羅納德·J·奧克森治理地方公共經(jīng)濟(jì)理論及其啟示

□ 朱曉紅

（東莞理工學(xué)院，廣東 東莞 523808）

羅納德·J·奧克森治理地方公共經(jīng)濟(jì)理論及其啟示

□ 朱曉紅

（東莞理工學(xué)院，廣東 東莞 523808）

地方政府的一項(xiàng)重要職能就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但其對(duì)于如何提供目前主要有兩種爭(zhēng)論即：地方政府一體化合并與地方政府競(jìng)爭(zhēng)模型。羅納德·J·奧克森在其地方公共經(jīng)濟(jì)理論和方法中以合作的理念思考了政府治理問(wèn)題，這就對(duì)上述觀點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)。地方公共服務(wù)的供應(yīng)與生產(chǎn)需要關(guān)注是如何通過(guò)地方公共經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)改進(jìn)組織績(jī)效，這就為致力于提高執(zhí)政能力的地方政府提供了一種全新的管理思維方式。

公共服務(wù)；政府職能；地方公共經(jīng)濟(jì)

自20世紀(jì)50年代初以來(lái)，地方政府規(guī)模、地方政府服務(wù)的有效提供與公民在地方公共生活中的參與程度之間的關(guān)系一直是許多發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)?！暗胤秸闹饕毮芫褪且郧‘?dāng)反映地方情況和地方選擇差異的方式提供服務(wù)”，［1］（p7）以實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，回應(yīng)利益主體多元化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。對(duì)此，人們并無(wú)多大異議，但對(duì)于如何提供，則是各國(guó)和各級(jí)政府所面臨的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。美國(guó)印第安納大學(xué)哲學(xué)博士羅納德·J·奧克森以合作的理念思考治理問(wèn)題，關(guān)注如何通過(guò)地方公共經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效，對(duì)地方政府一體化合并或地方政府區(qū)域化的組織改革傳統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)，為城市治理的改革與實(shí)踐提供了一種全新的思維方式。

一、關(guān)于城市治理的兩種爭(zhēng)論

在美國(guó)，有地方政府的研究長(zhǎng)期以來(lái)一直被認(rèn)為是最富有爭(zhēng)議的領(lǐng)域。多年來(lái)，研究地方政府的學(xué)者和地方政府的改革者一直在尋求通過(guò)一種“最佳的”組織結(jié)構(gòu)來(lái)治理不斷出現(xiàn)的城市化地區(qū)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，關(guān)于城市治理問(wèn)題，“無(wú)論是在哲學(xué)層面還是在方法論層面抑或是在實(shí)證層面，思想界都存在著嚴(yán)重的分歧”。［2］（p1）目前，有兩種主要的觀念支配著有關(guān)城市治理的爭(zhēng)論。

（一）地方政府一體化合并

長(zhǎng)期以來(lái)，公共行政學(xué)的理論假定是，最好的地方政府類型是承擔(dān)著全部地方公共物品及服務(wù)的供應(yīng)職能和生產(chǎn)職能的“全方位服務(wù)（full service）”［3］（p22）的政府?；谶@一論斷，從20世紀(jì)30年代大蕭條到二戰(zhàn)前后，美國(guó)掀起了一場(chǎng)以效率和效益為內(nèi)容的城市改革運(yùn)動(dòng)，主張?jiān)谌莱鞘械貐^(qū)實(shí)行大規(guī)模的合并、兼并，其理由是 “交疊管轄引致服務(wù)或者職能的重復(fù)”，［4］（p70）而相對(duì)較大的、承擔(dān)全方位職能的政府能夠在單一的預(yù)算內(nèi)實(shí)現(xiàn)各競(jìng)爭(zhēng)性的利益，充分實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的協(xié)調(diào)和規(guī)模效益。這些改革建議隱含著一種單中心秩序的理論，而這一改革觀念自20世紀(jì)60年代以來(lái)也受到了美國(guó)印第安納大學(xué)政治學(xué)理論和政策分析中心的文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）、埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等學(xué)者從理論和實(shí)證兩方面的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。［5］（p2）盡管大規(guī)模的地方政府一體化合并長(zhǎng)期以來(lái)被視為美國(guó)城市改革的大趨勢(shì)，但事實(shí)上這一合并運(yùn)動(dòng)并未真正實(shí)行，相反，美國(guó)地方政府越來(lái)越多地采用合同承包制度。

（二）地方政府競(jìng)爭(zhēng)模型

關(guān)于城市治理的另一種觀念是將城市看成是一個(gè)市場(chǎng)，即地方政府競(jìng)爭(zhēng)模型。這一模型理論與查爾斯·M·蒂博特的地方支出的純粹理論有著廣泛的聯(lián)系。蒂博特模型提供了居民“以足投票”（vote with their feet）和社區(qū)提供滿足偏好的公共物品的競(jìng)爭(zhēng)供給機(jī)制，盡管這種競(jìng)爭(zhēng)性的政府體制回應(yīng)了民主政治的需要，但由于蒂博特模型具有天生的條件假設(shè)局限，即成本較低的進(jìn)入和退出（entry and exit）以及完全可移動(dòng)的資產(chǎn)或者是完全的動(dòng)產(chǎn)稅。因此，這一模型具有高度抽象性以及具有嚴(yán)格的約束性，這種競(jìng)爭(zhēng)性的體制引起公共物品外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、組織間的缺乏協(xié)作等諸多問(wèn)題，使得蒂博特模型的應(yīng)用存在局限和約束。盡管如此，這一模型仍然通過(guò)明確大城市區(qū)域內(nèi)社會(huì)以及政治分化的微觀基礎(chǔ)和通過(guò)對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值以及如此之多實(shí)證研究?jī)?nèi)變量的解釋，促進(jìn)了對(duì)城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解。［6］（p83）

從某種程度上看，城市的共同利益需要某種形式的城市治理，以便根據(jù)具體的服務(wù)部門(mén)精心設(shè)計(jì)出相應(yīng)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，關(guān)注不同組織層次之間以及組織和績(jī)效之間的連結(jié)問(wèn)題，此外，需要廣泛的合作將多重服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)轄區(qū)連接到一起，同時(shí)發(fā)揮市民在參與塑造地方公共經(jīng)濟(jì)體系所扮演的重要角色的作用。然而，這兩種治理模式都遺漏了這些重要的方面，因此在其增進(jìn)人們對(duì)城市組織和治理的了解，改善城市組織和治理的結(jié)構(gòu)方面存在一定的局限。

二、城市治理的新思維：地方公共經(jīng)濟(jì)理論

美國(guó)印第安納大學(xué)哲學(xué)博士羅納德·J·奧克森的治理地方公共經(jīng)濟(jì)理論，將地方公共經(jīng)濟(jì)理解為“一種由市民的選擇和活動(dòng)推動(dòng)下的體現(xiàn)市民意志的城市治理方式”，［7］（p149）開(kāi)辟了一種了解城市治理和城市的治理如何運(yùn)作的新的思維方式。地方公共經(jīng)濟(jì)的“組織”可以在兩個(gè)層面來(lái)理解，一是治理層面，即建立一整套作出有關(guān)供應(yīng)與生產(chǎn)的決定的制度框架，這是地方公共經(jīng)濟(jì)的共同遵循的準(zhǔn)則。二是供應(yīng)/生產(chǎn)層面，即具體供應(yīng)和生產(chǎn)安排的維持，這與具體的利益共同體中的具體產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)。這兩個(gè)組織的層面可以區(qū)別于那些實(shí)際被提供、生產(chǎn)和接受的產(chǎn)品和服務(wù)模式。［8］（p24）總之，由各種各樣的制度安排變成了對(duì)公共政策的關(guān)注，并影響著地方公共經(jīng)濟(jì)的績(jī)效。

（一）區(qū)分公共服務(wù)的供應(yīng)與生產(chǎn)

地方公共經(jīng)濟(jì)理論主張將公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)區(qū)分開(kāi)，這種區(qū)分開(kāi)辟了重新界定公共服務(wù)中經(jīng)濟(jì)職能的最大可能性，即公眾保持著對(duì)服務(wù)供應(yīng)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的方面的控制，而在服務(wù)的生產(chǎn)方面，則允許在生產(chǎn)那些服務(wù)的機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展最大限度的競(jìng)爭(zhēng)。［9］（p9）作為公共性的供應(yīng)單位，地方政府的職責(zé)就是通過(guò)稅收、開(kāi)支決定以及一系列的規(guī)則來(lái)安排地方公共物品和服務(wù)的供應(yīng)，這實(shí)際是一系列公共服務(wù)項(xiàng)目集體選擇行為的總稱。因此，它所做出的決定必然是一種公共選擇，也即一種政治性的選擇。受交易成本的約束，供應(yīng)方面的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即偏好的表達(dá)、財(cái)政平衡和問(wèn)責(zé)制度，都說(shuō)明應(yīng)允許建立多重供應(yīng)單位，其潛在效益體現(xiàn)在：更準(zhǔn)確的偏好表達(dá)、更好的財(cái)政平衡和問(wèn)責(zé)制度更好地（或成本更低地）執(zhí)行。［10］（p16）而服務(wù)的生產(chǎn)關(guān)注的則是制造某種產(chǎn)品或提供某種服務(wù)，將資源“投入”轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品或服務(wù)“產(chǎn)出”，［11］（p19）而一個(gè)最佳的服務(wù)結(jié)構(gòu)是那種將服務(wù)的集中和分散能有機(jī)結(jié)合起來(lái)的安排，通過(guò)這樣一種安排使多重的機(jī)構(gòu)獲得規(guī)模效益而又節(jié)約協(xié)調(diào)成本。

此外，奧克森對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)這兩個(gè)概念作了明確區(qū)分。他認(rèn)為，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)之間存在一條重要的區(qū)別，前者屬于資本密集型，而后者則往往屬于勞動(dòng)密集型。這種區(qū)分的依據(jù)在于公共部門(mén)的效率取決于它是否能根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的不同和服務(wù)要素的不同做多樣性的組織安排，從而獲得多樣性組織安排所帶來(lái)的規(guī)模效益。［12］（p20）在區(qū)分供應(yīng)與生產(chǎn)的前提下，政府不僅可以引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)多種選擇來(lái)組織公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給，而且還可以簡(jiǎn)化政府的內(nèi)部管理成本，從而使政府在管理與服務(wù)之間達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡。

（二）城市治理中市民的角色

地方公共經(jīng)濟(jì)的有效組織和運(yùn)行依賴于市民的憲政選擇能力和合作生產(chǎn)能力。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，分割性的政府安排阻礙了城市一體化，但這種看法忽視了治理中市民社會(huì)的角色，地方公共經(jīng)濟(jì)理論正是從市民角度來(lái)闡述城市的組織。奧克森認(rèn)為，高度分化性城市地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)代表了地方市民社會(huì)的勝利，［13］（p122）由于復(fù)雜的地方公共經(jīng)濟(jì)往往會(huì)發(fā)展出地方官員和市民間的自愿協(xié)議和聯(lián)合所組成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，這種社會(huì)和政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是美國(guó)城市治理結(jié)構(gòu)的主要機(jī)制，而正是這種市民社會(huì)維持著城市的治理。地方公共經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)率取決于強(qiáng)烈的公民意識(shí)，這與托克維爾在《論美國(guó)的民主》中對(duì)美國(guó)地方治理的價(jià)值觀的經(jīng)典陳述是一致的。市民不僅是地方憲政性決定的直接參與者，還可以通過(guò)集體選擇來(lái)構(gòu)建地方公共經(jīng)濟(jì)體系，市民需要大量的組織選擇以便使供應(yīng)方面的組織與市民的利益和偏好在空間上的分布相適應(yīng)，市民社會(huì)依賴于在地方公共經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)下的制度結(jié)構(gòu)，需要不斷地通過(guò)改革而進(jìn)行調(diào)整。

（三）城市治理中的公共企業(yè)家精神

地方公共經(jīng)濟(jì)的有效組織和運(yùn)行依賴于地方官員的首創(chuàng)精神。查爾斯·M·蒂博特指出，在公共物品和服務(wù)的供應(yīng)中，居民的流動(dòng)受各種因素的限制，這種流動(dòng)本身具有使資源達(dá)到最佳分配的能力。［14］（p124）人口的增長(zhǎng)或減少、開(kāi)發(fā)技術(shù)、組織或運(yùn)作成本的增加或減少會(huì)引起公共產(chǎn)品與服務(wù)之間平衡關(guān)系的變化，基于個(gè)人偏好而在多樣性的社區(qū)間進(jìn)行排列和權(quán)衡的能力是地方公共經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要的動(dòng)態(tài)性因素，有效的地方公共經(jīng)濟(jì)取決于其結(jié)構(gòu)的靈活性和供應(yīng)與生產(chǎn)中可供選擇的替代性安排，增強(qiáng)制度的適應(yīng)性。因此，地方公共經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新依賴于公共企業(yè)家精神 （public entrepreneurship）。［15］（p126）公共企業(yè)家精神是在分化性的地方公共經(jīng)濟(jì)的約束中實(shí)現(xiàn)的，管理的分割性安排促成了公共企業(yè)家首創(chuàng)精神源泉的多樣化，而城市市民社會(huì)則提供了限制交易成本的整合性場(chǎng)所?！芭c私人經(jīng)濟(jì)不同，地方公共經(jīng)濟(jì)依靠公民的呼聲，而不是進(jìn)入與退出，來(lái)激勵(lì)與約束體制。在這一背景中，公共企業(yè)家有激勵(lì)和機(jī)會(huì)，來(lái)塑造和重新塑造富有生產(chǎn)力的組織和組織間的安排”。［16］（p430）而公民呼聲與公共企業(yè)家精神的互動(dòng)對(duì)于保持地方民主治道具有根本性的意義。

三、對(duì)我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制的啟示

在我國(guó)，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，大力開(kāi)發(fā)個(gè)人物品和提供個(gè)人服務(wù)，是國(guó)家面臨的一個(gè)緊迫任務(wù)。在當(dāng)前我國(guó)城市公共服務(wù)體系建構(gòu)中，一方面，由于居民公共需求的增加以及公共選擇能力的增強(qiáng)，對(duì)政府公共服務(wù)質(zhì)量和效率提高的需求更加迫切；另一方面，由于公共服務(wù)供給能力不足以及政府職能界定的模糊而導(dǎo)致的公共服務(wù)中政府越位與缺位的同時(shí)存在。在這樣的雙重困境下，用治理地方公共經(jīng)濟(jì)理論以合作的理念思考政府治理問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給提供了思考的空間。

（一）重新定位政府職能

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，世界各國(guó)的政府陸續(xù)開(kāi)始了治道變革，政府制度質(zhì)量與公共政策質(zhì)量之間的關(guān)系成為發(fā)展的關(guān)鍵。世界銀行1997年世界發(fā)展報(bào)告概括為，“這樣就產(chǎn)生了新的且更加復(fù)雜的問(wèn)題。什么樣的制度安排最能使市場(chǎng)繁榮？政府作為直接經(jīng)辦人（主要在提供服務(wù)方面）以及作為市場(chǎng)所賴以運(yùn)營(yíng)的制度內(nèi)涵的塑造者，應(yīng)發(fā)揮什么作用”。［17］（p2）治理地方公共經(jīng)濟(jì)理論為明確地方政府的職能提供了清晰的思路，正如羅伊斯·漢森（Royce Hanson）所說(shuō)，“有一種共識(shí)正被越來(lái)越多的人所承認(rèn)，這就是，政府有責(zé)任通過(guò)政策制定來(lái)提供服務(wù)和設(shè)施，但是這些服務(wù)和設(shè)施可以由任何部門(mén)根據(jù)成本效益原則和公平的價(jià)值觀來(lái)生產(chǎn)”。［18］（p11）地方公共服務(wù)的供應(yīng)與生產(chǎn)需要建立不同的組織規(guī)模和關(guān)注各種可能的治理模式。在我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府有責(zé)任構(gòu)建公共服務(wù)體系的制度框架，明確制度規(guī)則并提升政府治理的能力，在此前提下，進(jìn)行多種公共產(chǎn)品組織和服務(wù)的選擇，通過(guò)地方公共經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)改進(jìn)組織績(jī)效，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

（二）建立公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給機(jī)制

在公共服務(wù)過(guò)程中，有利于實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是多元協(xié)同機(jī)制，允許社會(huì)成員按照自身偏好并根據(jù)所需要的公共物品的特征建立、選擇和改變供給和生產(chǎn)單位。因此，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程需要將視野擴(kuò)展到地方政府與其他橫向和縱向的政府間關(guān)系、地方政府與私人部門(mén)、志愿部門(mén)、社區(qū)和公民的關(guān)系方面，選擇與鄰近的政府、企業(yè)及社會(huì)組織分工合作，動(dòng)員各方組織積極提供區(qū)域公共物品與服務(wù)，降低合作成本，增加合作收益，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的多元協(xié)同供給體制。而這種“多元協(xié)同供給體制”不僅允許供給單位對(duì)公共物品做出多樣化的供給與生產(chǎn)決策，還要求賦予地方居民創(chuàng)立和改變供給單位本身，做出組建新的供給單位或合并、解散供給單位決定的權(quán)力。［19］

（三）貫徹公平與財(cái)政平衡原則

地方公共經(jīng)濟(jì)經(jīng)常呈現(xiàn)出高度分化性特征。在我國(guó)，公共服務(wù)的投入主體首先是各級(jí)政府，因此，各級(jí)政府需要深入思考的是如何在同一地區(qū)的公共經(jīng)濟(jì)方面貫徹財(cái)政平衡原則，使政府財(cái)政投入既能體現(xiàn)公平，又能提高效率，使鄰里價(jià)值和區(qū)域價(jià)值受到同等對(duì)待，以及如何運(yùn)用治理地方公共經(jīng)濟(jì)理論這一全新的管理理念，從制度安排上提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，解決地方政府角色平衡問(wèn)題，減少中央政府與地方政府之間職能交疊等問(wèn)題。

總之，一種動(dòng)態(tài)的、富有創(chuàng)造性的地方公共經(jīng)濟(jì)作為公共組織與私人組織之間的一種復(fù)雜安排，不僅應(yīng)該提供公共物品和服務(wù)，而且也是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)，而有效的和具有良好回應(yīng)能力的地方公共經(jīng)濟(jì)的績(jī)效依賴于良好的制度規(guī)則。治理地方公共經(jīng)濟(jì)理論以合作的理念思考政府治理問(wèn)題，為解決公共需求偏好顯示及排序所要求的政府與公共物品供給效率的矛盾提供了全新的思路，也為公共服務(wù)多元供給體制中政府角色的準(zhǔn)確定位提供了全新的視角。

［1］［6］（英）斯蒂芬·貝利.地方政府經(jīng)濟(jì)學(xué)：理論與實(shí)踐［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

［2］［3］［5］［7－15］［18］（美）羅納德·J·奧克森.治理地方公共經(jīng)濟(jì)［M］.北京大學(xué)出版社，2005.

［4］［16］［17］（美）邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)［M］.上海三聯(lián)出版社，2000.

［19］何精華.區(qū)分供給與生產(chǎn)：基于政府公共服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)方式的分析框架［J］.中國(guó)行政管理，2007，（02）：104－109.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On Ronald J.Oakerson’s Theory of Governing Local Public Economies and its Enlightenment

Zhu Xiaohong

One of the important managerial functions of local government is to provide public goods and services.There are two views on the provision approaches：the Integration of local government and competition between local Governments.From the angle of cooperation，Ronald J.Oakerson proposed a theory of Governing Local Public Economies and challenged the above views.The production and delivery of public goods should focus on how to improve the performance of government organization with the structure of local public economies，which provide a new way of thinking for the administrative authorities.

public services；government functions；local public economies

D63－3

A

1007－8207（2011）07－0059－03

2011－02－11

朱曉紅 （1973—），女，新疆呼圖壁縣人，廣東東莞理工學(xué)院政法學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)檎M織與管理。