的生存需求。公益性企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的好壞直接關(guān)系著國家和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。城市公共事業(yè)的公益性決定了這一行業(yè)不能完全市場化和私有化，必須保持國有經(jīng)濟(jì)對這一行業(yè)和領(lǐng)域的控制權(quán)，保持一定數(shù)量的國有控股企業(yè)，充分發(fā)揮國有和國有控股企業(yè)在這一領(lǐng)域的控制和引領(lǐng)作用，構(gòu)建國有、民營平等競爭、充滿活力、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的新格局。確保國有企業(yè)在公益性行業(yè)中的主導(dǎo)地位，關(guān)鍵是做大、做強(qiáng)公益性行業(yè)中的國有企業(yè)。一方面，要建立穩(wěn)固的公共財(cái)政投入制度；另一方面，要通過國內(nèi)銀行貸款、合理利用外資、資本市場融資、債權(quán)融資、自籌資金等方式，拓寬投融資渠道。

⒉繼續(xù)深化現(xiàn)有國有公益性企業(yè)改革。必須看到：上世紀(jì)90年代國家確立的城市公用事業(yè)市場化改革方向是正確的，鼓勵(lì)民間和社會(huì)資本參與城市公用事業(yè)建設(shè)管理，引入競爭機(jī)制，打破國有獨(dú)家壟斷的格局，不僅滿足了城市的快速發(fā)展和人民群眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)增長的需要，也有利地促進(jìn)了國有公益性企業(yè)的改革與發(fā)展。然而，有些地方國有公益性企業(yè)改革并沒有達(dá)到預(yù)期效果，有些領(lǐng)域改革停滯不前，嚴(yán)重影響了城市公用事業(yè)的發(fā)展。因此，必須繼續(xù)推進(jìn)國有公益性企業(yè)改革，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力。應(yīng)按照國務(wù)院出臺(tái)的促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新36條”和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》要求，加快公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的開放進(jìn)程，鼓勵(lì)社會(huì)和民間資本參與企業(yè)改革，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為突破口，以建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，以提高服務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)，加快企業(yè)用人用工制度改革，建立健全企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平，建立健全科學(xué)的企業(yè)成本價(jià)格核算體系，強(qiáng)化對國有公益性企業(yè)的監(jiān)管，提高國有資本運(yùn)行效率，切實(shí)履行政府出資人的公共責(zé)任，不斷壯大和增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)在公益性領(lǐng)域的控制力，增強(qiáng)國有公益性企業(yè)的自我發(fā)展能力。

深化國有公益性企業(yè)改革，必須牢牢把握“顧客至上”這一根本原則。國有公益性企業(yè)要想在激烈的市場競爭中站穩(wěn)腳跟并不斷發(fā)展壯大，必須樹立“消費(fèi)者至上”、“服務(wù)至上”的理念。只有真正為居民提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，才能贏得廣大居民的支持和擁護(hù)，才能取得政府的信任和幫助，才能真正在公益性行業(yè)占有一席之地。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市居民對公益性企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量越來越大，對服務(wù)質(zhì)量的要求也越來越高。面對居民對公共服務(wù)需求水平的提升，國有公益性企業(yè)必須把提高服務(wù)質(zhì)量作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)，只有向居民提供個(gè)性化、人性化、多樣化、高質(zhì)量的服務(wù)，才能增強(qiáng)自我發(fā)展能力，真正體現(xiàn)國有公益性企業(yè)的價(jià)值。

⒊構(gòu)建科學(xué)有效的公益性行業(yè)市場化運(yùn)營機(jī)制，建立和完善公益性行業(yè)特許經(jīng)營制度?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部于2004年3月19日發(fā)布）指出，特許經(jīng)營是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。特許經(jīng)營制度主要有三種模式：一是PPP（Private Public Partnership），公私合伙制，即公共部門與私人部門共同提供公共物品或服務(wù)；二是BOT（Build Operate Transfer），即在一定期限內(nèi)，政府按照合約關(guān)系，將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交由特許經(jīng)營者投資建設(shè)、運(yùn)營，期限屆滿無償移交回政府；三是TOT（Transfer Operate Transfer），即政府將建好的城市基礎(chǔ)設(shè)施交由特許經(jīng)營者運(yùn)營，期限屆滿后無償移交回政府。建立公益性行業(yè)特許經(jīng)營制度，一要把好市場準(zhǔn)入關(guān)，確保真正有實(shí)力、有信用的企業(yè)進(jìn)入公益性領(lǐng)域；二要依法簽訂特許經(jīng)營合同，對雙方的權(quán)利和義務(wù)做出明確、具體的規(guī)定，尤其要約定明確的違約責(zé)任；三要加強(qiáng)政府監(jiān)管，保護(hù)公眾利益，尤其是要避免出現(xiàn)公益性行業(yè)定價(jià)過高、特許經(jīng)營企業(yè)惡意退出等情況。

建立科學(xué)、合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)機(jī)制。公共產(chǎn)品市場是由政府、經(jīng)營企業(yè)和消費(fèi)者三者組成的，其中供給方是政府和經(jīng)營企業(yè)共同組成的。衡量公共產(chǎn)品提供是否有效的標(biāo)準(zhǔn)既包括是否保證市場供應(yīng)與優(yōu)質(zhì)服務(wù)，也包括公共產(chǎn)品是否節(jié)約與合理利用，其中的關(guān)鍵問題是科學(xué)有效的定價(jià)機(jī)制。對于政府來講，它所提供的公共產(chǎn)品是以社會(huì)效益為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一；對經(jīng)營者來說，不能漠視其所提供的公共產(chǎn)品的“利潤最大化”的存在，如果不允許企業(yè)合理追求利潤，限低其產(chǎn)品價(jià)格，不僅會(huì)加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)影響公共產(chǎn)品提供的數(shù)量和質(zhì)量。所以，對于經(jīng)營企業(yè)提供的公共產(chǎn)品，應(yīng)在承認(rèn)其合理獲取利潤的基礎(chǔ)上按照受益原則進(jìn)行定價(jià)或補(bǔ)貼。在公共產(chǎn)品的定價(jià)問題上，政府應(yīng)確保滿足人們的基本需要，尤其是低收入和特殊困難群體的基本需要，既要約束人們不合理的高消費(fèi)，還要有利于激勵(lì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，防止出現(xiàn)過大的政府公共開支。

建立完善、科學(xué)、有效的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。政府財(cái)政補(bǔ)貼是彌補(bǔ)公益性企業(yè)政策性虧損，保證公益性企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有效手段。建立科學(xué)、穩(wěn)定的政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，一方面可以達(dá)到增產(chǎn)增效的目的，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；另一方面可以不斷提高公益性企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，滿足居民對基本公共服務(wù)日益增長的需求。但由于過去的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏科學(xué)性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，造成補(bǔ)貼機(jī)制的盲目運(yùn)行，沒有真正收到政府財(cái)政補(bǔ)貼的效果。因此，必須改革、完善現(xiàn)有的政府財(cái)政扶持補(bǔ)貼機(jī)制，建立一套科學(xué)合理的補(bǔ)貼測算標(biāo)準(zhǔn)體系，真正將有限的資金補(bǔ)貼給那些需要補(bǔ)貼的企業(yè)。建立完善的政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的關(guān)鍵是全面、準(zhǔn)確地核算公益性企業(yè)的收入、成本歸集及費(fèi)用支出，準(zhǔn)確及時(shí)地反映財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果，并在此基礎(chǔ)上測算出財(cái)政補(bǔ)貼金額，建立起一套科學(xué)、透明的核算考核體系。

⒋改革、完善公益性行業(yè)監(jiān)管體制。有效的政府監(jiān)管既可以保護(hù)居民利益免受處于壟斷地位的公益性企業(yè)侵害，又可以維護(hù)公益性行業(yè)有序的競爭。加強(qiáng)政府監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該是通過綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，依靠社會(huì)監(jiān)督，建立規(guī)范有序的公益性行業(yè)競爭秩序。具體而言：一是要盡快建立健全政府主導(dǎo)、廣大消費(fèi)者和社會(huì)各界共同參與的公益性企業(yè)考核評價(jià)監(jiān)管體系；二是堅(jiān)持政府對公益性行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管，建立完善的公益性行業(yè)價(jià)格形成機(jī)制；三是要建立公益性行業(yè)市場進(jìn)入和退出機(jī)制，保證有序的市場競爭秩序；四是要通過經(jīng)濟(jì)和行政手段，鼓勵(lì)和培育競爭者，增強(qiáng)公益性行業(yè)的內(nèi)部競爭強(qiáng)度，促使企業(yè)降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量；五是要建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，對于那些濫用市場壟斷資源，破環(huán)公平競爭的企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)法，增加其違法成本，促使企業(yè)不敢和不愿做出破環(huán)公平競爭的行為。

公益性行業(yè)監(jiān)管體制是一個(gè)綜合的系統(tǒng)，包括法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。目前，改革、完善公益性行業(yè)監(jiān)管體制，要著力加強(qiáng)法律監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。就加強(qiáng)法律監(jiān)管而言，重點(diǎn)是要盡快制定出臺(tái)以《公益性企業(yè)促進(jìn)法》為核心的公益性行業(yè)法律法規(guī)體系。《公益性企業(yè)促進(jìn)法》的核心內(nèi)容應(yīng)包括：公益性企業(yè)的建立；公益性企業(yè)的競爭規(guī)則；公益性企業(yè)獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼的程序；公益性企業(yè)提供公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)；政府對公益性企業(yè)的監(jiān)管；居民在獲得公共服務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；公益性企業(yè)的退出機(jī)制；等等。同時(shí)，要圍繞著《公益性企業(yè)促進(jìn)法》，結(jié)合各地實(shí)際情況和已成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分考慮公益性領(lǐng)域不同行業(yè)的特點(diǎn)，制定并完善與之相配套的法規(guī)和規(guī)章。通過法律法規(guī)體系的建立，為公益性企業(yè)的發(fā)展提供明確的指引和穩(wěn)定的預(yù)期，以促進(jìn)城市公用事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)公益性企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)或產(chǎn)品。

就加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督而言，關(guān)鍵是要切實(shí)保障消費(fèi)者的知情權(quán)和參與權(quán)。公益性企業(yè)提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的最終服務(wù)對象是消費(fèi)者，消費(fèi)者的感受最直接、最客觀、最有說服力，消費(fèi)者的滿意度是衡量公益性企業(yè)是否真正做到了公益性優(yōu)先的最可靠依據(jù)。而消費(fèi)者要想真正發(fā)揮作用，一個(gè)基本前提是了解相關(guān)信息，只有在切實(shí)保障其知情權(quán)的前提下，才能真正實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的有效參與。切實(shí)保障消費(fèi)者的知情權(quán)和參與權(quán)，核心問題是政府要改變舊有觀念，要相信消費(fèi)者能夠客觀、公正地處理其與公益性企業(yè)的關(guān)系。要建立以確保消費(fèi)者參與的法律法規(guī)政策體系，將消費(fèi)者的參與權(quán)和知情權(quán)通過立法的形式固定下來，并通過法律的強(qiáng)制性確保其真正實(shí)現(xiàn)。要采用先進(jìn)的信息管理系統(tǒng)，及時(shí)準(zhǔn)確地公布公益性企業(yè)的相關(guān)信息，完整有效地收集消費(fèi)者對公益性企業(yè)提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的意見和建議。

（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：State－owned public service enterprises play an irreplaceable role in the equalization of basic public services，protecting the livelihood of the people，safeguarding social fairness and justice，and maintaining social stability．This paper selects three state－owned enterprises as the study group，which are representative，involved in the public interest，and closely related with people′s daily lives，which are named Changchun City Public Transport Group，Thermal and Water Resources Group．Through field investigation and study，analyze the operation of these businesses in recent years and the functioning of market－oriented reforms and their own problems in the process of restructuring to reflect public interest in the past the state－owned enterprise reform and development of the mistakes occurred，and explore the new situation will continue to deepen the state－owned Nonprofit enterprise reform ideas．

Key words：state－owned public service enterprises；reform；public goods；supervision

Thoughts and Countermeasures about Deepening the Reform of State－owned Public Service Enterprises——Make Some Changchun′s State－owned Public Service Enterprises as An Example

Task Force of Administrative College in Jilin Province

F276．1

A

1007－8207（2011）04－0001－04

2011－01－20

課題組成員：組長：周知民；成員：李軍國，劉劍明，蔡躍，馬民英；執(zhí)筆：李軍國，劉劍明。

本課題系2010年國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會(huì)委托國家行政學(xué)院的重點(diǎn)課題 “國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用”的子課題。

注：文中數(shù)據(jù)由長春市公用事業(yè)管理局和長春市部分國有企業(yè)提供。