專訪清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾悲劇止于反思——對“7·23”動車追尾事故的再追問

本刊記者 劉夢羽

事故背后一定有管理上的問題，管理背后一定有體制上的問題，這個錯誤鏈條能否完整地展現(xiàn)出來，全國人民都在期待。

7月28日，“7·23”動車追尾事故現(xiàn)場擺滿了遇難者家屬、市民等敬獻(xiàn)的鮮花。

7月23日甬溫線動車追尾事故帶來的影響可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)期。所有被這次事故深深刺痛的人都確信——如果沒有認(rèn)真而深刻的反思，這樣的悲劇不會是最后一次。本刊專訪國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾，請他從公共管理角度對這次事故進(jìn)行梳理。

中國報道：“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故（下簡稱“動車追尾事故”）發(fā)生以后，國內(nèi)外都十分關(guān)注，這對中國政府的危機(jī)公關(guān)能力提出了考驗。您如何評價在這起事故過程中的政府作為？

薛瀾：第一階段的事故處理已經(jīng)告一段落，具體的做法有得有失。下一步涉及的關(guān)鍵問題主要是兩個方面：第一，到底高鐵是不是安全？這需要今后一段時間的運(yùn)行來檢驗?，F(xiàn)在來看，拋開知識產(chǎn)權(quán)不談，這次事故本身并不能否定高鐵技術(shù)本身的安全性。但高鐵是一個系統(tǒng)，系統(tǒng)的硬件沒有問題，軟件有沒有問題？硬件和軟件都沒有問題，管理有沒有問題？從各方面披露的情況看，這次事故恰恰反映了鐵路運(yùn)行管理方面的不少問題。

目前對動車采取降低速度、減少班次等一些臨時性措施，目的是營造一個寬松的運(yùn)行環(huán)境，以便相關(guān)鐵路部門更好地調(diào)試改進(jìn)，這么做是對的。但僅僅做到這些還不夠，我們還需要從整個高速鐵路的運(yùn)行來深入研究怎樣大幅度地提高系統(tǒng)的管理水平。

中國報道：事實(shí)上，對事故的調(diào)查是否徹底，也關(guān)系到今后的鐵路安全問題。

薛瀾：是的，以前就事論事的事故調(diào)查分析比較多，真正全面深入系統(tǒng)的調(diào)查分析比較少。所以，很多看起來相似的事故會一而再再而三地發(fā)生。希望這次事故調(diào)查能夠跳出原有模式，對事故的真正原因包括技術(shù)和管理等方面的原因作出詳細(xì)的分析。實(shí)際上，事故背后一定有管理上的問題，管理背后一定有體制上的問題，這個錯誤鏈條能否完整地展現(xiàn)，全國人民都在期待。

中國報道：8月10日，針對“動車追尾事故”成立的國務(wù)院事故調(diào)查組進(jìn)行了調(diào)整，鐵道部官員被刪掉。您怎么看這個變化？

薛瀾：事故發(fā)生后相關(guān)主責(zé)部門參與調(diào)查組實(shí)際上常常受到詬病。但這是我們這么多年進(jìn)行事故調(diào)查的慣例。這次，國務(wù)院充分尊重各方面意見，對事故調(diào)查組作出了積極的調(diào)整，有所改進(jìn)。但更根本的是，對于特別重大的事故則需要特別的調(diào)查機(jī)制，它能夠獨(dú)立、客觀、公正地把事件的來龍去脈講清楚，最后還要把調(diào)查報告向社會公眾發(fā)布。

對于特別重大的事故需要特別的調(diào)查機(jī)制，它能夠獨(dú)立、客觀、公正地把事件的來龍去脈講清楚，最后還要把調(diào)查報告向社會公眾發(fā)布。

按照國際經(jīng)驗，目前成立的調(diào)查組存在一些問題，如很多成員是在職官員，如果他們把精力都放在事故調(diào)查上就無法正常開展其他工作。所以，我們需要建立獨(dú)立的調(diào)查機(jī)制，由專職調(diào)查員組成調(diào)查組，賦予他們一定的權(quán)力，包括調(diào)查各種信息，訪問不同的人。每當(dāng)事故發(fā)生后要根據(jù)其特殊性決定是否啟動這樣的機(jī)制。如果調(diào)查不獨(dú)立，最后得出的報告就很難做到全面客觀，一些關(guān)鍵性事實(shí)可能被掩蓋，對事故背后的細(xì)節(jié)、過程的分析也欠詳細(xì)，今后我們就無法進(jìn)行改進(jìn)。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)問責(zé)制，在事故調(diào)查以后會處理一批相關(guān)責(zé)任人，這樣做會得到社會的認(rèn)可。但問題是，問責(zé)制的懲戒作用起到了，對責(zé)任人各打五十大板的做法卻使得調(diào)查機(jī)制成為一種責(zé)任分配機(jī)制。這樣對于事件背后的體制機(jī)制原因，社會可能無法了解，也就無法從中學(xué)習(xí)、改進(jìn)。

中國報道：您曾說這些災(zāi)難或事故都是有周期性的。為什么會呈現(xiàn)周期性？

薛瀾：在計劃經(jīng)濟(jì)年代，原來大型工礦企業(yè)基本上是國營，安全生產(chǎn)管理體系相對比較健全，大家基本上都會遵守。以煤業(yè)行業(yè)為例，從上個世紀(jì)90年代開始，經(jīng)營主體發(fā)生很大變化，很多礦山承包給個人了。這些轉(zhuǎn)變帶來一定的安全隱患。1998年機(jī)構(gòu)改革后，國家安監(jiān)總局在原來煤炭安全監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立，監(jiān)管范圍加大而人員只有幾百人，地方安監(jiān)部門的人更少。所以監(jiān)管的壓力非常大。而且，目前的監(jiān)管體系不是垂直管理，地方政府的監(jiān)管動力不是很強(qiáng)。一方面經(jīng)營主體多元化，使得各種可能性都出現(xiàn)，另一方面政府監(jiān)管能力又很薄弱，體制也存在弊病。這兩個方面的因素疊加到一起，事故多發(fā)是必然的。

為什么是周期性的？因為一旦安全事故集中發(fā)生，中央會召開電視電話會議，在全國開展安全生產(chǎn)監(jiān)督管理大檢查，這種“運(yùn)動式”的檢查一來，其他政府部門也要配合工作，事故發(fā)生率就大大降低了。但這樣的檢查并沒有從根本上解決體制存在的問題。過了一段時間安全事故又死灰復(fù)燃，小的事故積累到了一個臨界點(diǎn)，又開始“運(yùn)動式”的檢查。周期性就是從這里來的。

中國報道：從這次事故來看第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)需要哪些改進(jìn)？“動車追尾事故”會不會促成第三代應(yīng)急管理系統(tǒng)的形成？

薛瀾：第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)的“一案三制”包括應(yīng)急預(yù)案、法制、機(jī)制、體制，它雖然建立了一個框架，但很多地方仍需改進(jìn)。譬如，各地和各部門都制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，有的建立在實(shí)際調(diào)查基礎(chǔ)上，有的則只是照搬照抄，這樣的預(yù)案作用不大。又如這次“動車追尾事故”的調(diào)查，到底由誰主責(zé)，是鐵道部還是地方政府？他們之間怎么協(xié)調(diào)？這涉及到體制機(jī)制問題。目前國務(wù)院設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，地方及各部門也都設(shè)立了相應(yīng)的管理部門，但在具體執(zhí)行過程中如何貫徹“一案三制”，讓應(yīng)急系統(tǒng)有效地發(fā)揮作用，還要在實(shí)踐中不斷提高。因此，我們提出了應(yīng)急管理系統(tǒng)要超越第二代朝著第三代推進(jìn)。這需要做很多工作，特別是建立前端的風(fēng)險管理體系。

中國報道：目前特別重大事故的調(diào)查，依據(jù)是1989年通過的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，為什么這一暫行規(guī)定執(zhí)行了22年仍沒有修訂？應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系是否仍待完善？

薛瀾：我參與了第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)法律起草的研究工作，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的制定和頒布彌補(bǔ)了之前沒有一部應(yīng)急管理的綜合性法律的缺憾。但現(xiàn)在看來，它是一部相對籠統(tǒng)的法律，還需要一些具體的法律法規(guī)和部門規(guī)章的配合。為什么《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》一直是“暫行”？也許，因為中國的發(fā)展速度很快，有的暫行條例剛變成正式法律就要修訂，立法成本會很高，所以，很多相關(guān)的規(guī)則總是“暫行”。但暫行條例也會帶來很多問題。不管怎么說，這都需要進(jìn)一步完善。

中國報道：改革開放30年后，經(jīng)濟(jì)社會的復(fù)雜性對政府部門的日常管理提出了挑戰(zhàn)。怎樣處理應(yīng)急管理和常態(tài)管理的關(guān)系？

薛瀾：的確，目前應(yīng)急管理和常態(tài)管理密不可分。在很多領(lǐng)域，由于我們常態(tài)工作沒有做好，出了差錯，留下來隱患或后遺癥，最后就會成為突發(fā)事件的根源。常態(tài)管理工作做好了，就會大大降低突發(fā)事件產(chǎn)生的概率，對應(yīng)急管理的需要就沒有那么強(qiáng)烈了。同時，應(yīng)急管理工作做得好，尤其是善后總結(jié)等工作做得好，對常態(tài)管理水平的提高也是至關(guān)重要的。所以，做好常態(tài)工作，從系統(tǒng)的角度去分析解決問題，是防范突發(fā)事件的最有效的辦法。

中國報道：動車事故之后，我們看到溫州民間救援力量和市民獻(xiàn)血等發(fā)揮作用，還有微博促進(jìn)事故調(diào)查公開透明。社會力量的參與，對于應(yīng)急管理體系有什么作用？《危機(jī)管理》一書提出了公共治理結(jié)構(gòu)的改革，目前這改革取得哪些成果，還存在哪些問題？

薛瀾：在一個成熟的現(xiàn)代社會里，不能把所有責(zé)任都推到政府頭上。公共治理體系改革就是要建立一個全社會有序參與公共事務(wù)治理的制度框架，使得政府、企業(yè)、社會組織、公民個體都能夠在這個框架里找到自己合適的定位，為推動社會的進(jìn)步作出各自的貢獻(xiàn)。前面談到的“一案三制”就是這樣的制度框架。

具體到應(yīng)急方面來看，社會力量的參與是應(yīng)急管理體系成敗的根本。很多突發(fā)事件，如地震等自然災(zāi)害，家庭社區(qū)的自救和互救最關(guān)鍵。因此，需要我們的公民及社會各個方面加強(qiáng)應(yīng)急管理知識和技能的學(xué)習(xí)，提高自救互救的能力。我們國家在這個方面還有很多不足的地方，需要跟日本等其他國家學(xué)習(xí)。此外，我們每一個人都要提高風(fēng)險意識，對于日常生活中的各種疏忽漏洞，各種風(fēng)險因素都不放過，從而盡可能地把各種產(chǎn)生突發(fā)事件的風(fēng)險因素消滅在萌芽之中。同時，我們還要提高大家的公民意識，通過各種方式，積極參與到救援過程中，并運(yùn)用微博等各種手段，幫助事故受害人及其家屬傳遞信息，維護(hù)權(quán)益等等。這個方面中國的潛力還很大，需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，使得各種基層組織的活力能夠充分發(fā)揮出來。

中國報道：從公共管理的角度，政府應(yīng)該如何處理發(fā)展速度和公共安全的關(guān)系？如果處理不好，會有怎樣的結(jié)果？

薛瀾：從公共管理的角度看，公共安全是需要保底的，不管發(fā)展速度如何，公共安全的保障都是政府最重要的責(zé)任之一。當(dāng)發(fā)展速度很快的時候，往往也會帶來一定的風(fēng)險。因此，政府就更應(yīng)該加強(qiáng)公共安全體系的建設(shè)。公共安全體系建設(shè)的最有效的方式就是建立一套高效的經(jīng)濟(jì)和社會監(jiān)管體系，對企業(yè)的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，盡最大可能降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動中對社會發(fā)展的不利影響。但是，過去這些年的發(fā)展過程中，中國在促進(jìn)發(fā)展方面非常努力，但是在監(jiān)管體系建設(shè)方面欠賬比較多。近年來各種事故頻發(fā)其實(shí)就是對我們這種偏差的懲罰。如果我們不吸取教訓(xùn)，從根本上解決這個問題，今后還會吃大虧！