淺議地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之構(gòu)建

□ 任爾昕 王鋮

地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估是具有立法評(píng)估資格或能力的主體對(duì)已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間的現(xiàn)行地方性法規(guī)、規(guī)章，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用科學(xué)的方法和技術(shù)進(jìn)行全面客觀的跟蹤調(diào)查、分析和評(píng)價(jià)，提出維持、修改或者廢止等建議，并將評(píng)估的結(jié)論作為進(jìn)一步修改完善的重要依據(jù)。自2000年起，山東、甘肅、云南、北京、福建、湖北等省市先后進(jìn)行了地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估[1]，并取得了一定的成效。但由于我國(guó)地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估制度的研究尚不系統(tǒng)、深入，完善的評(píng)估體系尚未建立，仍然存在著評(píng)估工作不規(guī)范，缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。因此，地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的研究，對(duì)于保證地方立法跟蹤評(píng)估的科學(xué)性和合理性以及評(píng)估結(jié)論的可靠性和有效性，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、關(guān)于地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵分析

地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估體系的核心內(nèi)容。然而，什么是地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)呢？國(guó)內(nèi)學(xué)者的論述可謂是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。有的學(xué)者認(rèn)為，它包括三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，即合目性標(biāo)準(zhǔn)（評(píng)價(jià)其立法目的是否科學(xué)、合理以及在法規(guī)實(shí)施過(guò)程中是否達(dá)到立法目的）、合法性標(biāo)準(zhǔn)（評(píng)價(jià)其立法從實(shí)體到程序是否合法）、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)（主要從狹義的立法技術(shù)角度考察法規(guī)的協(xié)調(diào)性、完備性和可操作性）[2]。有的學(xué)者提出可以將其分為內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)和外在標(biāo)準(zhǔn)。其中，內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)包括合法性標(biāo)準(zhǔn)、正義性標(biāo)準(zhǔn)和合目性標(biāo)準(zhǔn)；外在標(biāo)準(zhǔn)包括完整性標(biāo)準(zhǔn)、明確性標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)等[3]。此外，有的學(xué)者還提出了五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：即效率標(biāo)準(zhǔn)，是指法律實(shí)施所達(dá)到的水平（收益）與所投入的人財(cái)物力資源之間的比率關(guān)系；效益標(biāo)準(zhǔn)，指立法實(shí)施所達(dá)到的效果與其實(shí)施成本的比較關(guān)系，一般包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；效能標(biāo)準(zhǔn)，指法律實(shí)施績(jī)效與立法預(yù)設(shè)的績(jī)效目標(biāo)之比；公平標(biāo)準(zhǔn)，指法律法規(guī)實(shí)施后所導(dǎo)致的與該法律法規(guī)有關(guān)的社會(huì)資源、利益及成本公平分配的程度；回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，指法律對(duì)社會(huì)環(huán)境的各種變化作出的反饋程度[4]。在具體實(shí)踐中，甘肅省將其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)具體分為法理標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有形成一套統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中現(xiàn)有評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也較為紊亂。

地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估是地方立法工作的延續(xù)。評(píng)估地方立法質(zhì)量的高低，不僅應(yīng)考慮其立法內(nèi)容、立法程序、立法技術(shù)等方面所表露出的質(zhì)量問(wèn)題，而且還應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)其立法目的、立法價(jià)值等更深層次的質(zhì)量問(wèn)題；不僅要考量法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)在品質(zhì)，還應(yīng)當(dāng)考量其實(shí)施后的社會(huì)效果，即社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。其目的是為了發(fā)現(xiàn)立法與執(zhí)法、法律實(shí)施等過(guò)程中存在的問(wèn)題，與“立、改、廢”相結(jié)合，為今后如何改進(jìn)地方立法工作提供積極的意見(jiàn)和建議?？梢哉J(rèn)為，具體對(duì)一項(xiàng)地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行完整系統(tǒng)地評(píng)估應(yīng)包括三部分內(nèi)容，即：立法價(jià)值評(píng)估、文本質(zhì)量評(píng)估以及實(shí)施績(jī)效評(píng)估。因此，地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)綜合了立法價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、文本質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，主要是對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，了解其實(shí)施后取得的成果，并發(fā)現(xiàn)在實(shí)施中存在的問(wèn)題，分析其中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、合目性、協(xié)調(diào)性、可操作性和成本效益，從而得到科學(xué)客觀的反饋信息，以便及時(shí)修改和完善法律制度，更好地發(fā)揮地方立法的規(guī)范作用。

通過(guò)比較分析認(rèn)為，地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)就是指對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的立法價(jià)值、文本質(zhì)量以及實(shí)施績(jī)效等進(jìn)行描述、解釋、衡量和評(píng)價(jià)的一系列法律準(zhǔn)則和規(guī)則的總稱(chēng)。它是按照一定指標(biāo)經(jīng)地方性法規(guī)、規(guī)章質(zhì)量及實(shí)施的具體效果分解并量化為不同的指標(biāo)組群，由組群內(nèi)各單項(xiàng)指標(biāo)及其要素共同排列組成的即成一體又相互聯(lián)系的，以衡量其立法價(jià)值、文本質(zhì)量及實(shí)施績(jī)效的指標(biāo)綜合而成的一個(gè)統(tǒng)一體。構(gòu)建其標(biāo)準(zhǔn)體系就是通過(guò)定量分析與定性分析的結(jié)合，來(lái)建立起一種對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的立法價(jià)值、文本質(zhì)量及其實(shí)施績(jī)效能夠準(zhǔn)確評(píng)價(jià)的科學(xué)分析架構(gòu)，并基于這一架構(gòu)能夠使我們建立起有效的信息反饋機(jī)制和高效的調(diào)節(jié)機(jī)制，以有效地保障地方性法規(guī)、規(guī)章立法價(jià)值的合理性、文本質(zhì)量的科學(xué)性及法規(guī)實(shí)施的有效性。

二、建立地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)所應(yīng)遵循的基本原則

地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估制度的重要組成部分，是反映地方性法規(guī)是否需要修改、廢止的檢驗(yàn)標(biāo)尺。如何建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)開(kāi)展評(píng)估工作將起著舉足輕重的作用。必須遵循一定科學(xué)合理的原則和要求，使評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更具有可行性和可操作性。

第一，普遍性與特殊性相結(jié)合的原則。地方性法規(guī)、規(guī)章所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系紛繁復(fù)雜，因此，標(biāo)準(zhǔn)體系既要對(duì)共性的法規(guī)、規(guī)章要素作出評(píng)估，也需要對(duì)特別的法規(guī)、規(guī)章要素進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于其共性的要素可以采用基本的通用指標(biāo)進(jìn)行考量，而對(duì)于涉及專(zhuān)業(yè)管理的特別要素則可以采用專(zhuān)業(yè)化的修正指標(biāo)作出判斷和評(píng)價(jià)。在通用指標(biāo)和修正指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，要充分堅(jiān)持普遍性與特殊性相結(jié)合的原則。

第二，應(yīng)然性與實(shí)然性相統(tǒng)一的原則。地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估是立足于現(xiàn)實(shí)法律文本質(zhì)量和法律實(shí)施效果以及立法價(jià)值的分析，通過(guò)對(duì)法規(guī)實(shí)然性的認(rèn)知，來(lái)評(píng)價(jià)立法目標(biāo)、立法價(jià)值等應(yīng)然性的實(shí)現(xiàn)程度，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)法規(guī)中的問(wèn)題或者其實(shí)施中的癥結(jié)所在。因此，標(biāo)準(zhǔn)體系必須將應(yīng)然性與實(shí)然性兩者很好地統(tǒng)一起來(lái)，才能使該評(píng)估得出更全面、更科學(xué)的結(jié)論。

第三，定性與定量相結(jié)合的原則。地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估中對(duì)立法價(jià)值和實(shí)施績(jī)效的評(píng)估本質(zhì)上是一種定性認(rèn)識(shí)和分析。定性認(rèn)識(shí)是定量認(rèn)識(shí)的前提和基礎(chǔ)，定性指標(biāo)也要盡量量化。但不是所有的評(píng)估指標(biāo)都能夠量化，對(duì)所有的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行量化也是不太現(xiàn)實(shí)的，也沒(méi)有必要。科學(xué)的地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系既包括定性指標(biāo)，又包括定量指標(biāo)，需要將二者緊密結(jié)合。定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，可以使評(píng)估結(jié)果更為科學(xué)真實(shí)，更具有綜合性和導(dǎo)向性。

第四，系統(tǒng)性與層次性相結(jié)合的原則。地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，它由不同層次和不同的評(píng)估要素組成。各層次、各要素之間又形成若干個(gè)既相互聯(lián)系又相互獨(dú)立的子系統(tǒng)，是一個(gè)系統(tǒng)性和層次性的集合體。系統(tǒng)性原則要求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全面、相互關(guān)聯(lián)，并且通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)的相互配合，全面、系統(tǒng)地體現(xiàn)地方性法規(guī)、規(guī)章的立法質(zhì)量。層次性原則要求所構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該由分屬于不同層次的指標(biāo)構(gòu)成。

三、地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的具體型構(gòu)

科學(xué)、客觀、有效地評(píng)估某項(xiàng)地方性法規(guī)或規(guī)章，就需要針對(duì)其設(shè)計(jì)一套評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使其中的各項(xiàng)指標(biāo)能夠全面準(zhǔn)確地反映其立法質(zhì)量。構(gòu)建地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系具體包括三個(gè)基本要素：維度、基本標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)。維度是評(píng)估對(duì)象、評(píng)估行為的類(lèi)型區(qū)分，規(guī)定了評(píng)估的基本向面，從宏觀上來(lái)科學(xué)地規(guī)劃評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。一個(gè)評(píng)估維度之下可有多個(gè)評(píng)估基本標(biāo)準(zhǔn)?；緲?biāo)準(zhǔn)具有普遍性，是各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行評(píng)估時(shí)均要用到的、普遍適用的普通標(biāo)準(zhǔn)，也是法規(guī)評(píng)估的定位、價(jià)值取向及評(píng)估原則的具體承受者。指標(biāo)是對(duì)基本標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和分解，是評(píng)估的具體手段，可以看做是基本標(biāo)準(zhǔn)的直接載體和外在表現(xiàn)。一個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之下有若干個(gè)評(píng)估指標(biāo)，這些指標(biāo)的形成是依據(jù)相關(guān)度、隸屬度的程度編排劃定的。不同的法規(guī)可以參照同樣一個(gè)評(píng)估維度和基本標(biāo)準(zhǔn)，但其評(píng)估指標(biāo)可能有很大的不同。構(gòu)建地方立法質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，出于簡(jiǎn)單明了和簡(jiǎn)便易行的目的，需要精選出最能說(shuō)明問(wèn)題的評(píng)估指標(biāo)。以下擬從立法的價(jià)值、形式、事實(shí)等三個(gè)不同的維度來(lái)構(gòu)建地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。具體包括四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、法理標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)又包含若干個(gè)動(dòng)態(tài)的指標(biāo)，分別從法規(guī)、規(guī)章的價(jià)值導(dǎo)向角度、文本形式角度和實(shí)施效果角度衡量其立法質(zhì)量的高低。這個(gè)嶄新的相對(duì)格式化并動(dòng)態(tài)發(fā)展的地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系由三個(gè)層次構(gòu)成：第一層級(jí)是維度。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)維度的借鑒可以使立法的評(píng)估層面更加條理化，使評(píng)估視角更加集中，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更具有可比性，以此促進(jìn)地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估的不斷規(guī)范。對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行科學(xué)合理的質(zhì)量評(píng)估主要是從立法價(jià)值維度、立法形式維度、立法事實(shí)維度等三個(gè)維度進(jìn)行。在內(nèi)容上，這一層級(jí)之所以劃分為價(jià)值、形式、事實(shí)等三個(gè)維度，主要是借鑒公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的層次性和系統(tǒng)性原理的結(jié)果；同時(shí)也是充分考慮到地方性法規(guī)、規(guī)章作為一種公共產(chǎn)品的獨(dú)特性和唯一性的科學(xué)劃分。地方性法規(guī)、規(guī)章很難用技術(shù)評(píng)估中通常采用的硬性標(biāo)準(zhǔn)即一些可以量化的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估，因此就有了定性和定量分析相結(jié)合的三個(gè)維度的綜合評(píng)估。具體來(lái)講，價(jià)值維度統(tǒng)攝法規(guī)的立法價(jià)值理念，即立法價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；形式維度統(tǒng)攝法規(guī)的文本質(zhì)量，主要從法規(guī)文本的法理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面考量；事實(shí)維度統(tǒng)攝法規(guī)實(shí)施的事實(shí)情況，即實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。第二層級(jí)是基本標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系中，基本標(biāo)準(zhǔn)是第一層級(jí)的三個(gè)基本維度統(tǒng)攝下的基礎(chǔ)性、總括性標(biāo)準(zhǔn)。其數(shù)量少、概括性強(qiáng)，在整個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系中占據(jù)著核心位置。它主要包括價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、法理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。立法價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)考察地方性法規(guī)、規(guī)章立法價(jià)值的合理性，所追求和體現(xiàn)的價(jià)值是否合理，是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。立法形式維度下的法理標(biāo)準(zhǔn)主要考察所立之法的法理依據(jù)，即考察地方性法規(guī)、規(guī)章與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法是否相抵觸，與配套法及有關(guān)文件是否銜接。規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)主要考察立法技術(shù)是否規(guī)范，法律邏輯結(jié)構(gòu)是否合理，語(yǔ)言文字是否表達(dá)準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、平實(shí)易懂。實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)主要考察地方性法規(guī)、規(guī)章在制定后實(shí)施的效果、效率及其公眾的認(rèn)知度情況。以概括性強(qiáng)的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)作為地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的基本標(biāo)準(zhǔn)，支撐著體系的穩(wěn)定，并規(guī)范體系的條理。第三層級(jí)是評(píng)估指標(biāo)?；诘胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章所具有的共同性，對(duì)于其評(píng)估可以建立共同的、一般的、基礎(chǔ)性的指標(biāo)，即通用指標(biāo)；也可以建立一些特殊的、個(gè)別的、有針對(duì)性的指標(biāo)，即修正指標(biāo)。通用指標(biāo)是各項(xiàng)地方性法規(guī)、規(guī)章評(píng)估時(shí)均要用到的通用的指標(biāo)，具有一定的通用性。修正指標(biāo)則可以根據(jù)具體的法規(guī)、規(guī)章而具體設(shè)定。根據(jù)不同的法規(guī)、規(guī)章目標(biāo)要求，可以添加不同的修正指標(biāo)，構(gòu)成具有針對(duì)性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。修正指標(biāo)是對(duì)通用指標(biāo)進(jìn)行校正的重要輔助指標(biāo)，具有動(dòng)態(tài)和開(kāi)放的特性，既可以依賴(lài)于通用指標(biāo)也可以獨(dú)立發(fā)揮作用，是地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分。其運(yùn)用能夠帶動(dòng)整個(gè)地方立法質(zhì)量評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系與時(shí)俱進(jìn)。

（一）價(jià)值維度——立法價(jià)值的合理性

價(jià)值維度下的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估主體在評(píng)估過(guò)程中所堅(jiān)持、依據(jù)的傾向性準(zhǔn)則和原則，反映了評(píng)估主體的信念、理想和價(jià)值追求。地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)建立在特定的歷史與現(xiàn)實(shí)、文化與倫理、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)等多元價(jià)值取向的基礎(chǔ)之上。地方性法規(guī)、規(guī)章作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，必須滿足人們對(duì)法律所訴求的傳統(tǒng)價(jià)值，即體現(xiàn)正義性、維護(hù)秩序、保護(hù)社會(huì)主體的自由和安全等。此外，當(dāng)前我國(guó)科學(xué)發(fā)展觀已深入人心，成為全國(guó)人民的共識(shí)，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀所內(nèi)具的價(jià)值理念豐富和發(fā)展了法的傳統(tǒng)價(jià)值理論。因此，科學(xué)發(fā)展觀也理應(yīng)成為地方立法的價(jià)值追求，成為地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估的核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，具體由社會(huì)生產(chǎn)力指標(biāo)、社會(huì)公正指標(biāo)和人的全面發(fā)展指標(biāo)三個(gè)方面構(gòu)成?？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要?jiǎng)?wù)是發(fā)展。生產(chǎn)力指標(biāo)既是評(píng)價(jià)一個(gè)黨、國(guó)家戰(zhàn)略方針的根本指標(biāo)，也是評(píng)估每一項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章的根本指標(biāo)。地方性法規(guī)、規(guī)章的好與壞，進(jìn)步與落后，歸根到底取決于它有無(wú)或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。地方性法規(guī)、規(guī)章著重于對(duì)地方社會(huì)利益進(jìn)行權(quán)威性的規(guī)范和分配。生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮帶來(lái)的利益應(yīng)該公正、公平地進(jìn)行分配，由于市場(chǎng)本身的缺陷，在社會(huì)利益的分配方面存在著市場(chǎng)失靈問(wèn)題，公正、公平分配并不能一定實(shí)現(xiàn)。法律法規(guī)能起到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，關(guān)鍵在于它的公正、公平性。公正、公平是各項(xiàng)法律法規(guī)存在的前提條件。人的全面發(fā)展是指人的自我意志獲得自由體現(xiàn)，人的各種需要、潛能素質(zhì)、個(gè)性獲得最充分的發(fā)展，人的社會(huì)關(guān)系獲得高度豐富，每個(gè)人都成為自主的、負(fù)責(zé)的、具有創(chuàng)造力的和能動(dòng)的人。地方性法規(guī)、規(guī)章將人作為出發(fā)點(diǎn)和最終目的，應(yīng)努力保護(hù)個(gè)人的基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)，為每個(gè)人的全面發(fā)展提供和創(chuàng)造條件，最終把人的全面發(fā)展放在首要地位。人的全面發(fā)展指標(biāo)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)、規(guī)章的科學(xué)化、民主化的必要因素。

（二）形式維度——文本質(zhì)量的科學(xué)性

地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估也離不開(kāi)對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章形式的分析與評(píng)估。地方性法規(guī)、規(guī)章的形式，意指地方性法規(guī)、規(guī)章所存在和產(chǎn)生的法理依據(jù)和具體的外部表現(xiàn)形態(tài)。具體包括地方性法規(guī)、規(guī)章的法理基礎(chǔ)及規(guī)范形式?？疾煨问骄S度下地方性法規(guī)、規(guī)章文本質(zhì)量的科學(xué)性，就需要從其法理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)這兩個(gè)方面進(jìn)行。

1.法理標(biāo)準(zhǔn)

法理標(biāo)準(zhǔn)是指用法的一般原理來(lái)評(píng)價(jià)某一項(xiàng)地方性法規(guī)、規(guī)章立法質(zhì)量的高度。從法理學(xué)的角度來(lái)看，地方性法規(guī)、規(guī)章作為上層建筑的范疇，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)當(dāng)?shù)卣囊庵荆媳緡?guó)的憲法要求，同時(shí)具備法的一般功能和特征。地方立法質(zhì)量跟蹤標(biāo)準(zhǔn)體系在法理標(biāo)準(zhǔn)的層面上，主要有以下評(píng)估指標(biāo)。第一，合法性。對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的合法性進(jìn)行評(píng)估，就是要檢測(cè)被評(píng)估的地方性法規(guī)、規(guī)章的立法依據(jù)是否合法，是否與上位法相抵觸，是否與同位法相銜接和協(xié)調(diào)，是否符合法定程序，同時(shí)，還要檢測(cè)立法部門(mén)是否超越立法權(quán)限越權(quán)立法等。即①立法依據(jù)的合法性；②立法內(nèi)容的合法性；③立法主體的合法性；④立法程序的合法性。第二，合目性?？茖W(xué)地評(píng)價(jià)地方性法規(guī)、規(guī)章的立法質(zhì)量，還要看該法規(guī)、規(guī)章是否在立法過(guò)程中貫徹和落實(shí)決策者的立法決策，能否準(zhǔn)確、全面和充分地反映決策者的立法目的，立法目的表達(dá)是否明確、具體和切實(shí)可行。第三，權(quán)利與義務(wù)的平衡性。地方性法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)從實(shí)體上達(dá)到權(quán)利與義務(wù)的一致性，在程序上保證權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。在設(shè)定權(quán)利與義務(wù)時(shí)，要堅(jiān)持權(quán)利本位，以權(quán)利為起點(diǎn)、為核心。第四，法律責(zé)任?！胺韶?zé)任作為法律允許的保證機(jī)制，是法制不可缺少的環(huán)節(jié)”[5]。地方性法規(guī)、規(guī)章中法律責(zé)任的設(shè)置要科學(xué)合法，具有可操作性，能夠量化。堅(jiān)決杜絕法律責(zé)任條款不協(xié)調(diào)、缺乏銜接，條款過(guò)于原則，有明顯的空白漏洞等現(xiàn)象。

2.規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

地方立法是一項(xiàng)技術(shù)性、科學(xué)性很強(qiáng)的工作，地方性法規(guī)、規(guī)章的制定必須遵循一定的立法技術(shù)規(guī)范。立法技術(shù)對(duì)立法質(zhì)量以至整個(gè)立法的科學(xué)化、民主化、現(xiàn)代化，都有非常重大的影響。在法律體系、立法程序越來(lái)越完善的今天，立法技術(shù)的好壞，往往直接決定了地方性法規(guī)質(zhì)量的優(yōu)劣。規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)主要從立法技術(shù)角度考察地方性法規(guī)、規(guī)章的縱向、橫向以及內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，各項(xiàng)制度的銜接性；評(píng)價(jià)法規(guī)的結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系是否合理、規(guī)范；評(píng)價(jià)立法語(yǔ)言表達(dá)是否準(zhǔn)確、簡(jiǎn)練、易懂；名稱(chēng)使用是否規(guī)范。主要包括：第一，協(xié)調(diào)性。立法作為人們的一種社會(huì)規(guī)范，不僅應(yīng)當(dāng)完整、明確，而且還應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。協(xié)調(diào)性主要是指單個(gè)法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)；同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；不同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；整個(gè)法律體系相互之間的協(xié)調(diào)。第二，結(jié)構(gòu)安排。任何一部地方性法規(guī)、規(guī)章要能系統(tǒng)、完整、全面地表述立法者的意志內(nèi)容，反映現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系要求，就必須具有一定的結(jié)構(gòu)。在評(píng)估過(guò)程中，對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的結(jié)構(gòu)考察主要是看其結(jié)構(gòu)安排是否適當(dāng)和規(guī)范。第三，邏輯關(guān)系。法規(guī)、規(guī)章結(jié)構(gòu)中，分則的內(nèi)容必須緊扣總則所明確的宗旨、根據(jù)和任務(wù)、基本原則和指導(dǎo)思想、適用范圍以及管理權(quán)限等概括性內(nèi)容；分則內(nèi)容也要層次清晰，順序適當(dāng)；附則應(yīng)當(dāng)根據(jù)總則和分則的內(nèi)容作出有針對(duì)性的技術(shù)性規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章條文規(guī)定的行為模式和法定后果模式在體系和內(nèi)容上具有完整性，要完整地規(guī)定各有關(guān)主體、客體、行為、事件、結(jié)果等方面的內(nèi)容。第四，語(yǔ)言表述。地方立法語(yǔ)言，是指制定地方性法規(guī)、規(guī)章所使用的立法語(yǔ)言。地方性法規(guī)、規(guī)章立法語(yǔ)言要體現(xiàn)地方性和民族性；要做到準(zhǔn)確性和肯定性相結(jié)合；立法語(yǔ)言中字、詞、句、標(biāo)點(diǎn)要符合法律規(guī)范。第五，名稱(chēng)。法的名稱(chēng)作為法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的第一層次的、每件法都必備的要件，它的科學(xué)化和完善化，對(duì)立法、司法、守法以至法學(xué)研究的科學(xué)化、完善化都有重要的意義[6]。地方性法規(guī)、規(guī)章中名稱(chēng)的使用力求科學(xué)、完整、準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔和合法。

（三）事實(shí)維度——法規(guī)實(shí)施的有效性

事實(shí)是指在經(jīng)驗(yàn)中表現(xiàn)出來(lái)的真實(shí)性，或者從必然性中推斷出來(lái)的事件、性質(zhì)或關(guān)系。事實(shí)評(píng)價(jià)可以通過(guò)能夠反映事物過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)存在狀況的數(shù)量值、比率關(guān)系、統(tǒng)計(jì)結(jié)果等一些可以測(cè)量的客觀指標(biāo)來(lái)進(jìn)行。事實(shí)維度反映在地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估中，主要就是對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施績(jī)效的評(píng)估。依據(jù)實(shí)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，以期揭示其在運(yùn)行過(guò)程中，可操作性如何，有無(wú)地方特色，是否與社會(huì)實(shí)際相結(jié)合，成本效益如何，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生了什么具體影響或作用以及影響和作用是否明顯地具有客觀規(guī)律性，進(jìn)而從事實(shí)上客觀、具體地對(duì)其實(shí)施績(jī)效作出全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)。實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)主要包括實(shí)踐性、效果性、效率性以及回應(yīng)性等四個(gè)指標(biāo)。第一，實(shí)踐性。一件地方性法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)之后，實(shí)踐是第一位的。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)踐性評(píng)估應(yīng)從六個(gè)方面出發(fā)：一是可操作性?？刹僮餍允且徊康胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章能否得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵。二是地方特色。地方立法工作者必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則，要根據(jù)本行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要制定出地方性法規(guī)、規(guī)章。三是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。地方性法規(guī)、規(guī)章要順應(yīng)它所規(guī)范和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系等客觀事物運(yùn)行和發(fā)展的規(guī)律，而不能違背其客觀規(guī)律。四是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。地方性法規(guī)、規(guī)章作為人們管理地方經(jīng)濟(jì)的手段，必須正確地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求。五是符合社會(huì)實(shí)際。每一項(xiàng)地方性法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)都必須是本地社會(huì)實(shí)際的需要，是建立在本地社會(huì)基礎(chǔ)上的，充分反映當(dāng)?shù)貙?shí)際需要的結(jié)果。六是有前瞻性。地方立法不僅要反映現(xiàn)實(shí)社會(huì)，同時(shí)還要為社會(huì)的發(fā)展指明前進(jìn)方向，具有一定的預(yù)見(jiàn)和導(dǎo)向作用，引導(dǎo)社會(huì)向前發(fā)展，體現(xiàn)一定的前瞻性。第二，效果性。地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估也要全面檢測(cè)立法效果，也就是說(shuō)需要考察地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施結(jié)果是否解決了具體的社會(huì)問(wèn)題，迎合了當(dāng)?shù)厝嗣竦木唧w需求，達(dá)到了立法最初的目標(biāo)。第三，效率性。地方立法的效率就是指整個(gè)地方立法活動(dòng)和法規(guī)、規(guī)章運(yùn)行過(guò)程中所花費(fèi)的成本與法律成果反映出的效益之比。效率評(píng)估主要體現(xiàn)為立法的成本效益分析，對(duì)立法成本和立法效益進(jìn)行對(duì)比分析，通過(guò)分析其實(shí)施后是否取得了積極的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益來(lái)評(píng)價(jià)該法規(guī)的實(shí)施績(jī)效。第四，回應(yīng)性。由于法律主要實(shí)現(xiàn)的是大多數(shù)人的利益，因此，在法律的制定和實(shí)施過(guò)程中公民的參與和回應(yīng)必不可少，而公民的參與和回應(yīng)程度高低也是衡量立法是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)?；貞?yīng)性具體到地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施效果上，主要通過(guò)公眾的認(rèn)知度、滿意度和執(zhí)法、司法部門(mén)的信息反饋進(jìn)行評(píng)價(jià)。

四、小結(jié)

前文所介紹的標(biāo)準(zhǔn)所含指標(biāo)是地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估基本都能夠普遍適用的，即通用指標(biāo)，而具體到每件法規(guī)、規(guī)章，則需要根據(jù)其具體內(nèi)容確定具體的評(píng)估指標(biāo)。比如針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的地方性法規(guī)可以確立可持續(xù)性、健康影響、氣候變化、能源消耗等修正指標(biāo)。在具體的評(píng)估實(shí)踐中，要將通用指標(biāo)和修正指標(biāo)相結(jié)合，共同構(gòu)成評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，以確保最終評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和公正性，真正實(shí)現(xiàn)地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估的意義和功能。

注釋?zhuān)?/p>

[1]各地稱(chēng)謂不同，有的叫“立法后評(píng)估”，有的叫“立法效果評(píng)估”，還有的叫“立法后評(píng)價(jià)”、“立法跟蹤評(píng)估”等，但其實(shí)質(zhì)都是地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估。

[2]卿泳：《立法評(píng)價(jià)對(duì)于提高地方立法質(zhì)量的意義》，載《民主與法制》2005年第5期。

[3]李長(zhǎng)喜：《立法質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)研究》，載周旺生主編《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版。

[4]汪全勝：《立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)探討》，載《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。

[5]張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第116頁(yè)。

[6]周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2004年版，第336頁(yè)。