國家法律體系形成與上海地方立法工作

吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上向全世界鄭重宣布：中國特色社會主義法律體系已如期形成，這是我國民主法制建設(shè)史上的一件大事，也是我國實(shí)施依法治國基本方略進(jìn)程中的重要里程碑，必將為建設(shè)社會主義法治國家提供有力保障?；仡櫋⒖偨Y(jié)上海30年地方立法之路，前瞻地方立法發(fā)展的新趨勢，對于進(jìn)一步理解地方立法在中國特色社會主義法律體系形成中的重要作用，并為今后進(jìn)一步完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國家法律體系形成與上海地方立法工作

吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上向全世界鄭重宣布：中國特色社會主義法律體系已如期形成，這是我國民主法制建設(shè)史上的一件大事，也是我國實(shí)施依法治國基本方略進(jìn)程中的重要里程碑，必將為建設(shè)社會主義法治國家提供有力保障?；仡櫋⒖偨Y(jié)上海30年地方立法之路，前瞻地方立法發(fā)展的新趨勢，對于進(jìn)一步理解地方立法在中國特色社會主義法律體系形成中的重要作用，并為今后進(jìn)一步完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國家法律體系形成中的上海地方立法

30年來，上海地方立法工作與中國特色社會主義法律體系形成同步而行，結(jié)合上海實(shí)際，不斷探索創(chuàng)新，迄今為止共制定地方性法規(guī)208件，修改地方性法規(guī)203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規(guī)61件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)147件，作出法規(guī)性問題的決定21件，現(xiàn)行有效的6件，作出法規(guī)解釋1件；其中，55%屬實(shí)施性立法，30%屬自主性立法，15%左右屬創(chuàng)制性立法，基本滿足了上海法制保障的特殊需要，對實(shí)施國家法律、落實(shí)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧，發(fā)揮了積極的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用。

一是制定與國家法律相配套的地方實(shí)施性法規(guī)，保證國家法律得到有效實(shí)施。1996年2月，江澤民同志指出：“為了保障各種基本法律法規(guī)順利實(shí)施，必須在積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，搞出實(shí)施的具體條例來?！痹谏虾，F(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，55%屬實(shí)施性立法?！渡虾Ｊ袡C(jī)動車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》和《上海市實(shí)施〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉辦法》，都屬于地方的實(shí)施性法規(guī)。

二是體現(xiàn)地方特色，著力推進(jìn)自主性立法，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧提供有力的法制保障。上海關(guān)于黃浦江上游水源保護(hù)、煙花爆竹安全管理、外高橋保稅區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)、促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)和推進(jìn)國際金融中心建設(shè)等方面的立法，都是自主性立法的范例。2008年市人大常委會以決定形式，授權(quán)市政府在世博會期間可以根據(jù)實(shí)際管理需要制定臨時(shí)性行政管理措施，并于2009年制定了志愿服務(wù)條例、公共場所控制吸煙條例等法規(guī)，修改了拆除違法建筑若干規(guī)定、市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例等法規(guī)，努力為世博會的成功舉辦提供法制保障。

三是發(fā)揮“試驗(yàn)田”作用，大膽探索先行性立法，為改革開放探索新規(guī)，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)。早在1978年11月，鄧小平同志就明確提出，“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律”。地方人大通過制定“先行性”法規(guī)，為國家立法摸索道路、積累經(jīng)驗(yàn)。市人大常委會1987年制定的青少年保護(hù)條例、1991年制定的外商投資企業(yè)清算條例、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益條例、合同格式條款監(jiān)督條例等，當(dāng)時(shí)在全國都屬先行先試。與此同時(shí)，先后對制定地方性法規(guī)程序和地方性法規(guī)制定諸環(huán)節(jié)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，并形成了地方性法規(guī)的立項(xiàng)、調(diào)研、起草、統(tǒng)一審議、聽證、法規(guī)案解讀、公開征求草案意見、立項(xiàng)論證等多項(xiàng)制度。

綜上所述，地方性法規(guī)在中國特色社會主義法律體系中的地位和作用得到了充分展示：地方立法對維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一作出了貢獻(xiàn)，只有地方性法規(guī)具備了必要的數(shù)量和質(zhì)量，并且維護(hù)了法制的統(tǒng)一，才有可能真正形成門類齊全、內(nèi)部和諧的國家法律體系；地方實(shí)施性立法有助于國家立法的原則、精神在本地區(qū)得到有效貫徹，地方的實(shí)施性法規(guī)是國家立法的延伸和完善；地方立法的先行先試為國家立法的完善積累了經(jīng)驗(yàn)，為法律體系的形成作出了重要貢獻(xiàn)。

前瞻國家法律體系形成后的地方立法工作

中國特色社會主義法律體系形成后必將對地方人大立法工作產(chǎn)生諸多影響，我們對此應(yīng)有科學(xué)研判和前瞻。就立法內(nèi)容而言，保證國家法律的貫徹實(shí)施將成為地方立法的主要工作。法律的生命力在于實(shí)施。最近，胡錦濤總書記指出：“中國特色社會主義法律體系形成后，總體上解決了有法可依問題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫。”用地方立法的形式確保并監(jiān)督國家法律在本行政區(qū)域切實(shí)得到實(shí)施，將成為地方立法機(jī)關(guān)的主要工作。

就立法重心而言，及時(shí)修改地方性法規(guī)將成為近階段地方立法工作的重點(diǎn)。新制定的地方法規(guī)數(shù)量將減少，修改、廢止地方法規(guī)的數(shù)量將增多。1996年制定的上海市外來流動人員管理?xiàng)l例、1999年制定的涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規(guī)定等一些地方性法規(guī)必須及時(shí)清理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上屆上海市人大常委會修改的法規(guī)數(shù)占到該屆立法總量的59.5%。在本屆立法規(guī)劃中，修改法規(guī)數(shù)將占本屆立法總量的75.8%。

就法規(guī)體例而言，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的地方立法常規(guī)形式。今后的地方立法，更多的應(yīng)當(dāng)是針對一些具體問題，由系統(tǒng)性立法嬗變?yōu)閱栴}引導(dǎo)立法、立法解決問題，重在對國家法律、行政法規(guī)的“拾遺補(bǔ)闕”。從立法上花大力氣解決法規(guī)中“關(guān)鍵的那么幾條”。要努力避免操作性不強(qiáng)的“景觀式立法”、權(quán)利義務(wù)不對等的“管制性立法”、行政管理部門主導(dǎo)的“部門性立法”、地方特色不足的“重復(fù)性立法”，努力增強(qiáng)法規(guī)解決問題的操作性，提高地方立法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

國家法律體系形成后對上海地方立法工作的幾點(diǎn)思考

中國特色社會主義法律體系形成后將在動態(tài)、開放、發(fā)展的格局中不斷完善。市人大常委會必須直面問題，順應(yīng)國家法律體系形成后對地方立法提出的新要求，不斷提高地方立法的質(zhì)量，努力確保法律、法規(guī)在上海得以正確實(shí)施。

一、注重社會領(lǐng)域立法，切實(shí)保障和改善民生。在社會矛盾凸顯的今天，社會領(lǐng)域立法是地方立法的“短板”。據(jù)初步分析，上?，F(xiàn)行有效的法規(guī)中，涉及公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的法規(guī)18件，占總數(shù)的12%。為使各種社會利益得以表達(dá)、協(xié)調(diào)、平衡，我們要進(jìn)一步加大向社會領(lǐng)域立法傾斜的力度，做到經(jīng)濟(jì)立法、社會立法并重；要突出重點(diǎn)，緊緊圍繞本市改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，圍繞人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，特別是將促進(jìn)人的全面發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會以及提高城市安全運(yùn)行水平、發(fā)展社會主義先進(jìn)文化等方面迫切需要的項(xiàng)目，列入立法計(jì)劃；拿出破解難題的智慧、魄力和韌勁，善于運(yùn)用多種手段和方式，以立法促進(jìn)社會的公平正義與和諧進(jìn)步。

二、探索法規(guī)清理的常態(tài)化，促進(jìn)國家法律體系科學(xué)和諧統(tǒng)一。2010年，根據(jù)全國人大常委會的統(tǒng)一部署，市人大常委會對列入清理范圍的135件地方性法規(guī)開展了全面清理工作，廢止了法規(guī)5件，按簡易程序修改法規(guī)48件，納入立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃進(jìn)行修改的法規(guī)39件。今后要結(jié)合上海實(shí)際，建立地方性法規(guī)清理的長效制度：確立每5年定期清理機(jī)制，每屆人大常委會任期即將結(jié)束時(shí)，都要對本屆的立法進(jìn)行全面評估、清理；一旦國家有新制定的法律、行政法規(guī)出臺，相關(guān)的地方性法規(guī)都應(yīng)當(dāng)依照上位法的規(guī)定及時(shí)清理；將立法后評估、執(zhí)法檢查與法規(guī)清理三者有機(jī)結(jié)合起來，注重發(fā)揮人大代表和各種社會力量，特別是專家隊(duì)伍的作用，將后評估、執(zhí)法檢查和專題詢問中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋到立法環(huán)節(jié)，適時(shí)啟動相關(guān)法規(guī)的立、改、廢程序。

三、做好配套制度建設(shè)，加強(qiáng)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。及時(shí)制定或修改相配套的實(shí)施辦法，尤其要在關(guān)鍵性條款上加強(qiáng)研究，增強(qiáng)法規(guī)及其條款的有效性；根據(jù)“試行意見”的要求，跟蹤督促政府及有關(guān)部門根據(jù)國家法規(guī)和地方性法規(guī)及時(shí)出臺相關(guān)配套規(guī)定；充分使用好法規(guī)解釋職能，使法規(guī)規(guī)定落到實(shí)處；督促法律、法規(guī)在本地區(qū)的執(zhí)行，擇時(shí)安排執(zhí)法檢查、聽取專項(xiàng)工作報(bào)告，并探索開展有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的專題詢問。

四、推進(jìn)立法的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，提高立法質(zhì)量。一要切實(shí)發(fā)揮人大代表在立法中的作用，特別要尊重并積極回應(yīng)人大代表提出的立法議案、立法意見和建議。二要充分發(fā)揚(yáng)立法民主，實(shí)現(xiàn)人民利益最大化。進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與途徑和增強(qiáng)立法的公開性，完善各方利益交匯和博弈的機(jī)制，探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑。三要進(jìn)一步發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，避免部門利益傾向。為此，要進(jìn)一步確立由人大主導(dǎo)的法規(guī)立項(xiàng)論證；對有些綜合性重要法規(guī)可探索由常委會組織有關(guān)專門委員會直接牽頭起草；可以組織各專門委員會提前介入法規(guī)起草過程，加強(qiáng)立法調(diào)研、論證和協(xié)調(diào)；通過市人大常委會創(chuàng)立的立法研究所這個平臺，采取立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者三結(jié)合的方式，促使各方利益訴求在立法前期階段就得到有效溝通，消弭分歧。

五、一切從實(shí)際出發(fā)，增強(qiáng)法規(guī)的針對性、實(shí)用性和可操作性。地方立法應(yīng)凸現(xiàn)針對性，需要什么就規(guī)定什么。在立法技術(shù)上，一定不要照抄照搬上位法，不要為追求立法數(shù)量而立法，不要為法規(guī)體例完整而追求“大而全”，不要把解決問題的關(guān)鍵條文抽象化、淡化掉。要著眼于解決實(shí)際問題，有的放矢，不湊數(shù)。實(shí)施性法規(guī)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，可以采取“一事一法”的體例，有幾條就規(guī)定幾條。

中國特色社會主義法律體系的形成，是邁向法治中國的新起點(diǎn)，也對地方立法工作提出了新的要求。雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。我們堅(jiān)信，在胡錦濤同志為總書記的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，地方立法工作一定能為中國特色社會主義法律體系的更加完善、為全面落實(shí)依法治國基本方略、為實(shí)現(xiàn)良法善治作出新的貢獻(xiàn)！

組稿：趙進(jìn)一 攝影：殷淑榮

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com