“民主服務(wù)民生”機制的模式創(chuàng)新與路徑選擇
——基于杭州市的實踐分析

□ 陳娟

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121）

“民主服務(wù)民生”機制的模式創(chuàng)新與路徑選擇
——基于杭州市的實踐分析

□ 陳娟

（中共浙江省委黨校，浙江 杭州 311121）

“民主服務(wù)民生”是在現(xiàn)有社會管理體制內(nèi)，政府通過鼓勵多元主體進行民主參與、民主協(xié)商、互動合作等方式，是把發(fā)展民主與改善民生相結(jié)合，以民主途徑解決民生問題的工作機制。杭州市的實踐模式表明：作為社會管理創(chuàng)新模式， “民主服務(wù)民生”機制不但為城市社區(qū)自治提供了新思維，而且為緩解城市化進程中的復(fù)雜問題、協(xié)調(diào)社會各階層關(guān)系、緩解社會矛盾提供了新路徑，并對維護社會穩(wěn)定和中國特色的民主建設(shè)有著積極的意義。針對“民主服務(wù)民生”機制的內(nèi)在需求，本文提出了完善這一機制的對策。

社會管理；民主服務(wù)民生；模式創(chuàng)新

一、“民主服務(wù)民生”：背景與內(nèi)涵

（一）民主服務(wù)民生：改善民生的新動力

加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，需要社會多元主體的積極參與。首先，民生建設(shè)目的的就是更好地滿足公民的利益需求，這種需求只有在利益相關(guān)者參與的情況下才能更清晰地展現(xiàn)給決策者。其次，在現(xiàn)代社會，“每一個公民都不由‘一個’政府服務(wù)，而是由大量各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)?！保?］（p114）民間社會組織與公民個人直接參與到社會管理中，并在與政府互動中共同完成社會管理和服務(wù)。再次，社會組織和公民由于其先天性優(yōu)勢使他們在參與民生建設(shè)中能夠更及時和準確地了解社會實際需求，更好地滿足社會多元化的需要。最后，為防止少數(shù)人在社會服務(wù)中謀取私利，最有效的辦法就是通過擴展民生建設(shè)的參與面，增強工作透明度，贏得社會的廣泛信任。

民主參與是改善民生建設(shè)的新動力。從政府角度來看，民生建設(shè)需要加強政府社會性職能，而發(fā)揚民主就可以在這方面發(fā)揮重要作用。眾所周知，民主是疏通意見表達、擴大政治參與、有效地進行權(quán)力監(jiān)督和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的重要渠道。它強調(diào)在現(xiàn)代社會政治生活中，公民參與應(yīng)從定期的政治選舉參與擴展到對經(jīng)濟、社會、文化生活等各領(lǐng)域的決策性參與，［2］與此相一致，現(xiàn)代社會管理也由傳統(tǒng)的以政府為單一中心的“統(tǒng)治”模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧蜕鐣?、社會組織共同參與和決定的“多中心治理”模式。多元主體參與到民生建設(shè)中來，本身就是擴大民主參與的表現(xiàn)。廣泛的民主參與增加了解決民生問題的資源和手段，擴展了信息來源，提供了多種多樣的解決問題的手段和建議。這樣，民主在很大程度上促進了民生問題的解決?？梢赃@樣講，要想較好地解決民生問題，擴大民主參與是關(guān)鍵。

（二）“民主服務(wù)民生”機制的內(nèi)涵

所謂“民主服務(wù)民生”，就是指政府作為核心領(lǐng)導(dǎo)力量在對社會領(lǐng)域和社會事務(wù)進行管理的同時，通過吸納其他社會主體（如企業(yè)、民間社會組織、公民個人等）［3］采取民主參與、民主協(xié)商、互動合作等方式和民主途徑解決民生問題的工作機制。政府在“更加重視社會管理和公共服務(wù)”職能轉(zhuǎn)變過程中，將公共利益、民主治理和公民參與置于中心地位是一種新的管理機制，是政府通過民主參與的方式加強政府社會管理，重塑政府與社會關(guān)系的體現(xiàn)。

在“民主服務(wù)民生”機制中，各社會管理主體參與的特點是：⑴政府——主動作為。作為社會管理的主導(dǎo)力量，政府要主動作為，如切實提高認識，改善服務(wù)態(tài)度；提高管理能力，轉(zhuǎn)變工作導(dǎo)向；加大和平衡對公共領(lǐng)域的財政投入；積極培育社會組織等。⑵公民——積極參與。民生問題關(guān)系到公民的切身利益，公民必須積極參與其中，才有助于提高民生水準；在民生建設(shè)中，居民得到的服務(wù)才會有所增加，所享受的服務(wù)品質(zhì)才會有所提高，但公民也要為此付出相應(yīng)的勞動，如增加稅負和一些自費項目。對一些公益性和福利性的事務(wù)，在政府指導(dǎo)與支持下，還需要由社區(qū)居民依靠社區(qū)資源，進行自我管理。⑶市場主體——承擔社會責任?，F(xiàn)代社會中，企業(yè)作為市場主體通過投資、捐贈、經(jīng)營等多種方式，在民主參與機制中發(fā)揮積極作用，不僅是形成 “政府——市場——社會”合力改善民生建設(shè)的需要，同時也是企業(yè)承擔社會責任的表現(xiàn)。⑷社會組織——發(fā)展壯大和有序參與。社會組織是政府職能轉(zhuǎn)變的社會基礎(chǔ)，也是部分政府職能轉(zhuǎn)移的基本載體。黨的十六大以后，民間社會組織數(shù)量連年增長并廣泛分布在科技、教育、公共醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境、扶貧、文化、法律等各種領(lǐng)域，它們通過有序地參與社會管理和公共服務(wù)，為政府履行職能提供了重要的補充力量。

二、“民主服務(wù)民生”機制的杭州實踐模式

民生建設(shè)關(guān)系到民眾的切身利益，但民生問題多是一些細小的、瑣碎的問題，因此，民生建設(shè)更可能是通過一些看似不起眼的工作機制、工作方式和具體做法來有效地滿足公民的現(xiàn)實需求。在這方面，杭州市政府立足本市，在全國率先提出了“以民主促民生”戰(zhàn)略，從實踐中探索并生形成了各具特色的民主參與模式和問題解決機制，本文選取一些代表性個案對其進行歸納和總結(jié)。

（一）直接民主：“停車新政”與“紅樓問計”

直接民主與間接民主以何種形式才能更適應(yīng)現(xiàn)代國家的政權(quán)組織形式一直是學(xué)術(shù)界的熱門話題。對中國的民主，國外學(xué)者質(zhì)疑頗多，普遍認為應(yīng)當盡快把直接民主的范圍擴大到國家政權(quán)層次。［4］我們認為，實質(zhì)性民主并不拒絕直接民主，但也不能盲目跟風，我國的直接民主需要根據(jù)我國的實際情況因地制宜。在我國，與政治民主發(fā)展進程和相關(guān)制度建設(shè)相比，普通市民更關(guān)心的是自己的日常生活。在當前的發(fā)展階段和社會管理體制下，讓民眾在與自己切身利益相關(guān)的問題上進行民主參與，是發(fā)展民主的最佳途徑之一；同樣，也只有從現(xiàn)實的、身邊的利益出發(fā)，才能激起廣大公民最強的民主參與熱情。2008年杭州市政府以出臺“停車新政”為契機，堅持“大家的事大家來辦、杭州的事杭州老百姓來辦”的原則，在此政策出臺前通過組織開展“十大問題”民意調(diào)查，為政府科學(xué)決策提供真實民意。杭州市政府在施政過程中，建立了市民意見協(xié)調(diào)制度，對政策實施中出現(xiàn)的熱點、難點問題做到件件有結(jié)果，事事有回復(fù)。同時，鼓勵媒體全方位介入到政府施政過程中，這不僅為新政實施營造了良好的輿論氛圍，更為老百姓直接參與新政的醞釀、出臺、實施搭建了平臺。杭州市政府的做法成為落實黨政、市民、媒體“三位一體”，以民主促民生工作機制的一次生動實踐。

民主建設(shè)依賴于市民社會的成長、民眾民主意識的覺醒和公民性格的成熟。直接民主是對一些具體問題實行公民直接參與和民主決策，是把關(guān)乎民眾切身利益的事務(wù)交給公民自己來決斷的民主形式。近年來，杭州市政府探索出一套“紅樓問計”措施，即在許多重大工程建設(shè)項目實施前，都要在“紅樓”（杭州城建陳列館）公示展覽設(shè)計方案，征求廣大市民的意見?！凹t樓問計”措施極大地調(diào)動了市民的積極性。市民通過對身邊的事情的積極參與，潛移默化地演習(xí)了民主程序，培育了民主意識。在“紅樓問計”的基礎(chǔ)上，杭州市政府還探索出“四權(quán)四問”機制：即“問情于民”、“問需于民”、“問計于民”和“問績于民”。實踐證明，這一機制能夠把民眾積極地吸引到民生建設(shè)中來。通過民眾直接表達意見、參與討論和決策，能夠有效地解決民生問題；通過直接民主，政府機構(gòu)、公民和媒體都得到了真實的民主歷練機會。這也說明，直接民主在我國是可以發(fā)揮其積極作用的，并且適應(yīng)中國政治發(fā)展特征的民主形式。

（二）政治民主與社會形態(tài)民主結(jié)合：“開放式?jīng)Q策”和“社會復(fù)合主體參與”

社會形態(tài)民主是在非國家機構(gòu)中實行的民主形式，與政治民主相比，它具有非國家性、直接性、內(nèi)生性和自治性等特點，是中國民主政治的“基礎(chǔ)工程”。［5］20世紀90年代以來，在黨和政府的推動下，我國社會形態(tài)民主獲得了迅速發(fā)展，以村民自治、居民（社區(qū)）自治、公有制企事業(yè)單位民主管理、社團民主管理等不體現(xiàn)國家權(quán)力關(guān)系的各種民主形式為代表的民主，成為中國民主政治發(fā)展新的“生長點”。杭州市的“開放式?jīng)Q策”是政治民主與社會形態(tài)民主有機結(jié)合的典型：自2008年7月起，杭州市政府采取“開放式”決策的方式，通過向社會公示、召開座談會、聽證會等方式征求人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士以及市民群眾的意見；還將通過網(wǎng)絡(luò)報名甄選的市民代表全程旁聽市政府常務(wù)會議的決策過程，并毫無保留地發(fā)表市民代表的意見、建議，吸納進決策之中。“開放式”決策通過讓公民在正式的國家機構(gòu)中的“半?yún)⑴c”，把并不具有法定的民主參與和表決權(quán)的市民代表、媒體通過直接表達意見和訴求的方式納入到?jīng)Q策過程中去，由此，將政治民主與社會形態(tài)民主進行了巧妙結(jié)合，以政治形態(tài)民主吸納公眾參與，使公民在民主參與中鍛煉了參政能力，提高了民主意識，這不僅促進了民生問題的解決，也是對民主的一個良好詮釋。

從國際經(jīng)驗來看，民主和民生建設(shè)都需要社會性力量的積極參與。如果說政治民主是政治制度層面的民主，那么它更需要社會形態(tài)民主作為民主的根本保障。社會組織正是這樣一種重要的、組織化的社會力量，它不僅是社會民主建設(shè)的重要動力，也是組織公民進行民主試練、解決民生問題的重要手段。杭州社會形態(tài)民主發(fā)展的另一特色就是 “社會復(fù)合主體參與”，即由黨政界、學(xué)術(shù)界、行業(yè)界、媒體等社會主體的共同參與所形成的多層架構(gòu)，網(wǎng)狀連結(jié)、功能融合、優(yōu)勢互補的新型民主參與機制。實踐表明，以社會組織為載體，以解決民生問題和擴大基層民主作為 “民主訓(xùn)練營”，通過社會民主的發(fā)展推動政治民主制度建設(shè)，繼而推動整體民主政治的發(fā)展，不僅能夠?qū)⒚裰鞲母锏纳鐣杀窘档阶畹?，也能夠把民主同維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展和民生建設(shè)很好地結(jié)合起來，是事半功倍的明智之舉。目前杭州已經(jīng)建立了京杭運河綜合保護主體、西冷印社復(fù)合主體等20多個社會復(fù)合主體。

（三）網(wǎng)絡(luò)民主：“杭網(wǎng)議事廳”和“草根質(zhì)監(jiān)站”

網(wǎng)絡(luò)民主是近年來出現(xiàn)的新生事物。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和個人電腦的普及，網(wǎng)絡(luò)成為溝通交流信息的重要渠道，網(wǎng)絡(luò)民主已經(jīng)成為民眾政治參與不可忽視的重要手段。通過網(wǎng)絡(luò)民主來解決民生問題，是杭州市的一個創(chuàng)舉。杭州的“杭網(wǎng)議事廳”是一個開放式網(wǎng)絡(luò)平臺，民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)快捷地表達民意，發(fā)表訴求；同樣，黨和政府也可以通過這一平臺搜集信息、解疑釋惑、分析和引導(dǎo)民情，因此，它為市民議事和辦事的重要平臺，促進了民生問題更好解決?？梢哉f，網(wǎng)絡(luò)民主不僅豐富了民主形式，擴展了民眾參與的廣度和深度，同時也取得了良好的效果。

“草根質(zhì)監(jiān)站”也是杭州網(wǎng)絡(luò)民主的體現(xiàn)。隨著城市建設(shè)的日益深入，改造生活環(huán)境的工程項目對市民的影響越來越多。因此，一些街道、社區(qū)自發(fā)成立了“草根質(zhì)監(jiān)站”，它由居民擔任義務(wù)質(zhì)監(jiān)員，依法對工程質(zhì)量、文明施工等進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)施工單位有違規(guī)行為，就會立即干預(yù)，督促其指揮部和施工單位協(xié)調(diào)整改，并及時向居民反饋解決情況?！安莞|(zhì)監(jiān)站”以民間力量為主體，在涉及重大民生問題的工程項目中，由作為利益相關(guān)者的公民來監(jiān)督工程質(zhì)量，是一種非常有效的民主監(jiān)督，這不僅能在很大程度上避免暗箱操作等常見弊端，還能讓民眾有足夠的動力來監(jiān)督相關(guān)部門的行為。這種機制解決了工程質(zhì)量問題，保障了民生利益，同時又讓公民在基層微觀的政治生活中體驗民主并享受民主帶來的福利，進而建立起民主生活的習(xí)慣和信仰，為國家整體的民主政治建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

上述個案表明，杭州市的民主服務(wù)民生工作機制，強調(diào)民主尤其強調(diào)是民主參與對改善民生的重要作用，并把民主作為一種生活方式，在充分調(diào)動社會各界積極參與熱情的實踐中把城市基層民主與民眾關(guān)心的切身利益結(jié)合起來，通過社會力量的積極參與來解決民眾關(guān)心的、與民眾切身利益密切相關(guān)的眾多 “小事情”，把民主與民生有機地結(jié)合在一起，通過民主參與來實現(xiàn)民生問題的解決。這不僅是對當前中國不斷涌現(xiàn)的民主制度創(chuàng)新的繼續(xù)推動，是維護更廣大民群眾切身利益的一個重要動力和創(chuàng)新路徑?？梢哉f，“民主服務(wù)民生”機制，是當前階段改善民生建設(shè)、構(gòu)建和諧社會的有益探索和實踐。

三、“民主服務(wù)民生”機制的創(chuàng)新意義

（一）為城市社區(qū)自治提供了新思維

城市是現(xiàn)代經(jīng)濟、政治和社會生活的中心，城市基層的民主建設(shè)對中國政治發(fā)展具有不可估量的意義，尤其是城市社會形態(tài)民主的率先發(fā)展，在鍛煉民眾能力和培養(yǎng)民主意識方面具有重要作用。近年來，中國的城市化進程逐漸加速，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷解體，越來越多的社會問題被納入到城市治理范圍中來。在這樣的背景下，城市社區(qū)自治就承載了探索中國特色民主道路的使命，它的成功經(jīng)驗將會為我國的民主道路奠定堅實基礎(chǔ)做出必要的條件準備。

通過民主的方式解決民生問題，以解決民生問題的方式促進民主的發(fā)展有益于城市社區(qū)民主自治新模式的開創(chuàng)。這主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，“民主服務(wù)民生”機制的實質(zhì)就是政府在社會管理過程中轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府與社會關(guān)系，將一部分權(quán)力歸還給社會的過程。在這一機制中，政府不是城市治理的惟一主體，也不再是“政府——公眾”單向權(quán)力運行體系中的主導(dǎo)極，而是社會權(quán)力多元互動網(wǎng)絡(luò)中的一極，居民、社區(qū)民間組織、居民自治組織等都是社區(qū)事務(wù)和民生問題的參與者，都可以發(fā)表意見、提出建議，甚至采用多數(shù)決定的民主原則。［6］這樣，自治就有了權(quán)力基礎(chǔ)，就為真正意義上的社區(qū)自治奠定了制度和理論基礎(chǔ)。其次，政府權(quán)力的下放使居民與自治之間的連接紐帶得以建立。對居民而言，參與和決定與自己相關(guān)的事務(wù)意味著切身利益可以得到保障，從而對參與就有了積極性。正是這個原因，我們才能看到杭州的城市社區(qū)自治搞得有聲有色，城市治理效果的顯著。這種對民主政治建設(shè)的探索是值得肯定和進一步期待的。

（二）為應(yīng)對城市化進程中的復(fù)雜問題提供了新路徑

城市化是伴隨著工業(yè)化而產(chǎn)生并隨著工業(yè)化發(fā)展而不斷深入的動態(tài)社會變化過程。伴隨著城市化進程的加速，既有的城市問題諸如公共設(shè)施建設(shè)、老城區(qū)拆遷與改造、重大項目改進、生活品質(zhì)提升等與階層分化加速、社會貧富差距拉大、土地規(guī)劃與使用糾紛、外來務(wù)工人員維權(quán)等城市化問題交織在一起，使得城市社會管理變得愈發(fā)復(fù)雜和多元，因而需要投入更多的智慧與精力。

杭州民主服務(wù)民生機制就是在這一背景下的主動探索，它可以歸結(jié)為一種民主參與基礎(chǔ)上的城市治理模式，核心是打破了全能行政觀念，阻止了強制行政行為和暗箱操作行為。政府雖然仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，但透明行政、績效管理、民眾導(dǎo)向已經(jīng)成為其管理方式變化的顯著趨勢；從各種主體廣泛參與到在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上重點解決民生問題，是杭州模式的突出特點。具體體現(xiàn)在：首先，以民生問題為突破口，抓住了解決城市化問題的核心。城市的基礎(chǔ)建設(shè)、拆遷改造等說到底都是與民眾利益密切相關(guān)的民生問題，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念和管理方式，轉(zhuǎn)變政府職能。在決策過程中突出民生工程中的公民參與和民主決策，真正做到“民生工作由民做主”。其次，突出多元主體共同參與和應(yīng)對城市社會管理。城市化是一個全方位的過程，其影響也會涉及政治、經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域，相應(yīng)地多元主體也包括政府、經(jīng)濟主體和社會組織及公民個人。政府在主動作為的同時，積極引導(dǎo)多元主體民主參與，雙向互動，民主協(xié)商，在互動和合作中實現(xiàn)管理目標。這不僅是對社會管理的創(chuàng)新，也是在社會治理方式的轉(zhuǎn)變，對于促進城市多元治理主體模式的形成，也有著積極意義。最后，在城市化過程中重塑國家與社會關(guān)系?！懊裰鞣?wù)民生”機制使經(jīng)濟主體和社會主體得以以獨立的力量參與城市治理，以社區(qū)和第三部門為基本載體的城市管理體制也是對單位體制的否定。社會組織的發(fā)展意味著第三方供給有了依托。這些都標志著在國家與社會關(guān)系上，中國已經(jīng)從改革初期強調(diào)國家與社會分離逐步走向合作治理，實現(xiàn)了分離基礎(chǔ)上的合作。

城市化是一個能夠 “管今后一百年”的歷史性課題，兼具宏觀性和微觀性。杭州市的經(jīng)驗表明，以民主民生為著眼點，大力倡導(dǎo)民主參與，構(gòu)建“民主服務(wù)民生”機制，就能夠為解決城市化進程中的各種社會矛盾和問題探尋到有效的途徑。

（三）為協(xié)調(diào)社會各階層關(guān)系、緩解社會矛盾提供了新思路

限制和縮小貧富差距是城市化進程中調(diào)節(jié)社會階層關(guān)系、緩解社會矛盾的重要方面。杭州市經(jīng)驗表明，“以民主服務(wù)民生限制差距”可以成為解決差距問題的有效手段。其一，政府對貧富差距進行限制與控制的措施需要根據(jù)來自社會的反饋意見不斷調(diào)整，以便做出更有針對性的部署。公民和社會組織對政治事務(wù)的廣泛參與有助于政府站在“協(xié)調(diào)者”和“掌舵者”層面上全面了解社情民意，平衡各方面的利益要求，做出既有利于整體發(fā)展，又兼顧各利益群體的科學(xué)決策。其二，“民主民生”建設(shè)過程中廣泛的民主參與在很大程度上打破了政府與公民之間客觀存在的信息不對稱現(xiàn)象，政府可以充分收集社會各方面的意見，最大限度地兼顧公共利益與各群體利益，以“公平”為原則協(xié)調(diào)社會利益。

此外，在“民主服務(wù)民生”機制中，民主參與的擴大有益于各階層、群體獲得平等的意見表達機會，從而政府在社會管理過程的初始環(huán)節(jié)就最大限度地實現(xiàn)了公平。在杭州的民生建設(shè)中，市民可以對政治生活提出建議和要求，可以在某些建設(shè)項目的立項和實施中擁有基本平等的話語權(quán)。證明這種機制既有利于社會公平，又可以大量減少社會的矛盾與沖突。此外，鼓勵公民參與同切身利益相關(guān)的事務(wù)，可以在一定程度上保證公民參與的積極性。各個階層都在這種機制下獲得了更多的意見表達機會，可以有力地保證政府獲得更加全面的決策信息。

四、完善“民主服務(wù)民生”機制的戰(zhàn)略思考

（一）不斷完善政府社會管理機制

杭州的實踐表明，不管是從民主的角度還是從民生建設(shè)的要求出發(fā)，政府的社會管理機制都需要不斷完善。從某種意義上講，民主服務(wù)民生機制的過程就是運用治理的理論和手段，以公共權(quán)威的管理協(xié)調(diào)個體活動，合理配置資源、實現(xiàn)社會公平的過程。這意味著政府將以強化公共服務(wù)和社會管理創(chuàng)新為目標的 “結(jié)構(gòu)與流程再造”的新思路改善政府的過程。這個管理理念的轉(zhuǎn)變是民主服務(wù)民生建設(shè)所必需的。然而，長期以來的“強政府—弱社會”模式使各級政府領(lǐng)導(dǎo)在處理實際工作中帶有明顯的“重統(tǒng)治、輕管理”和“以統(tǒng)治代管理”的痕跡，其管理模式還較為粗放，對現(xiàn)代管理手段和工具還不是很敏感。為此，“管理補課”是當前政府面臨的重要課題，要將欠缺的管理經(jīng)驗和技術(shù)手段補上來，從管理理念、組織結(jié)構(gòu)、政府過程等方面綜合考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實提升政府管理水平。杭州市以完善政府運行機制推動民主服務(wù)民生建設(shè)方面做出了大量有益的探索，值得借鑒：

其一，突出管理的公共性理念。社會管理不是政府單一主體對社會管理的活動，而是治理主體多元化的社會治理模式；在社會管理過程中，政府應(yīng)允許和鼓勵公民個人、企業(yè)和非正式組織參與，應(yīng)大力發(fā)展商會、協(xié)會、中介組織和其他民間組織等非政府組織，發(fā)揮他們在公共服務(wù)中的作用。［7］（p212）政府要用合作而不是支配或者領(lǐng)導(dǎo)的理念來管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)。政府在主動作為的同時，還應(yīng)該注意到公民個人、企業(yè)、社會團體在公共服務(wù)供給中所能發(fā)揮的作用；同時為其提供制度化的參與渠道。其二，構(gòu)建民主合作的社會管理機制。政府社會管理除了依法行使管理權(quán)限之外，還要特別注重民主協(xié)商、平等合作、互惠互利以及建立與社會伙伴關(guān)系等制度機制的建構(gòu)，要建立一個政府與社會的伙伴關(guān)系式的社會合作或民主合作機制，還要必須充分發(fā)揮非政府組織或非營利組織在社會事業(yè)發(fā)展中的作用。［8］第三，擴大監(jiān)督范圍，增強公民監(jiān)督力度?，F(xiàn)代政府必須樹立“顧客至上”的管理和服務(wù)理念，主動接受公民監(jiān)督，積極為公民監(jiān)督創(chuàng)造條件。杭州市在這方面探索出了多種做法和措施，包括媒體和專家的積極參與、“杭網(wǎng)議事廳”、“湖濱晴雨”、“草根質(zhì)監(jiān)站”等。雖然有些措施出發(fā)點并不是社會監(jiān)督，但卻在社會管理的監(jiān)督方面產(chǎn)生了顯著效果，值得借鑒。

（二）尋求民主服務(wù)民生的長效機制

民主和民生都不是短時期的事情，民主服務(wù)民生也不應(yīng)該是短期工程。從以往的實踐看，各種創(chuàng)新性的做法要保持下去，避免“過山車”現(xiàn)象是關(guān)鍵問題，也就是如何構(gòu)建民主服務(wù)民生的長效機制問題。

構(gòu)建一項創(chuàng)新戰(zhàn)略的長效機制，首先需要可持續(xù)的基礎(chǔ)。一是公眾、社會的認可和支持，即創(chuàng)新符合公眾的利益和需求；二是具有現(xiàn)實的操作性；三是黨和政府的支持。其次是創(chuàng)新戰(zhàn)略的制度化。要讓各種創(chuàng)新措施能夠持續(xù)，關(guān)鍵是要將其穩(wěn)定下來，現(xiàn)實中的做法就是制度化。杭州市政府在民主服務(wù)民生建設(shè)中對其制度化是很重視的，如制定了《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》。當然，制度化首先是各種創(chuàng)新措施的制度化，更重要的是民主民生戰(zhàn)略整體的制度化。在民主主要作為一種政治意識形態(tài)的背景下，杭州市政府明確將民主作為促進民生建設(shè)的手段，已經(jīng)具有開創(chuàng)性，而這一戰(zhàn)略的持續(xù)存在則有賴于民主的全面推進。最后，構(gòu)建民主服務(wù)民生戰(zhàn)略的長效機制最終要落腳到民生建設(shè)。制度化問題與民主發(fā)展有關(guān)，但民主服務(wù)民生戰(zhàn)略能否持續(xù)，最終要看民生是否真正得到改善，這在民主制度較發(fā)達的國家已經(jīng)得到證實。一項創(chuàng)新只有在為民眾帶來切實利益的情況下，才能有生存和持續(xù)長效的空間。

（三）在民主服務(wù)民生與經(jīng)濟發(fā)展間尋求平衡

杭州市政府的民主促民生戰(zhàn)略之所以受到廣泛關(guān)注，并能產(chǎn)生顯著的實際效果，核心在于它突破了較長時間以來各地以“經(jīng)濟建設(shè)”為旗號來號召、統(tǒng)一各種力量的思維方式和做法，轉(zhuǎn)而尋求通過“民生”這一更貼近公眾日常生活、更符合公眾需求的“抓手”來組織動員社會資源和社會力量。杭州市政府的民主服務(wù)民生建設(shè)實踐也表明，從經(jīng)濟建設(shè)到民生建設(shè)，在當前只是一種選擇，從長遠看則是一種必然。

當前，不少地方政府仍然面臨著經(jīng)濟發(fā)展的壓力。從政府角度講，抓經(jīng)濟建設(shè)能夠帶來GDP和稅收的增長，其效果是顯而易見的，而民主服務(wù)民生建設(shè)則需要大量的財力和物力投入，所以，對一些欠發(fā)達地區(qū)來說，先發(fā)展經(jīng)濟，在具有一定經(jīng)濟實力的基礎(chǔ)上抓好民主服務(wù)民生建設(shè)，可能是比較好的選擇。但從趨勢上講，在今后的一段時間內(nèi)，推行民主服務(wù)民生和經(jīng)濟發(fā)展的雙航向?qū)⑹亲罴训膽?zhàn)略選擇：即在堅持經(jīng)濟發(fā)展的同時，民主服務(wù)民生將會得到更多重視，并充分利用經(jīng)濟發(fā)展所提供的條件來實現(xiàn)民生改善。之后再經(jīng)過一段時間的發(fā)展，民主服務(wù)民生將逐漸成為主導(dǎo)戰(zhàn)略，經(jīng)濟發(fā)展在政府工作中的重要性逐步降低。如果遵循這個邏輯，“民主服務(wù)民生”機制的持續(xù)性問題就能得以解決。

［1］（美）奧斯特羅姆．公共物品與公共選擇［J］．載（美）麥金尼斯主編．多中心體制與地方公共經(jīng)濟［M］．毛壽龍譯．三聯(lián)書店，2000．

［2］李之洋等．我國公共管理建構(gòu)的政治本質(zhì)：論服務(wù)型政府建設(shè)中的公民參與［J］．湖北社會科學(xué)，2008，（01）．

［3］［8］李軍鵬．論中國政府社會管理的成就、問題與對策［J］．湖北社會科學(xué)，2005，（01）．

［4］關(guān)于中國直接民主議題，外國學(xué)者可參見（英）赫爾德著．民主與全球秩序——從現(xiàn)代國家到世界主義治理［M］．胡偉等譯．上海人民出版社，2003；國內(nèi)學(xué)者可參見陳啟修．我理想中之中國國憲及省憲［J］．載何勤華等主編．民國法學(xué)論文精粹（憲政法律編）［M］．法律出版社，2002．

［5］郭道久．在國家形態(tài)民主與非國家形態(tài)民主間尋求契合點——關(guān)于當代中國民主發(fā)展路徑的思考［J］．理論與改革，2010，（05）．

［6］陳振明等．我國政府社會管理的現(xiàn)狀及問題分析［J］．東南學(xué)術(shù)，2005，（04）．

［7］李軍鵬．公共服務(wù)型政府［M］．北京大學(xué)出版社，2004．

（責任編輯：牟春野）

“Democracy Serving Livelihood” mechanism in Social Management：Pattern Innovation and Solution Selection——Analysis based on Hangzhou practice

Chen Juan

“Democracy serving livelihood”is a governing mechanism which aims to solve livelihood problems in a democratic way，in which the government combines democracy developing and livelihood improvement by encouraging multi－bodies participation，negotiation and interaction democratically．It’s practice in Hangzhou indicated that， the mechanism not only broadens a new thought in community self－governing，but also offers a new option to resolve complex problems in urbanization and to coordinate stratum relationships but also effectives to maintain social stability and develop democracy with Chinese characteristic．This article provides a new pattern and solution to improve the mechanism with the inherent requirement．

social management；democracy serving livelihood；pattern innovation

C916．2

A

1007－8207（2011）07－0031－05

2011－06－17

陳娟 （1981—），女，中共浙江省委黨校 （浙江行政學(xué)院）公共管理教研部講師，研究方向為當代中國政府與政治、公共政策。