縮小貧富差距的路徑芻議

□ 金盛紅，丁 元

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

縮小貧富差距的路徑芻議

□ 金盛紅，丁 元

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

面對當(dāng)今社會貧富分化嚴(yán)重的現(xiàn)實，適時推進(jìn)收入分配制度改革，已經(jīng)成為全社會的共識。本文認(rèn)為，收入分配制度改革應(yīng)在個人所得稅、啟動財權(quán)事權(quán)重新配置的財稅體制、打破行業(yè)壟斷、解決社會保障和公共服務(wù)分配不均問題方面有所突破。

收入分配制度；財稅體制；貧富差距

2011年3月14日，溫家寶總理在人民大會堂與采訪兩會的中外記者見面時說：“當(dāng)前，我以為最大的危險在于腐敗。而要消除腐敗的土壤還在于改革制度和體制?！痹谥袊伯a(chǎn)黨建黨90周年之際，在認(rèn)真回顧和總結(jié)社會主義建設(shè)取得輝煌成就的同時，我們看到，我國目前發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出。其中，分配失衡問題是主要問題之一。鄧小平同志曾經(jīng)說過，如果改革導(dǎo)致兩極分化，那么改革就失敗了。因此，面對當(dāng)今社會貧富分化嚴(yán)重的現(xiàn)實，適時推進(jìn)收入分配制度改革，已經(jīng)成為全社會的共識。收入分配事關(guān)勞動者及其家庭的切身利益，事關(guān)其生存、發(fā)展和享受的需要；無收入則無民生之源，收入少則源流不足、民生不旺；收入多則民富而國強。

一、個人所得稅改革要繼續(xù)深化

2011年4月，全國人大常委會就《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》向社會公開征集意見，這標(biāo)志著我國個人所得稅制度改革在向縱深邁進(jìn)。2011年6月30日，全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改個人所得稅法的決定，個稅起征點將從現(xiàn)行的每月2000元提高到3500元。財政部稅政司副司長王建凡表示，個稅起征點標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整以后，工薪階層納稅面由目前的約28%下降到約7.7%，納稅人數(shù)由約8400萬人減至約2400萬人，全年個稅收入將減少1600億。［1］曾經(jīng)引發(fā)熱議的個稅改革終于塵埃落定。與全國人大常委會6月27日二次審議的個稅法修正案草案中確定的3000元相比較，個稅起征點增加了500元，符合多數(shù)網(wǎng)民要求提高個稅起征點的意愿，但其依然還有許多改革任務(wù)需要進(jìn)一步完成。因為個稅修正案無論是起征點標(biāo)準(zhǔn)提高還是級距縮小，都只是技術(shù)層面的“小修小補”，與個稅改革的目標(biāo)還有很大的差距。

個人所得稅改革的立足點應(yīng)該是什么？筆者認(rèn)為，個人所得稅應(yīng)立足公平。因為個人所得稅能夠為一個國家的國民所接受的直接原因在于其按量能負(fù)擔(dān)所體現(xiàn)出的公平性。在很多國家，個人所得稅發(fā)揮著較好的自身糾偏收入分配的優(yōu)勢，使得該稅種成為調(diào)節(jié)收入分配、實現(xiàn)社會公平的優(yōu)先選擇。我國開征個人所得稅的目的主要是為了調(diào)節(jié)個人收入水平，縮小收入差距。但從現(xiàn)在實施的個人所得稅的效果看，不僅沒能夠較好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的功能，相反還出現(xiàn)了“逆向調(diào)節(jié)”，進(jìn)一步拉大了收入差距。因此，在當(dāng)今建設(shè)和諧社會、擴大內(nèi)需的背景下，從制度層面上進(jìn)一步改革、完善個人所得稅制度意義重大。

首先，要讓利于民，個稅起征點標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)以縮小收入差距為目標(biāo)。1980年，個人所得稅法頒布實行時，確定的個人所得稅800元的起征點標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于人均月收入的20倍（據(jù)估算，當(dāng)時城鎮(zhèn)居民人均月收入約40元）；按照國家統(tǒng)計局最新公布的數(shù)據(jù)，2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109元，相當(dāng)于1592元/月，即使按照3500元的起征點標(biāo)準(zhǔn)來計算，也僅相當(dāng)于人均月收入的2.2倍左右。如果單純看起征點標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配（月）收入的比值來看，今天的標(biāo)準(zhǔn)與1980年相比依然偏低。30多年來，我國職工工資收入和居民消費價格指數(shù)都有了較大的提高，加之市場經(jīng)濟體制改革的深化，就業(yè)者人均負(fù)擔(dān)的月消費支出也在迅速提升，因而要求提高個稅起征點的標(biāo)準(zhǔn)就不難理解。我國實行的個人所得稅分類征收的稅制模式是根據(jù)所得項目來分類征收的。這種比較落后的稅制在調(diào)節(jié)收入分配和籌集財政收入方面曾經(jīng)發(fā)揮了積極作用。但是，在充分體現(xiàn)稅收公平方面有一定的局限，因而有待于進(jìn)一步完善。

對于個人所得稅的起征點或稱費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該從以下三個方面來考慮：一是在確定扣除費用標(biāo)準(zhǔn)時考慮家庭供養(yǎng)人口的因素。由于我國逐步進(jìn)入老齡化社會以及子女教育費用在不斷增加，如果不考慮家庭供養(yǎng)人口因素，就會造成稅負(fù)實際上的不公平。二是遵循 “征稅不能侵入居民的必要生活部分”的稅收原則，并借鑒我國香港地區(qū)的做法，對納稅人的基本生活費用不得征稅，即征稅前要有基本生活成本扣除，充分考慮納稅人的婚姻、年齡等情況以及住房、醫(yī)療等費用支出的情況，實行有差別的生計扣除、家庭扣除和社會扣除。三是根據(jù)物價水平的變動情況，采用浮動扣除的方法。在確定扣除費用時，綜合考慮物價水平以及各種社會保障因素的變化，根據(jù)純所得的大小量能課征，實現(xiàn)個稅調(diào)整的結(jié)果公平。在征稅模式上，要逐步實行綜合與分類相結(jié)合的稅制模式。實行綜合與分類相結(jié)合的稅制，雖然對稅收征管條件和社會配套管理能力的要求比較高，但可以比較好地兼顧納稅人的綜合收入水平和家庭負(fù)擔(dān)等情況，這種稅制是我國個稅改革的方向?？傊?，筆者認(rèn)為，綜合考慮此前的通貨膨脹和日后職工工資水平上調(diào)的因素，個人所得稅的改革要以努力培養(yǎng)真正意義上的中產(chǎn)階層為目標(biāo)來設(shè)計減除費用標(biāo)準(zhǔn)和邊際稅率。

其次是強化對制度外高收入人群的稅收監(jiān)管。稅收作為重要的社會激勵機制，通過讓利于民可以保障內(nèi)需不下降，是培育中產(chǎn)收入階層的題中應(yīng)有之義；而增加對高收入階層收入的稅收監(jiān)管，使高收入者多納稅，為低收入者減少稅收負(fù)擔(dān)（可以實行收入低的先繳稅后退稅的辦法），則是消除貧富差距、真正實現(xiàn)稅負(fù)合理和公平的重要手段。對高收入階層的避稅方法要有切實有效的監(jiān)管對策。2011年4月18日，國家稅務(wù)總局網(wǎng)站發(fā)布 《關(guān)于切實加強高收入者個人所得稅征管的通知》，要求切實加強對高收入者個人所得稅的監(jiān)管，其中多處涉及到資本利得，例如從事房地產(chǎn)、礦產(chǎn)資源投資、私募基金、信托投資等活動的高收入人群。做好高收入行業(yè)工薪所得征管，尤其是各類獎金、補貼、股票期權(quán)和限制性股票等激勵所得的監(jiān)管，讓各個水平段上的個人所得都能照章納稅，應(yīng)該是我們必須要做好的工作。

二、啟動財權(quán)事權(quán)重新配置的財稅體制改革

在分析我國財富分配存在的問題及國民收入分配格局時，經(jīng)?？吹胶芏嗳硕荚谝玫囊唤M數(shù)據(jù)：“1997至2007年，在GDP比重中政府財政收入從10.95%升至20.57%，企業(yè)盈余從21.23%升至31.29%，勞動者報酬卻從53.4%降至39.74%。”［2］這一數(shù)據(jù)的引用無外乎是要說明，在我國的經(jīng)濟增長與財富分配過程中，百姓分得的財富相對量下降了，而政府占有了更多的增量份額。在我國經(jīng)濟總量躍居世界第二之后，如何能夠做到藏富于民？今后財政體制改革自然就成了繞不過去的話題。

我們知道，為民眾提供公共服務(wù)最多的是基層地方政府，在1993年以前，地方政府的財政收入占整個財政收入的比例為75%左右，承擔(dān)責(zé)任也是75%到80%。［3］這一時期各級政府的財權(quán)與事權(quán)是基本匹配的，地方政府承擔(dān)了主要的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。1994年，我國啟動分稅制改革后，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架。分稅制改革最大的變化是真正為企業(yè)劃出了一條公平競爭的起跑線，企業(yè)不分大小和行政級別，法律面前一律平等，按稅種交納稅賦，稅后利潤由企業(yè)自主分配。同時，中央和地方對分稅制體制進(jìn)行了動態(tài)優(yōu)化。應(yīng)該說，分稅制改革取得了明顯的成效，中央、地方的收入都有了強勁增長，但也出現(xiàn)了新問題。分稅制改革以后，由于地方政府占整個財政收入的比例由75%降到了40%左右，［4］但是它承擔(dān)的事務(wù)一點也沒有減少，結(jié)果地方特別是縣鄉(xiāng)基層政府出現(xiàn)了明顯的財政困難。中央政府在把錢收上去的同時，沒有把提供公共服務(wù)的事務(wù)收上去，大部分留給了地方。由于財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，在地方基層財政困難的情況下，指望著由地方基層政府來完成基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)就成了無源之水、無本之木，使得社會保障的欠賬不斷累積，社會矛盾日益突出。

對此，筆者認(rèn)為，我國的財稅體制改革要從社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，以調(diào)動中央和地方兩個積極性為原則，在保持分稅制財政體制框架基本穩(wěn)定的前提下，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任。在加快政府職能轉(zhuǎn)變、明確政府和市場作用邊界的基礎(chǔ)上，按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任。只有明確了中央政府和地方各級政府在基本公共服務(wù)中的責(zé)任分工，才能使各級政府的基本公共服務(wù)職責(zé)法定化。

具體而言，一是要進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，科學(xué)設(shè)置、合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮好各自的作用；更重要的是要加大力度提高中央財政轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，盡量規(guī)范、減少、壓縮專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，提高轉(zhuǎn)移支付資金的分配透明度和使用效益。完善省以下財政體制，加快建立縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。減少財政管理層次，在處理好與現(xiàn)行行政管理體制關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等財政管理方式改革，提高管理效率。二是要嚴(yán)格規(guī)范行政支出。要實現(xiàn)公共財政預(yù)算的透明化和支出的透明化，形成對財政預(yù)算和支出的社會監(jiān)督。要下決心在現(xiàn)有水平上削減一定比例的行政成本。經(jīng)財政部匯總，2010年，中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位“三公”支出合計94.7億元；［5］2010年，中央行政單位（含參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位）履行行政管理職責(zé)、維持機關(guān)運行開支的行政經(jīng)費，合計887.1億元。［6］筆者認(rèn)為，只有削減了一定的行政成本開支，才有可能緩解政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化上的財政壓力；只有敢于在行政支出改革上動真格，才能夠增強公民對收入分配改革的信心。

鄧小平同志曾強調(diào)，發(fā)展起來的問題不比不發(fā)展時少，最重要的是怎么避免中國兩極分化造成的威脅?？偟膩碚f，財政體制改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，積極穩(wěn)妥，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。改革的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型。要以民富優(yōu)先為目標(biāo)來調(diào)整國家、企業(yè)和居民三方面的分配格局，建立起再分配體系和公平分配的基礎(chǔ)制度。

三、打破壟斷，縮小行業(yè)收入差距

據(jù)國家統(tǒng)計局近日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員和非私營單位在崗職工年平均工資分別為20759元和37147元，同比分別增長14.1%和13.5%，［7］增幅均超過了2010年GDP的增長速度。如果我們把2010年的數(shù)據(jù)與2009年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較就會發(fā)現(xiàn)這樣幾個現(xiàn)象：其一，非私營單位就業(yè)人員工資水平高，而且與私營單位就業(yè)人員工資比較，絕對差額在擴大。2009年，城鎮(zhèn)私營與非私營單位就業(yè)人員工資分別為18199元和32736元，兩者的差距大約都是1.8倍，但兩者的絕對差額從14537元上升到了16388元。其二，城鎮(zhèn)非私營單位行業(yè)收入差距絕對差額在擴大。2009年，收入最高的行業(yè)為金融業(yè)，最低的為農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，最高與最低的行業(yè)收入差距絕對差額為55354元；到2010年，收入最高與最低的行業(yè)位次沒有變化，但行業(yè)收入分配差距絕對差額擴大到63427元。其三，城鎮(zhèn)私營單位的分行業(yè)收入差距變化很小。2009年，最高行業(yè)（金融業(yè)）與最低行業(yè)（公共管理和社會組織）年平均工資絕對差額為22262元；到2010年，收入最高行業(yè)（IT業(yè)）與收入最低行業(yè)（公共管理和社會組織）分行業(yè)收入工資絕對差額為22326元，［8］僅略有增加。這幾個現(xiàn)象表明：當(dāng)前收入分配差距縮小的跡象并不明顯；在分行業(yè)收入差距中，非私營單位收入分配差距有繼續(xù)擴大的趨勢。

一般來說，私營單位沒有或很少有壟斷，在這些單位就業(yè)的勞動力的價格基本上是由市場供求關(guān)系決定的，所以，其收入分配也基本上遵從市場經(jīng)濟規(guī)律，付出與所得基本匹配。但我國當(dāng)前相當(dāng)多的非私營單位還帶有濃厚的行政壟斷色彩，非私營單位的收入分配在很大程度上受行政因素的控制，還沒有完全實現(xiàn)勞動力價格的市場化。這些部門員工的收入與福利遠(yuǎn)不能用市場因素來解釋，非市場因素的分配與所得在擾亂分配秩序。由此可以說，我國收入分配差距擴大的根源不在于競爭部門，而在于那些具有壟斷地位的非私營單位。因此，唯有打破壟斷才是從根本上消除部分壟斷行業(yè)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會平均收入問題的根本性措施。也就是說，只有打破行業(yè)壟斷，實現(xiàn)非私營單位的勞動力市場化，構(gòu)建一體化的勞動力市場，使市場經(jīng)濟規(guī)律在初次分配中發(fā)揮作用，才能弱化收入分配中的行政干預(yù)因素，逐步縮小收入分配中的差距。

為此，要貫徹落實溫家寶總理提出的對壟斷行業(yè)的工資總額和工資水平雙重調(diào)控的要求，更重要的是，對部分收入過高的壟斷行業(yè)不但要調(diào)控工資，還需要調(diào)控這些行業(yè)的名目繁多的諸如補充保險、住房公積金等不甚合理的福利待遇，才能遏制不合理的行業(yè)收入差距繼續(xù)擴大的趨勢。筆者認(rèn)為，在壟斷行業(yè)改革尚未取得實質(zhì)成效之前，既要抓好現(xiàn)有的國有壟斷企業(yè)利潤上繳和分紅制度的落實，還要從源頭上提高國有壟斷企業(yè)非勞動、非經(jīng)營收入的上繳比例。

同時，我們還要在實體經(jīng)濟領(lǐng)域給予中小企業(yè)盡可能大的成長空間，使之成為我國未來制造業(yè)與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的脊梁。任何一個制造大國都不可能離開活躍而有創(chuàng)新力的民營中小企業(yè)。以德國為例，德國之所以在全球范圍內(nèi)擁有無可替代的競爭力，這得益于德國政府對占比達(dá)99.7%的中小企業(yè)實行的稅收優(yōu)惠政策以及補貼政策，［9］使得德國的中小企業(yè)既有創(chuàng)新力又富有活力。

因此，通過對實體經(jīng)濟的稅收改革，培育有競爭力的中小民營企業(yè)，培養(yǎng)普遍的納稅意識與建立公平的稅收機制，是我國經(jīng)濟社會最堅實的發(fā)展根基。

四、解決社會保障和公共服務(wù)分配不均的問題

當(dāng)前，關(guān)于貧富差距和收入差距的問題，我們除了要關(guān)注高收入階層之外，還有一個階層必須引起足夠的重視，那就是低收入階層的社會保障問題，尤其是人數(shù)眾多的農(nóng)民工的社會保障問題。在我國3億城市就業(yè)大軍中，農(nóng)民工已經(jīng)占到半數(shù)以上，很多人已經(jīng)在城市就業(yè)多年，但由于不能像有戶籍的城市居民那樣享受到諸如住房、子女教育、醫(yī)療等需要由政府提供的公共服務(wù)，使得他們面臨高房價、高學(xué)費、看病難等困局，他們中的大多數(shù)人因為沒有相應(yīng)的社會保障而無法在城市安家落戶。。近年來，盡管我國社會保障的覆蓋面正在不斷擴大，但截止到2010年末，也只有4583萬農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，6329萬農(nóng)民工參加了工傷保險。［10］究其根本原因是因為過去很長一段時間我國財政支出大量用于基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟建設(shè)，使得地方政府過度追求GDP增長，而教育、衛(wèi)生、社保等支出偏低，加上各地城市政府沒有把那些為城市建設(shè)做出貢獻(xiàn)的農(nóng)民工看作是自己城市的市民，沒有承擔(dān)起應(yīng)該為他們提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能。

這種“半截城市化”現(xiàn)象已經(jīng)成為城市化發(fā)展的巨大障礙，也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧富差距難以縮小的一個重要因素。我國長期存在的儲蓄率過高、消費需求不足、過度依賴投資和出口拉動經(jīng)濟增長等現(xiàn)象也都與此有關(guān)。因此，能否從全局角度和未來發(fā)展大局出發(fā)，改革相關(guān)的財稅、戶籍、社會保障、住房等制度，以實現(xiàn)社會保障和公共服務(wù)均等化，解決進(jìn)城農(nóng)民工安家落戶問題，是擺在政府面前的一大現(xiàn)實問題。未來此項改革能否在全局展開也至為關(guān)鍵。

［1］謝雪琳.個稅3500起征回應(yīng)民意，工薪階層納稅面降至7.7%［N］.第一財經(jīng)日報，2011－07－01.

［2］關(guān)慶豐.超七成職工認(rèn)為收入分配不公［N］.北京青年報，2010－03－10.

［3］［4］張弘.十七屆五中全會再提財稅體制改革［N］.新京報，2010－10－23.

［5］［6］孫乾.公車購置費61.69億［N］.京華時報，2011－07－01.

［7］［8］社論.縮小工資差距，重在打破壟斷［N］.新京報，2011－05－05.

［9］葉檀.希望上調(diào)個稅起征點開啟減稅時代［N］.新京報，2011－04－21.

［10］中華人民共和國2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.新華網(wǎng)2010－02－28.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Path of Analysis on Narrowing the Gap between Rich and Poor

Jin Shenghong，Ding yuan

In the face of the aggravating reality on the gap of wealth，timely promoting the reform of the income distribution system has become a social consensus.The author thinks that the reform of income distribution system should make a breakthrough in personal income tax reform，financial and tax system reform on starting the rearrangement of property right and management power，breaking the monopoly，and solving uneven distribution of social security and public service.

the system of income distribution；reform；the gap of wealth

F127

A

1007－8207（2011）07－0051－04

2011－07－05

金盛紅 （1963—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部教授，研究方向為國際經(jīng)濟學(xué)、社會主義市場經(jīng)濟理論；丁元 （1983—），女，吉林白山人，中共吉林省委黨校2010級政治經(jīng)濟學(xué)碩士研究生，研究方向為社會主義市場經(jīng)濟理論。