人大代表向選民述職工作探索與規(guī)范

□ 曹 眾

“由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況。”應該說，此舉是對地方人大多年來開展代表向選民述職工作的肯定和推進。

修改后的代表法的一大亮點是：“由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況。”應該說，此舉是對地方人大多年來開展代表向選民述職工作的肯定和推進。

全國人大法律委員會喬曉陽副主任委員這樣解釋，這是源于一些委員、代表和地方人大的建議，并根據(jù)許多地方人大已經(jīng)形成的做法，所以對人大代表報告履職情況做出規(guī)定。經(jīng)研究，代表報告履職情況宜先從直接選舉產(chǎn)生的代表做起，逐步積累經(jīng)驗。

這透露出一個信號，全國人大常委會對“由選民產(chǎn)生的代表必須對選民負責，也必須接受選民監(jiān)督”這種法律監(jiān)督關系進行了細化。信號的釋放，經(jīng)歷了從最初的有益嘗試到逐步形成經(jīng)驗，再最終上升為法律意志的累積過程。地方人大多年的先行實踐，已為推出的“亮點”做了豐富的注解。

實踐從未止步

時至今日，人大代表向選民述職工作，在各地方盡管缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，程序與內(nèi)容仍不盡成熟，細節(jié)也還存在某些爭議，但此舉早就不是什么“新鮮事”，探索與實踐從未止步。

“我必須對我的選民負責”，此言出自冰心的女兒、北京外國語學院教授吳青（已退休）之口，表明了一名人大代表對待選民的態(tài)度：人大代表做了什么，必須向選民匯報。有資料顯示，吳青從1987年到2007年連任四屆北京市人大代表，是第一個手握憲法處理公共事務的人大代表，第一個向選民作匯報的人大代表，第一個開辦選民接待日的人大代表。

1999年，北京市海淀區(qū)人大代表吳觀樂手寫了一份代表年度工作小結，在北太平莊街道向20多位選民代表匯報。

2000年，北京市東城區(qū)人大常委會要求全體區(qū)人大代表在任期內(nèi)向所在選區(qū)選民進行一次述職。當時的區(qū)委書記和區(qū)人大常委會主任以人大代表身份率先到所在選區(qū)作了述職。

2001年1月17日，北京市懷柔縣十二屆人大三次會議通過縣人大代表執(zhí)行職務的決議。該決議第七條規(guī)定：“建立代表述職制度，每屆縣人大代表在本屆任期內(nèi)至少要向選民或選民代表述職一次，接受選民評議?！?月27日，懷柔縣十二屆人大常委會第十八次會議又通過了《關于縣人大代表的述職辦法》，對述職的內(nèi)容、程序等作出具體規(guī)定。

2001年7月25日，當時的哈爾濱市南崗區(qū)區(qū)長王長斌、市交警支隊南崗大隊大隊長柏松、哈恒達建筑公司總經(jīng)理范宏志、市文藝干校教師劉玲玲等4人，成為黑龍江省第一批向選民述職的市級人大代表。

2002年，廣東省深圳市羅湖區(qū)人大常委會組織全區(qū)179名人大代表，開展向選區(qū)選民述職工作。

2003年9月，福建省福州市臺江區(qū)人大常委會主任、4位副主任、14位常委會委員向該區(qū)136名人大代表報告了5年來履行職責的情況。

從2004年起，每一年的7月10日成為天津市和平區(qū)的“代表述職日”。那一年，當時的和平區(qū)委書記、區(qū)人大常委會主任、區(qū)長也以人大代表身份和188名代表共同參加了述職。

2005年，黑龍江省齊齊哈爾市鐵鋒區(qū)人大常委會組織本區(qū)選民在光榮街道召開了選民評議區(qū)人大代表大會。

2006年，衡陽市選舉產(chǎn)生的64名湖南省人大代表分別向市人大常委會述職，并按稱職、基本稱職、不稱職三個等級進行測評……

2010年9月30日，浙江省人大常委會通過了《關于進一步加強省人大代表工作切實發(fā)揮代表作用的決定》，試行省人大代表向原選舉單位報告履職情況，代表履職情況作為提名連任代表候選人的重要條件。

這些創(chuàng)制實踐，只是各地多年來開展代表述職工作的一個掠影。盡管全國人大在當時沒有明確態(tài)度，但是在選民對代表履職情況越來越關注的背景下，這些積極探索，為人大工作帶來了更多的生機與活力，代表工作也日益豐富多彩。現(xiàn)在看來，這些實踐無疑契合了修改后代表法的立法意圖。

監(jiān)督來自選民

我國選舉法規(guī)定，縣級人大代表由選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生，應該直接對選民負責并受其監(jiān)督。

一位長期從事地方人大工作的領導指出，最好的監(jiān)督來自于選民。從授權的關系來看，選民選舉人大代表作為其利益和意志的代言人，同時作為國家政治生活的見證者，對代表實行監(jiān)督最具有資格和發(fā)言權。

代表述職的過程，實質上就是接受監(jiān)督的過程。代表通過向選民述職，普遍會感受到壓力，有壓力也就激發(fā)了工作動力。有的代表說：“原來以為人大代表只是個榮譽稱號，干多少無所謂，可是通過對照代表的權利和義務，自己思想上受到很大觸動，如果不認真履行代表職責，就不好向選民匯報了?！?/p>

“人大代表”這個稱呼并不僅僅意味著權力，更多的則是責任。通過向選民述職這樣的形式，激發(fā)代表對選民的責任意識，增強人大工作的政治責任感，助益于國家根本政治制度更為深刻的進步。

修改后的代表法已經(jīng)將“直接選舉的代表應當以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況”上升到了法律層面，這是對監(jiān)督者進行監(jiān)督的一個剛性規(guī)定。有代表直言：“這彰顯出了國家權力機關的工作朝著更加公開、公平、公正的方向邁進，是一個穩(wěn)健的步伐?！?/p>

要真正激活對代表的監(jiān)督功能，必須將代表述職工作予以統(tǒng)一規(guī)范，解決“代表如何向選民述職，述職信息如何公開，述職后如何進行評議，后續(xù)怎樣監(jiān)督問效”等一系列問題，以此建立起民主與科學的述職評議體系，讓人民真正了解自己選出的代表，并監(jiān)督他們依法積極履職，改變名譽代表、缺位代表的現(xiàn)象，這才是此項工作最現(xiàn)實的目標和價值所在。

落實選民意志

我國地方組織法、選舉法、代表法均對“代表必須接受原選舉單位或原選區(qū)選民的監(jiān)督”作了明確規(guī)定。

地方組織法第三十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表受選民的監(jiān)督。地方各級人民代表大會代表的選舉單位和選民有權隨時罷免自己選出的代表?！?/p>

選舉法第四十三條的規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位都有權罷免自己選出的代表?！?/p>

代表法規(guī)定：“代表應當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督?！?/p>

以上法律條款，很清晰地表明，代表必須接受選民監(jiān)督。我國憲法規(guī)定：國家一切權力屬于人民。人民是國家的主人，人民的利益和意志是國家的最高利益和意志。只有實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民的利益和意志，才是社會主義法治的原則和宗旨。由此，選民意志才是我們國家的根本意志。

代表向選民述職，無疑是落實選民意志的一種有效方式。通過代表述職，才能真正明晰“代表誰”和“怎么代表”這兩個看似簡單卻又極為關鍵的問題。選民對此如是說：

“代表選了也見不到，不知道代表是干什么的，代表選了也白選，這些問題，通過代表向選民述職，得到了很好解決”；“以前想提個意見就知道找政府部門，現(xiàn)在我們選出的代表當面向我們報告工作，我們看到了代表主動替我們說話，為我們辦事，以后有什么意見，可以找人大代表了”；

“多次參加投票選舉，過去以為只是去畫個圈，從未上過心。通過開展代表述職活動，才知道人大代表是代表自己依法行使管理國家的權力。今后，我們不但要選好代表，而且還應當對當選的代表進行全面監(jiān)督”；“選民對人大代表實施監(jiān)督，是對國家權力機關進行監(jiān)督的基礎。開展代表向選民述職活動，接受選民的評議，就是鞏固和加強這個基礎”。

代表向選民述職，架起了代表與選民之間雙向交流的溝通渠道，最為實在的意義在于將選民意志落到了實處。

做法漸趨一致

地方人大之間經(jīng)過多年來的互相學習與借鑒，以及經(jīng)歷了自身從實踐到理論的反復認知過程，代表述職工作基本上形成了一定的方法和路數(shù)。

目前，代表述職的主要內(nèi)容包括：

（1）在人民代表大會會議期間的活動情況。出席會議情況；審議人大常委會和“一府兩院”工作報告發(fā)言情況；審議、表決各項決議、決定，參加各項選舉活動情況；提出議案和建議、批評、意見情況。

（2）在人民代表大會閉會期間的活動情況。出席或列席人大常委會會議情況；參加人大常委會各工作委員會會議、活動情況；參加代表團或小組活動情況；參加視察、檢查、調查等活動情況。

（3）支持“一府兩院”工作情況。

（4）在選區(qū)密切聯(lián)系群眾情況；推動和解決群眾普遍關注的“熱點”和“難點”問題情況；為選民做好事、辦實事情況。

（5）宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策和法律、法規(guī)，以及人大及其常委會決定、決議情況。

（6）在工作單位的現(xiàn)實表現(xiàn)。

代表述職工作一般分為四個階段。

第一階段是準備動員階段：

（1）向黨委匯報。人大向黨委打報告，提出開展代表述職活動的請求，明確述職的目的、意義、方法、步驟、組織領導及時間安排，得到黨委的支持。（2）搞好動員。召開代表述職動員會，部署代表述職工作。（3）搞好宣傳。宣傳述職活動的目的和意義，宣傳憲法、選舉法、地方組織法、代表法。（4）深入選區(qū)。代表征求選民對自己履行代表職務的意見，了解群眾的愿望與呼聲。（5）撰寫代表述職報告。

第二階段是代表述職階段：

（1）召開選區(qū)選民代表大會，代表向選民代表述職。（2）采取口頭或書面測評的方法進行評議。

第三階段是總結整理階段：

代表根據(jù)選民在評議中提出的批評和建議，制定整改措施，明確努力方向。

第四階段是跟蹤整改階段：

對代表整改情況進行跟蹤問效，適時向選民通報整改情況。

問題有待規(guī)范

當前各地方人大展開的述職實踐，成績值得肯定?？偨Y成績的同時，有必要對問題進行客觀與科學的反思，并加以統(tǒng)一規(guī)范，使其更加切合與時俱進的時代要求。

組織述職工作的主體問題。當前地方人大代表述職工作，有由本級人大常委會組織本級人大代表述職的，有由代表所在選區(qū)人大常委會組織述職的，還有的是代表自發(fā)向選民述職的，主體不一，需要規(guī)范。

確定述職代表的人選問題。一些地方僅選取履職積極性高、與選民關系好的代表進行述職，但是對某些官員代表、老板代表的述職卻有所回避。究竟是全體代表都述職，還是只是選取個別代表進行述職，多長時間述職一次，各地方不一。

確定選民代表的問題。是選區(qū)選民都參加述職評議大會，還是通過選出選民代表，由選民代表參加述職評議大會。如若由選民代表參加，怎樣確定選民代表，選民代表占選民總數(shù)的比例多少為宜，結構、層面如何確定，怎樣民主與科學地體現(xiàn)選民代表的代表性和先進性，這些問題，都缺乏原則性的規(guī)定和意見。

選民的認識問題。有的選民認為代表述職是“搞形式”、“走過場”，搞不搞無所謂，與自己沒有多大的關系，認識不夠，參與的積極性不高。

述職報告內(nèi)容的“跑偏”問題。某些代表的述職報告內(nèi)容多以本職工作為主，對于應該向選民重點匯報的代表職權和責任的履行情況，涉及不多，有敷衍了事嫌疑。

代表述職的形式問題。是當面述職，還是只是提交述職報告；是口頭述職，還是書面述職；是向全體選民述職，還是向選民代表述職。究竟采取何種形式，需要規(guī)范。

評議意見的深度問題。許多評議意見談“功”的多，談“過”的少，“不咸不淡”的不在少數(shù)。這是選民對代表監(jiān)督權的務虛，乃至缺位。

述職評議會的測評問題。選民對代表的履職情況進行測評，一般是通過無記名投票方式進行的。而當前一些地方并沒有采取這種方式測評，就是投票了，結果也不當場公布，使選民對評議結果生出疑慮。

會后跟蹤監(jiān)督、整改落實問題。一些地方述職評議后，跟蹤問效不力，甚至沒有跟蹤問效，沒有整改落實，導致述職評議工作達不到預期的效果。

這些問題的出現(xiàn)，需要正視和規(guī)范。修改后的代表法為代表向選民述職的進一步規(guī)范與細化提供了歷史契機。今后問題的逐步解決，也必將推動選民對代表的監(jiān)督工作實質意義上的進步。

地方人大在開展代表工作中，除了應建立代表述職評議制度外，還應建立、健全人大代表聯(lián)系選民、活動公開、質詢、資格終止、罷免等一系列監(jiān)督代表的制度，真正將地方組織法、選舉法、代表法賦予人民的權力落到實處，體現(xiàn)“國家一切權力屬于人民”的憲法精髓。