試論網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策

□ 翁士洪

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

試論網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策

□ 翁士洪

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

公民參與政府決策是公共決策科學(xué)化、民主化的客觀要求。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參與作為公民參與政府決策的一種新方式，越來越成為公民政治參與的有效途徑。因此，探索在網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境下如何趨利避害，使公共決策更加科學(xué)、合理、民主并符合社會(huì)全體成員的需要，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以政府決策為研究對(duì)象，以網(wǎng)絡(luò)參與為研究視角，通過案例實(shí)證分析，探討了網(wǎng)絡(luò)參與和政府決策之間從沖突走向協(xié)商的可能性和途徑，以期引起學(xué)術(shù)界對(duì)此問題的進(jìn)一步研究和思考。

網(wǎng)絡(luò)參與；政府決策；網(wǎng)絡(luò)民意

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)作為一種新的社會(huì)結(jié)構(gòu)的 “社會(huì)模式”，建構(gòu)了新的社會(huì)形態(tài)，而網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴(kuò)散實(shí)質(zhì)地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果?！保?］（p569）網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在政治生活領(lǐng)域很重要的表現(xiàn)形式就是網(wǎng)絡(luò)政治參與。從1994年4月20日互聯(lián)網(wǎng)正式進(jìn)入中國開始，快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)作為一種技術(shù)力量，為公民參與尤其是政治參與提供了全新的生態(tài)環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)參與作為傳統(tǒng)公民參與的有效補(bǔ)充，在現(xiàn)代中國地方政府治理創(chuàng)新中正發(fā)揮著越來越重要的作用。［2］有數(shù)據(jù)表明，在中國，網(wǎng)絡(luò)參與有指向公權(quán)力和政府決策的趨向。張淑華通過對(duì)2003年以來發(fā)生的重要網(wǎng)絡(luò)新聞事件的研究發(fā)現(xiàn)，指向公共事務(wù)、政府決策的數(shù)量呈逐年增加趨勢(shì)，私人性話題的重要網(wǎng)絡(luò)事件相對(duì)較少。［3］（p70）另據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院《2008年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》有關(guān)“2007年中國互聯(lián)網(wǎng)輿情”的分析報(bào)告，對(duì)2007年最受網(wǎng)民關(guān)注的20個(gè)事件在論壇的發(fā)貼量進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)可以看出，目前，中國最大的三個(gè)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)網(wǎng)民所關(guān)注的20個(gè)熱點(diǎn)事件幾乎都是公共事件，其中大部分事件最終都指涉到公共政策，如山西黑磚窯與地方保護(hù)政策等，這些事件背后的問題都是公共政策是否合理和需要調(diào)整的問題。在網(wǎng)絡(luò)民意更多地指向公共事務(wù)和政府決策的背后，是公民對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和參與意識(shí)。［4］（p70）而網(wǎng)民在輿論風(fēng)暴中所追求的目標(biāo)，正是社會(huì)民主法治、自由平等、公平正義的實(shí)現(xiàn)。［5］因此，研究當(dāng)前中國網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策問題不僅非常必要，而且具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、新興的中國網(wǎng)絡(luò)參與

政治參與亦稱參與政治，它指的是公民參與制定、通過或貫徹公共政策的行動(dòng)。［6］（p569）在政策過程方面，公民廣泛參與政治有助于政策的合法性，糾正決策的失誤，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化。網(wǎng)絡(luò)參與是指公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與，即公民借助網(wǎng)絡(luò)（主要是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)）表達(dá)自己的政治意愿，參與政治活動(dòng)，對(duì)政治系統(tǒng)的決策施加影響的行為與過程。在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，公民的政治參與將不僅僅限于投票，網(wǎng)絡(luò)將成為公民政治參與的重要渠道。透過網(wǎng)絡(luò)，公民有更多的機(jī)會(huì)了解政府在做什么、怎么做，并可以多種方式及時(shí)地表達(dá)自己的意見，參與決策過程。［7］

公民要求進(jìn)一步民主化的趨勢(shì)是推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)參政的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。公眾網(wǎng)絡(luò)參與在中國的興起和快速發(fā)展有著自身的邏輯，且這種邏輯在本質(zhì)上不同于西方。在西方國家，網(wǎng)絡(luò)公眾參與的興起是與參與式民主理論及其實(shí)踐緊密聯(lián)系在一起的。西方代議制存在的低效率、反應(yīng)遲鈍、歪曲民意、精英政治、傳統(tǒng)的責(zé)任保障機(jī)制失靈以及與其相對(duì)應(yīng)的龐大的財(cái)政支出等問題引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈不滿。而在中國存在的公民參與渠道狹窄與現(xiàn)代公民政治參與熱情之間的矛盾，迫切需要新的民主形式來滿足公民日益增長的政治參與的需求。在中國，由于體制內(nèi)參與途徑的受阻和參與有效性的缺失，公眾逐漸對(duì)體制內(nèi)參與失去了耐心和信心。20世紀(jì)末期，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟及其廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)的政治價(jià)值及其相對(duì)于官方主流媒體所不具有的優(yōu)勢(shì)開始為人們所發(fā)現(xiàn)和熟知。于是，一種新的體制外的公眾參與方式迅速發(fā)展起來，這就是公眾網(wǎng)絡(luò)參與。

有資料顯示，互聯(lián)網(wǎng)1994年正式全面進(jìn)入我國。繼2008年6月中國網(wǎng)民規(guī)模超過美國成為全球第一之后，中國的互聯(lián)網(wǎng)普及再次實(shí)現(xiàn)飛躍，趕上并超過了全球平均水平，［8］截至2010年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到4.57億，較2009年底增加7330萬人；互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至34.3%，較2009年提高了5.4%。中國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)3.03億，較2009年底增加了6930萬人。手機(jī)網(wǎng)民在總體網(wǎng)民中的比例進(jìn)一步提高，從2009年末的60.8%提升至66.2%。［9］其中，2005年至2008年，是我國網(wǎng)絡(luò)參政快速發(fā)展的階段。近十多年來，我國互聯(lián)網(wǎng)從第四媒體逐漸發(fā)展成為公眾意見表達(dá)、信息溝通、觀點(diǎn)交鋒的公共空間，突破了傳統(tǒng)意見表達(dá)與傳播的諸多制度性障礙和技術(shù)性限制，在公眾政治參與和社會(huì)生活中起到了越來越重要的作用，互聯(lián)網(wǎng)正在成為當(dāng)前我國公共領(lǐng)域中最活躍的部分。［10］

二、網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)政府決策的影響

網(wǎng)絡(luò)參與是一把雙刃劍，對(duì)政府決策既有積極的推動(dòng)作用，也有消極影響。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展向傳統(tǒng)等級(jí)制的政治管理組織形式提出了挑戰(zhàn)。等級(jí)制是信息之間的直線傳送，而網(wǎng)絡(luò)是呈網(wǎng)絡(luò)化傳送信息的，因而等級(jí)制的直線傳送方式在某種程度上已被網(wǎng)絡(luò)所代替。在政治管理領(lǐng)域尤其是在公共管理領(lǐng)域內(nèi)，歐美等國開始力圖通過授權(quán)、分權(quán)等形式來適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的挑戰(zhàn)。美國學(xué)者克里斯·安塞爾通過對(duì)西歐地方政府的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的考察，提出用網(wǎng)絡(luò)化的政體來代替等級(jí)制組織形式。［11］（p303－333）

網(wǎng)絡(luò)對(duì)于政治及政府決策影響的核心在于網(wǎng)絡(luò)空間中的權(quán)力問題。美國學(xué)者馬克·斯勞卡1995年就指出，“虛擬現(xiàn)實(shí)的政治——是指那些有可能永遠(yuǎn)地模糊真實(shí)和虛幻之間的界限的技術(shù)，將給政治帶來的影響?！辈⒄f“數(shù)字革命在它的深層核心，是與權(quán)力相關(guān)的”。［12］美國著名的未來學(xué)家阿爾溫·托夫勒也稱，在信息社會(huì)里，“所有的信息是和權(quán)力并進(jìn)而和政治息息相關(guān)，隨著我們逐步進(jìn)入信息政治的時(shí)代，這種關(guān)系會(huì)越來越深。”［13］英國的蒂姆·喬丹則對(duì)網(wǎng)絡(luò)權(quán)力進(jìn)行了系列研究，他認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)權(quán)力主要在技術(shù)權(quán)力、媒介力量和想象力量三個(gè)層面上表現(xiàn)出來，而且這三種形式的權(quán)力裹挾在一起。［14］

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅使政治生活更加民主、更加平等、更加自由，還為政府決策的科學(xué)化、政府能力的提高等帶來了積極的影響。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，社會(huì)變得更加復(fù)雜，政府治理將采取何種形式，這是個(gè)重要課題。有西方學(xué)者運(yùn)用生物學(xué)理論進(jìn)行研究后認(rèn)為，在自然界里，每個(gè)單位都通過反饋網(wǎng)絡(luò)連接在一起，形成一個(gè)內(nèi)部相互聯(lián)系的整體。同樣，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，由于社會(huì)變得越來越復(fù)雜，集中管理已不再完全奏效，必須用數(shù)量相對(duì)較少的簡單規(guī)則來執(zhí)行管理，這些規(guī)則之間的相互作用會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生出智能化。［15］（p37）

公共決策的核心本質(zhì)是價(jià)值的權(quán)威性分配，公共決策理論創(chuàng)始人戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因此，它是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。［16］（p129－134）公共決策的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的民主、科學(xué)、理性、法制化，網(wǎng)絡(luò)參與則為此提供了更好的平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)途徑與方式。網(wǎng)絡(luò)參與所表達(dá)的民意代表公共利益、最具有發(fā)言權(quán)，從公共決策的“公共性”出發(fā)，在利益的多元表達(dá)中，民意應(yīng)該占據(jù)最大的“權(quán)重”，理應(yīng)是最有價(jià)值的一種備選方案或因素。但在某些特殊情況下，政府決策和法律的雙重失靈，往往會(huì)使一些嚴(yán)重的公共問題、社會(huì)問題處在決策的“真空地帶”或政策、法律“不聞不問”的狀態(tài)。此時(shí)，網(wǎng)絡(luò)參與就可以很好地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)民意的“匿名法庭”或“議會(huì)”的作用，對(duì)這些公共問題進(jìn)行協(xié)商議論并最終促成決策，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參與的決策功能。而這種短時(shí)間快速形成的強(qiáng)大的輿論沖擊力量是傳統(tǒng)政治參與方式所難以達(dá)到的。

有學(xué)者指出，網(wǎng)絡(luò)參與在具體公共決策的七個(gè)階段、三個(gè)基本環(huán)節(jié)中，都具有積極的作用與價(jià)值。［17］（p141）在議題的設(shè)立階段，網(wǎng)絡(luò)參與具有輿論收集、發(fā)現(xiàn)議題、判斷議題價(jià)值和選擇確立議題的作用。在決策制定階段，網(wǎng)絡(luò)參與具有集思廣益、優(yōu)化選擇的民間“智庫”作用。在政策的合法化階段，網(wǎng)絡(luò)參與反映的民意具有預(yù)測(cè)試和評(píng)價(jià)反饋的作用；更為重要的是，在社會(huì)矛盾多樣、階層分化嚴(yán)重、公共決策“眾口難調(diào)”、困難增加的背景下，網(wǎng)絡(luò)民意的參與將具有決策權(quán)力分散化、相互降低風(fēng)險(xiǎn)的作用。正如約翰·托馬斯所說，“公民參與的優(yōu)勢(shì)包括：保證公共服務(wù)更適合他們的要求，促進(jìn)一個(gè)更加開放、更具回應(yīng)性的公共官僚體系的形成，以及建立對(duì)政府和公民自身更加積極和爭鳴的認(rèn)知和情感?！保?8］（p29）

另外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多影響政府決策的新型網(wǎng)絡(luò)參與媒介，主要有：⑴網(wǎng)絡(luò)社群；⑵微博；⑶論壇、博客、新聞跟帖；⑶專業(yè)網(wǎng)站和小眾網(wǎng)站。

僅以微博為例，近日，學(xué)者于建嶸通過微博發(fā)起的“隨手拍照解救乞討兒童”微博活動(dòng)便是一個(gè)影響政府決策的好案例。于建嶸在微博上重申，最終目標(biāo)是通過制度建設(shè)和全民參與減少與徹底杜絕未成年人乞討現(xiàn)象，希望通過這個(gè)活動(dòng)推動(dòng)立法進(jìn)程，制定核查和救濟(jì)乞討兒童的嚴(yán)格程序，讓兒童乞討失去牟利的市場(chǎng)。事實(shí)證明，他通過微博發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)參與活動(dòng)很快引起了政府決策的更新和調(diào)整。

由此可見，一種可觀的微博政治在中國業(yè)已形成。微博客是突發(fā)新聞的出色載體，言論表達(dá)的開放平臺(tái)，參政議政的良好工具，也是政府陽光執(zhí)政不可缺少的通道。［19］從總體上看，對(duì)網(wǎng)絡(luò)政治參與的價(jià)值和作用，目前學(xué)術(shù)界存在著兩種不同的傾向，一些學(xué)者從網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上看到了直接民主這種參與式民主的曙光，為網(wǎng)絡(luò)政治參與的積極意義歡呼雀躍；另一些學(xué)者則基于網(wǎng)絡(luò)政治參與的副作用對(duì)網(wǎng)絡(luò)參政的現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行質(zhì)疑。其實(shí)，網(wǎng)絡(luò)只不過提供了一種技術(shù)和途徑，網(wǎng)絡(luò)政治參與不會(huì)自發(fā)地促進(jìn)社會(huì)民主文明的發(fā)展，也不會(huì)自然成為社會(huì)民主文明發(fā)展的障礙，制度的變革才是問題的關(guān)鍵。網(wǎng)絡(luò)政治參與的無序性問題從表面上看是由網(wǎng)絡(luò)引發(fā)的問題，但實(shí)質(zhì)上更多的則是現(xiàn)實(shí)中的制度問題。公民網(wǎng)絡(luò)參政失序日益呈擴(kuò)大的趨勢(shì)，彰顯了制度對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的回應(yīng)不足，表明公民、團(tuán)體和國家之間關(guān)系的制度缺失和規(guī)范化的失敗。［20］當(dāng)前，我國無序性網(wǎng)絡(luò)政治參與的不斷增多是由多種因素造成的：首先，制度內(nèi)參與渠道供應(yīng)不足；其次，現(xiàn)實(shí)中政治參與成本過高；再次，網(wǎng)絡(luò)政治參與組織化的便捷；最后，網(wǎng)絡(luò)政治參與的相對(duì)安全性。［21］

正是出現(xiàn)了公民通過網(wǎng)絡(luò)參與來影響和改變政府決策的現(xiàn)實(shí)需求，政府如何做出回應(yīng)就是非常自然的事，并且不同的回應(yīng)模式可能會(huì)產(chǎn)生不同的效果。

三、網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式

目前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府決策模式研究不少，比如王紹光提出的六種公共政策議程設(shè)置模式、［22］鄭琦結(jié)合梅伊的議程設(shè)置模式而提出的內(nèi)外部合作模式［23］等，但對(duì)于網(wǎng)絡(luò)參政下政府決策回應(yīng)模式的專門研究幾乎沒有。張淑華對(duì)政府決策與網(wǎng)絡(luò)民意的關(guān)系研究可以給我們提供有益的借鑒。張淑華基于網(wǎng)絡(luò)民意和公共決策的相互作用分析了兩種情況：比較被動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)民意權(quán)利表達(dá)的一般模式和政府主導(dǎo)、民意直接參與的漸進(jìn)型決策模式，前者重點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)模式，后者重點(diǎn)是公共決策模式。在筆者看來，這兩者都是網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的方式，因?yàn)閮烧叨紖⑴c了公共決策過程，都使網(wǎng)民與政府這兩個(gè)決策主體產(chǎn)生了互動(dòng)，并非是單一主體的行為。相反，如果只是網(wǎng)民單方面的權(quán)利表達(dá)而未引起政府對(duì)決策的更新，或者只是政府單方面的決策行為，都不能看作是網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的方式。網(wǎng)絡(luò)參與政府決策的方式實(shí)際體現(xiàn)的就是網(wǎng)民與政府這兩個(gè)主體在政府決策中的關(guān)系，所以，歸納起來，本文重點(diǎn)討論的不外乎為兩種模式：民意先發(fā)、政府被動(dòng)回應(yīng)的決策模式和政府主導(dǎo)、民意直接參與的決策模式。值得注意的是，網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策回應(yīng)的上述兩種模式并不簡單等同于西方學(xué)者提出的公共決策的自上而下和自下而上的經(jīng)典模式，因?yàn)榻?jīng)典模式更多地強(qiáng)調(diào)了民眾或者政府單方面的決策行為，而在網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的模式中，網(wǎng)民與政府這兩個(gè)決策主體都參與了公共決策過程并產(chǎn)生了互動(dòng)。

（一）民意先發(fā)、政府被動(dòng)回應(yīng)的決策模式

在此模式中，事件發(fā)生并通過網(wǎng)絡(luò)參與升級(jí)為一個(gè)公共事件后，網(wǎng)民意見集中并指向公共政策和公權(quán)力，通過網(wǎng)絡(luò)民意壓力和影響“高層意志”來實(shí)現(xiàn)有利于網(wǎng)民的新決策。決策全部過程大致可以簡化為：事件發(fā)生，相關(guān)人提出權(quán)利維護(hù)的要求——媒體披露報(bào)道、代言呼吁——網(wǎng)友密切關(guān)注，集中網(wǎng)絡(luò)民意——媒體集中報(bào)道——廣泛民意形成，引起政府高層關(guān)注——進(jìn)入決策議程，解決問題、調(diào)整政策方案。這種模式下，似乎更加印證了網(wǎng)絡(luò)參與和公共決策之間、權(quán)利與權(quán)力之間的沖突。

孫志剛事件、“三鹿毒奶粉”事件、廈門PX事件、番禺垃圾焚燒廠事件、“山西黑磚窯”事件等都是民意先發(fā)、政府被動(dòng)回應(yīng)的決策模式中比較典型的案例。僅以“山西黑磚窯”事件為例，［24］在此案例中，事件是在正式民意表達(dá)渠道不暢、轉(zhuǎn)而尋求網(wǎng)絡(luò)幫助的前提下發(fā)生的，網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)此事件最終發(fā)展成一個(gè)突發(fā)公共事件和進(jìn)入政策議題具有強(qiáng)大的推動(dòng)和干涉作用。最初，事件無法進(jìn)入公眾視野并成為公共議題；只有400位家長在大河網(wǎng)上聯(lián)名發(fā)表求救信，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)后才升級(jí)為一個(gè)突發(fā)公共事件；各種案例分析、議論促成的媒體密集報(bào)道使網(wǎng)民意見集中，并指向公共政策和公權(quán)力；最后網(wǎng)絡(luò)民意通過壓力引起高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注并推動(dòng)最高決策層意見與民意達(dá)成一致，通過影響“高層意志”來快速催化整個(gè)事件的處理解決。

在這種模式下，網(wǎng)絡(luò)參與和公共決策之間、權(quán)利與權(quán)力之間都充滿了沖突，這似乎正好印證了沖突論的觀點(diǎn)和主張，不過沖突論同時(shí)也承認(rèn)沖突具有整合功能，是社會(huì)系統(tǒng)的“安全閥”。［25］筆者認(rèn)為，從沖突到協(xié)商才是解決兩者矛盾的有效途徑。政府主導(dǎo)、民意直接參與的漸進(jìn)型決策模式就為這種沖突提供了具有正向功能和通過協(xié)商解決的依據(jù)和方式。

（二）政府主導(dǎo)、民意直接參與的決策模式

在此模式中有兩種情況，一種情況是政府主動(dòng)提出決策議題，在整個(gè)決策過程中都有網(wǎng)絡(luò)民意的直接參與。在行政決策前，通過網(wǎng)絡(luò)公開決策討論稿，廣泛聽取民眾意見；在決策時(shí)，邀請(qǐng)民眾代表列席政府常務(wù)會(huì)議，直接參與決策過程并實(shí)行網(wǎng)絡(luò)視頻直播，列席人員與網(wǎng)民可以在現(xiàn)場(chǎng)或網(wǎng)上表達(dá)意見；決策后，政府部門及時(shí)對(duì)民眾通過網(wǎng)絡(luò)提出的意見給予答復(fù)，決策事項(xiàng)的公文在政府網(wǎng)站公布，會(huì)議視頻在政府網(wǎng)站上公開，并根據(jù)網(wǎng)民的集中意見進(jìn)行再?zèng)Q策和調(diào)整。另一種情況是事件發(fā)生或問題提出后，民眾通過網(wǎng)絡(luò)討論形成議題，代表提案進(jìn)入政府決策議程；決策時(shí)，邀請(qǐng)民眾代表列席政府常務(wù)會(huì)議，直接參與決策過程并實(shí)行網(wǎng)絡(luò)視頻直播，列席人員與網(wǎng)民可以在現(xiàn)場(chǎng)或網(wǎng)上表達(dá)意見；決策后，政府部門及時(shí)對(duì)民眾通過網(wǎng)絡(luò)提出的意見給予答復(fù)，決策事項(xiàng)的公文在政府網(wǎng)站公布，會(huì)議視頻在政府網(wǎng)站上公開，并根據(jù)網(wǎng)民的集中意見進(jìn)行再?zèng)Q策和調(diào)整。兩者的差別主要在于政府是主動(dòng)預(yù)防事件發(fā)生還是確實(shí)發(fā)生了難以預(yù)期的事件之后廣泛引入網(wǎng)絡(luò)民意直接參與決策。其全部參與升級(jí)為一個(gè)公共事件后，網(wǎng)民意見集中并指向公共政策和公權(quán)力，通過網(wǎng)絡(luò)民意壓力并通過影響“高層意志”來實(shí)現(xiàn)有利于網(wǎng)民的新決策。決策全部過程大致可以簡化為：事件發(fā)生，問題暴露或者政府提出問題或議案——網(wǎng)友關(guān)注，民眾議論，形成議題——代表或政府提案進(jìn)入政府決策議程——政府部門吸收民眾代表進(jìn)行專題調(diào)研，形成初步意見和議案——通過媒體公開、征求意見、展開民意調(diào)查——廣泛民意形成，政府根據(jù)反饋信息進(jìn)行調(diào)整——正式大型網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查——方案確定，解決問題或調(diào)整政策方案——通過媒體正式頒布。這種模式下，似乎網(wǎng)絡(luò)參與和公共決策之間、權(quán)利與權(quán)力之間的沖突變成了一種協(xié)商與整合。

以2007年12月16日正式頒布、2008年開始執(zhí)行的《國務(wù)院關(guān)于修改＜全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法的決定＞》即國家法定節(jié)假日調(diào)整方案的出臺(tái)為例，該決策無論是前期的民意收集還是決策過程中的直接民主，都多次借力于網(wǎng)絡(luò)。首先是初步方案形成后委托新浪網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查具有收集民意的意味；其次是方案修改和調(diào)整后，正式頒布前的網(wǎng)上問卷調(diào)查，有多家大型網(wǎng)站參與，參與人次超過150萬。在通過召開座談會(huì)、書面征求意見等代議民主形式的同時(shí)，大量的公民直接參與投票和答案使本次決策增加了直接民主的成分。這種利用網(wǎng)絡(luò)就某項(xiàng)公共問題展開討論，吸引公民大規(guī)模參與決策，采用直接民主形式作為決策的重要依據(jù)，在我國還是首次，不僅增強(qiáng)了決策的有效性，也增強(qiáng)了決策的合法性。阿計(jì)稱此次節(jié)假日政策調(diào)整的全過程都展示了民主社會(huì)的基本價(jià)值追求：公權(quán)機(jī)關(guān)以開放的姿態(tài)汲取民意、尊重民意，謀求民意決定公共決策的天平。［26］此后不少的公共決策都采取了這種新形式，比如2010年頒布的 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》等。

廈門PX事件后期決策過程也是這種模式，有媒體將此事件譽(yù)為“在中國重大項(xiàng)目民主決策的歷史上，無疑是一個(gè)里程碑式的事件?！备腥税阉醋魇侵袊裰鳑Q策的“標(biāo)本”。此外，杭州的開放式?jīng)Q策做得也比較成功。杭州實(shí)行開放式?jīng)Q策，其公開的深度和參與的廣度是前所未有的，它將政務(wù)公開與決策參與結(jié)合在一起，把普通市民納入其中，并融合了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。杭州的網(wǎng)民數(shù)量大約占全市總?cè)丝诘?3%，處于全國領(lǐng)先水平，這也為開放式?jīng)Q策的實(shí)施提供了較好的基礎(chǔ)。制度化是加速劑，杭州市政府在建設(shè)民主政治和法治政府方面，一直通過規(guī)范決策程序來不斷探索決策的民主化與科學(xué)化。杭州市政府通過預(yù)先公布決策方案，充分聽取網(wǎng)民的意見，營造了良好的民主決策氛圍，提高了決策的民主性與科學(xué)性。當(dāng)然，盡管杭州的開放式?jīng)Q策模式在行政民主的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，但它依然還處于完善的過程中。開放式?jīng)Q策的目的是科學(xué)決策，而且需要各種制度作保證。提高開放式?jīng)Q策的制度化水平，必須不斷完善決策的規(guī)則和程序，以制度的方式將決策的范圍、效率、形式等確定下來，以防止政府決策的隨意性。

網(wǎng)絡(luò)參與的“場(chǎng)域”對(duì)于公共決策來說就是營造公共決策民主化的環(huán)境和氛圍，并進(jìn)一步敦促這種習(xí)慣上升為日常的制度安排。將網(wǎng)絡(luò)民意的力量納入理性軌道，建立能夠吸納民意合理成分的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于決策來說，就是民主協(xié)商機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)媒體為直接民主提供了可能性和多種方式，已成為民意干預(yù)公共決策的“直通車”。但是，網(wǎng)絡(luò)參與的民意直接表達(dá)的真正目的并不一定是強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)公民的意志，而更多的是配合和監(jiān)督間接民主，尋求一種協(xié)商的途徑和對(duì)公共決策的參與，即“利用網(wǎng)絡(luò)的特殊平臺(tái)和激進(jìn)的直接表達(dá)手段，客觀上推進(jìn)公共決策中的協(xié)商民主?！保?7］（p138）

四、對(duì)策與思考：網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策的有效運(yùn)作

（一）政府層面

政府是決策的主體，并且承擔(dān)著提供網(wǎng)絡(luò)信息公共服務(wù)的職能，要實(shí)現(xiàn)民主行政，決策的制定與執(zhí)行領(lǐng)域都需要廣泛的公民參與，網(wǎng)絡(luò)參與更應(yīng)受到重視。

第一，要增強(qiáng)自身的信息判斷能力，不要讓網(wǎng)絡(luò)輿論影響判斷力。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使網(wǎng)絡(luò)政治參與為民主政治的發(fā)展注入了生機(jī)和活力，并已成為其不可分割的有機(jī)組成部分。政府應(yīng)直面網(wǎng)絡(luò)政治在政治生活中暴露出的政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)民主政治發(fā)展的沖擊，創(chuàng)新與變革同步進(jìn)行。

第二，改進(jìn)信息發(fā)布制度，樹立政府信息源權(quán)威。要加快國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)知識(shí)的普及，縮小“數(shù)字鴻溝”，實(shí)現(xiàn)信息分配公平。［28］同時(shí)，要加強(qiáng)網(wǎng)上道德教育與引導(dǎo)，暢通和拓寬利益表達(dá)渠道，引導(dǎo)和規(guī)范政治參與，將網(wǎng)絡(luò)民意的理性聚集作為重要指標(biāo)。

第三，建立開放性的政策制定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建設(shè)參與回應(yīng)型政府。李偉權(quán)指出，參與式回應(yīng)型政府建設(shè)是當(dāng)前政府發(fā)展的重要方向，它必須以整體型政府合作共治作為基礎(chǔ)理念，［29］因?yàn)?1世紀(jì)的政府不應(yīng)該再放任政府各不同功能與專業(yè)部門間的單打獨(dú)斗，而應(yīng)推動(dòng)整體性治理，加強(qiáng)政府各機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào)，使之整合成為整體型政府。［30］公民愛國、守法、理性參與，其前提條件在于形成政府對(duì)公民參與的回應(yīng)機(jī)制，在于建設(shè)參與回應(yīng)型政府。從最初網(wǎng)民關(guān)注代表和委員的看法到后來通過網(wǎng)絡(luò)參與到代表和委員參政議政的過程之中，再到今天借助微博實(shí)現(xiàn)高度、快速地互動(dòng)交流，實(shí)際是參政議政模式的變化，也是中國民主政治信息化表達(dá)的一種創(chuàng)新。［31］

第四，改革政府決策機(jī)制，提高政治參與的成本收益率。一方面，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)與網(wǎng)民溝通，對(duì)網(wǎng)民提出的要求給予回應(yīng)。當(dāng)公民在參與過程中發(fā)現(xiàn)政府提供的參政渠道成本收益率令人失望時(shí)，如沒有話語權(quán)只能聽不能說，或沒有反饋，他們就會(huì)逐漸失去最初的參與熱情，形成政治冷漠。反之，如果公民既能聽又有機(jī)會(huì)說還能得到反饋，那么他們就會(huì)樂于參與。因此，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)民意采集，暢通網(wǎng)絡(luò)政治利益表達(dá)渠道，不僅能在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)政治表達(dá)途徑缺位與貧困的缺陷，將不同利益群體的經(jīng)濟(jì)要求和政治訴求直接傳遞給政府，為公民的直接和廣泛的民主創(chuàng)造條件，還能夠提高網(wǎng)絡(luò)政治參與的效益。［32］

第五，完善網(wǎng)絡(luò)立法，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與秩序。為了加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的控制與管理，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)政治參與步入理性的軌道，自1994年以來，我國逐漸制定了一些相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件。從20世紀(jì)90年代開始，福建、黑龍江、重慶、安徽、河南等省、自治區(qū)、直轄市先后出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件。［33］從總體上看，網(wǎng)絡(luò)為公民的政治參與提供了自下而上的渠道，網(wǎng)絡(luò)參政、議政、監(jiān)督功能增強(qiáng)，上述法律法規(guī)及規(guī)范性文件也為公民的網(wǎng)絡(luò)參與行為初步建構(gòu)了多角度、多層次的規(guī)范體系。但就目前來看，網(wǎng)絡(luò)政治參與立法體系滯后的局面還沒有得到根本改變：上位法不足，下位法龐雜；制度和規(guī)定之間各自為政，不能相互支持和配合；還沒有建立起足以保證公民正常進(jìn)行制度參與的完善的、系統(tǒng)的法律制度及運(yùn)行機(jī)制；法律規(guī)制主要是針對(duì)網(wǎng)民的網(wǎng)上行為的一般規(guī)范，而不是具有明確指向和針對(duì)性意義的關(guān)于公民網(wǎng)絡(luò)參與的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的規(guī)定；對(duì)網(wǎng)絡(luò)組織的管理主要以登記管理為主，網(wǎng)絡(luò)政治參與的方式和流程規(guī)定缺失；一些關(guān)于網(wǎng)絡(luò)行為的認(rèn)定過于原則和籠統(tǒng)，條款內(nèi)容模糊，處置隨意，極大地限制了公民政治參與的權(quán)限。［34］

（二）公眾層面

從政府決策的受益主體層面來說，健康積極的參與型公民文化是非常重要的，通過教育與引導(dǎo)，形成規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)政治參與環(huán)境和制度輿論環(huán)境很有必要。

第一，強(qiáng)化自身的網(wǎng)絡(luò)參與意識(shí)。約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為，公民參與是信息時(shí)代政治社會(huì)生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必須面對(duì)的環(huán)境和情形。公共管理者對(duì)公民參與行動(dòng)的任何回避和無視態(tài)度都是不現(xiàn)實(shí)的。公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式。［35］（p198）可見，公民自身也要增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)參與意識(shí)。

第二，遵守網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，增強(qiáng)與政府間的互信。［36］美國哈佛著名教授朗·富勒指出，如果要使人類的行為根據(jù)規(guī)則來加以治理，一個(gè)不言而喻的前提就是要有規(guī)則可循。引導(dǎo)和規(guī)范公民網(wǎng)絡(luò)參政行為的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范包括道德規(guī)范和法律法規(guī)。公民必須用規(guī)范性原則來約束自己，由社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體要素基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度和組織模式。

五、結(jié)語

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和中國公民政治參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，形成了網(wǎng)絡(luò)參與影響力迅猛發(fā)展的現(xiàn)實(shí)土壤。新的信息技術(shù)的發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)傳播進(jìn)一步加速了信息傳播的速度，改變了知識(shí)傳播的過程，電訊和計(jì)算機(jī)的運(yùn)用讓更多的公民進(jìn)入到信息流通領(lǐng)域，破壞并削弱了作為中央集權(quán)的決策制定的基礎(chǔ)原則即信息地集中控制。結(jié)果，如同Cleveland所強(qiáng)調(diào)的那樣：“越來越多的工作在公民的參與中得到解決或者無法解決。越來越多的決策是在廣泛咨詢的基礎(chǔ)上制定的——如若不然，做出的決策則得不到支持與貫徹?！保?7］網(wǎng)絡(luò)參與作為傳統(tǒng)公民參與的有效補(bǔ)充，在當(dāng)代中國政府決策體制創(chuàng)新中正發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與，把網(wǎng)絡(luò)參與和網(wǎng)絡(luò)問政納入到政府日常工作中去，把網(wǎng)絡(luò)參與這種體制外的決策作為體制內(nèi)決策的有效補(bǔ)充，建立網(wǎng)絡(luò)法規(guī)和制度，保證其規(guī)范化、法律化與制度化就顯得尤為重要。

總之，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用以制度為背景和依托，制度是公民網(wǎng)絡(luò)參政的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和保證，公民網(wǎng)絡(luò)政治參與必然要受到制度因素的影響和制約；同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用需要制度化，公民網(wǎng)絡(luò)參政需求不斷增長的態(tài)勢(shì)迫切需要制度作出及時(shí)的體認(rèn)和回應(yīng)，以降低公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的盲目性，保障公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。完善公民網(wǎng)絡(luò)政治參與制度，已成為實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定、推進(jìn)政治民主、文明的題中之意。［38］

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（責(zé)任編輯：高 靜）

The Government Decision－making under Internet Political Participation

Weng Shihong

Citizen participation in government decision－making is the objective requirements of democratic and scientific public policy.As a new way of citizen participation in government decision－making，Internet political participation is increasingly becoming an effective way，with the development of network technology.Network participation in government decision－making of China is profound，but also raised new challenges.Participation in the network environment to explore how to profit and avoid loss，so that public decision－making more scientific，rational，democratic and meet the needs of all members of society have important practical significance.Based on the network participation theory and empirical analysis through case study，the possibilities and ways between the network participation and government decision－making from conflict to negotiation was discussed.Through its argument，we can have more researches on it.

internet political participation；government decision－making；public opinion of network

D63－3

A

1007－8207（2011）07－0017－06

2011－04－01

翁士洪 （1979—），男，江西鄱陽人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)博士生，研究方向?yàn)檎卫?、教育公共政策、NPO。

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 “網(wǎng)絡(luò)參與與地方政府治理創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10BZZ029。