地方人大常委會“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的程序機(jī)制

□ 馮健鵬

我國憲法第一百零四條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”[1]，地方組織法第四十四條第四項(xiàng)將該項(xiàng)權(quán)力明確為“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”——這成為地方人大常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)的憲法和法律依據(jù)。這項(xiàng)權(quán)力在傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)這四項(xiàng)基本職權(quán)中的決定權(quán)，是地方人大常委會的一項(xiàng)基本權(quán)力。

自1988年安徽省人大常委會制定關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方法規(guī)以來，已有多個地方人大常委會進(jìn)行了類似的地方立法；相關(guān)的理論研討也進(jìn)行了20多年，但該項(xiàng)權(quán)力的行使?fàn)顩r卻并不盡如人意，有實(shí)務(wù)工作者將其歸納為“四多四少”，即“提出意見建議的多，作出決議決定的少；被動例行的多，主動行權(quán)的少；決定事項(xiàng)程序性的多，實(shí)質(zhì)性的少；決定內(nèi)容抽象空洞的多，具體指向的少”[2]。造成這一狀況的因素有很多，就規(guī)范層面而言，最廣為詬病的就是“重大事項(xiàng)”作為一個概念，在憲法和法律上過于抽象和籠統(tǒng)。相應(yīng)的，許多地方法規(guī)也試圖以“列舉條款加兜底條款”的方式，將“重大事項(xiàng)”具體化，例如廣東省將“應(yīng)當(dāng)由本級人大常委會審議并作出決議決定”的事項(xiàng)具體化為11項(xiàng)（包括兜底條款，下同），將“應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會報(bào)告，人大常委會可以提出意見建議”的事項(xiàng)具體化為17項(xiàng)；貴州省將前述兩類事項(xiàng)具體化為8項(xiàng)和17項(xiàng)；山東省將前述兩類事項(xiàng)具體化為13項(xiàng)和20項(xiàng)等等。

盡管如此，“重大事項(xiàng)在規(guī)范上難以明確化”的問題仍然沒有得到解決。應(yīng)該看到，“重大事項(xiàng)”本身就是難以在實(shí)體上加以明確化、甚至在明確化后可能有害于該項(xiàng)權(quán)力行使的：從這個概念本身來說，“重大”是個相對的、動態(tài)的表述，“重大事項(xiàng)”因而也是相對的、動態(tài)的，會因時因地發(fā)生變化，過于明確化反而會影響其社會適應(yīng)性[3]；從這個概念的設(shè)置來說，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”與立法、監(jiān)督、任免等權(quán)力相比，本身就具有兜底的色彩，過于明確化則會對整個權(quán)力配置結(jié)構(gòu)造成不良影響。

換言之，從實(shí)體上說，“重大事項(xiàng)”就處于“既不能不明確”和“又不能過于明確”的兩難境地，這也成為重大事項(xiàng)決定權(quán)難以有效行使的深層因素之一。在這種情況下，與其一味追求實(shí)體概念的明確化和具體化，倒不如換一個角度，從程序方面對其規(guī)范化并進(jìn)而加以保障，即在代議民主的框架內(nèi)，將某一具體事項(xiàng)是否“重大”交由常委會進(jìn)行判斷，在程序上確保這種判斷的合理性與及時性，并確保被認(rèn)為是“重大”的具體事項(xiàng)在之后的“議”和“決”兩個階段都能獲得妥善的處理。也就是說，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的關(guān)鍵并不在于事先將具體的“重大事項(xiàng)”一一羅列（這是不能也不應(yīng)羅列窮盡的），而是在于有一個適當(dāng)?shù)臋C(jī)制能隨時判斷某具體事務(wù)是否屬于“重大”并確保后續(xù)的適當(dāng)處理。

于是，對“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的分析就有了新的思路：首先，需要考察現(xiàn)有的相關(guān)程序與足以保障“重大事項(xiàng)決定權(quán)”運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)相比，還存在哪些差距？其次，相關(guān)的程序設(shè)計(jì)當(dāng)然有多種選擇，那么在選擇過程中需要考慮哪些基本因素？最后，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”程序保障的具體完善措施可以有哪些？

一、程序缺失：“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的另一種考察視角

憲法和地方組織法對于地方人大常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)的程序都沒有作具體規(guī)定，相關(guān)的程序主要體現(xiàn)在各地制定的地方法規(guī)中，其中許多地方都制定了專門的“討論決定重大事項(xiàng)辦法”，另外還有部分程序參照該人大常委會議事規(guī)則的內(nèi)容。這些構(gòu)成了重大事項(xiàng)決定權(quán)在程序方面的基本規(guī)范內(nèi)容。

就“討論、決定重大事項(xiàng)”這個行為本身來說，主要的程序環(huán)節(jié)包括：啟動程序、討論和決定程序、決定后的處理程序。在這幾個環(huán)節(jié)上，現(xiàn)有的規(guī)范都或多或少存在著程序上的問題。

在啟動程序方面，主要的注意力都集中在傳統(tǒng)上被視為重大事項(xiàng)決定權(quán)關(guān)鍵問題的“什么事項(xiàng)才算重大事項(xiàng)”。各地通常的做法是將重大事項(xiàng)進(jìn)行分類，其中較多見的是分為三類：應(yīng)當(dāng)經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)和決定的事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)向人大常委會報(bào)告，必要時可以作出相應(yīng)決議的事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)報(bào)人大常委會審查或備案的事項(xiàng)——其中第一和第三類出現(xiàn)得更多。這種分類雖然涉及一些程序的內(nèi)容，但本質(zhì)上仍然屬于實(shí)體權(quán)力的劃分。較早對相關(guān)程序做較系統(tǒng)規(guī)定的有1999年頒布的《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，其程序性規(guī)定也對后來其他省市相關(guān)的地方立法產(chǎn)生了影響。不過，從具體內(nèi)容來看，主要還是直接套用地方組織法及其他法律法規(guī)中關(guān)于提出議案的一般性規(guī)定，這樣就難免忽略了“重大事項(xiàng)”本身的特點(diǎn)。例如地方人大常委會主任會議可以決定“一府兩院”提出的議案和常委會組成人員聯(lián)名提出的議案的去向（甚至可以拒絕將后一類議案提交常委會審議）——這里直接套用了地方組織法第四十六條。當(dāng)然，這是由于主任會議本身在人大常委會的組織架構(gòu)中就處于中樞地位，從而令主任會議在重大事件決定權(quán)的行使過程中具有極為重要的作用[4]。但是，主任會議本身畢竟沒有自行決定某事是否屬于“重大事項(xiàng)”的權(quán)力，而只能依據(jù)外在的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)來判斷，即只能乞靈于清單式的“重大事項(xiàng)列表”，而正如前述，這樣的列表實(shí)際上是無法最終明確的——換言之，這樣的程序安排仍然會陷入前述的界定“重大事項(xiàng)”的兩難境地。

在討論和決定程序方面，基本上都是要求按照本級人大常委會的議事規(guī)則辦理；或者在議事規(guī)則的基礎(chǔ)上作一些補(bǔ)充規(guī)定，例如廣東和山東都對重大事項(xiàng)案的提請審議時間等內(nèi)容作了規(guī)定。當(dāng)然，作為議案的一種，遵循一般的議事規(guī)則也是理所當(dāng)然之事；但是與其他議案相比，關(guān)于重大事項(xiàng)的議案通常與人民生活的具體事項(xiàng)有著更為直接的關(guān)聯(lián)，由此往往也會產(chǎn)生更大的爭議性[5]，令相關(guān)的討論和決定更加難以推進(jìn)。因此，除了遵循一般的議事規(guī)則之外，還有必要考慮引入一些有助于消弭對抗情緒、充分化減爭議的具體程序。如果重大事項(xiàng)的討論和決定程序能體現(xiàn)出這一點(diǎn)，勢必能將大量的社會爭議問題納入人民代表大會制的框架內(nèi)解決，從而增強(qiáng)社會矛盾解決的法制化與平和化。另一方面，也能令人大常委會的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”充分運(yùn)作，避免人大常委會在社會熱點(diǎn)問題的爭議和解決過程中沉默不語的窘境——換言之，在程序的保障之下，完全可以通過地方人大常委會的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”，確保社會的和諧穩(wěn)定，并進(jìn)而提高地方的法制建設(shè)水平。

在決定后的處理程序方面，相關(guān)規(guī)范普遍缺乏否定性后果，對于違反相關(guān)規(guī)范的應(yīng)對措施準(zhǔn)備不足。相關(guān)地方法規(guī)對于“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的保障措施主要集中于三個方面：“一是有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行人大常委會關(guān)于重大事項(xiàng)的決議、決定及相關(guān)的審議意見；二是常委會對決議、決定的貫徹執(zhí)行情況應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查；三是對應(yīng)當(dāng)報(bào)請人大常委會而不報(bào)告或越權(quán)作出決定，以及對審議意見不執(zhí)行、不辦理的，人大常委會可以采取制裁措施?！盵6]其中對第三方面“制裁措施”的規(guī)定普遍較抽象，欠缺可操作性。

綜上，從程序的角度來看，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”在入口（啟動程序）、處理（討論和決定程序）、出口（決定后的處理程序）三個環(huán)節(jié)都存在著問題。傳統(tǒng)上大多只關(guān)注入口環(huán)節(jié)，這也許是因?yàn)閱拥睦щy和爭議直接影響了該項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作，從而掩蓋了后續(xù)環(huán)節(jié)的問題；但由于程序缺失是各個環(huán)節(jié)中普遍存在的，所以即使啟動程序獲得了徹底解決，后續(xù)環(huán)節(jié)在程序上的缺陷仍然會影響該項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)作。

這種程序上的缺陷與地方立法中普遍存在的形式主義、跟風(fēng)現(xiàn)象和缺乏地方特色等情況[7]是分不開的。而追根溯源，這主要由于對待法制的自上而下的傳統(tǒng)視角，在對地方權(quán)力機(jī)關(guān)的、與地方人民生活直接相關(guān)的權(quán)力進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的時候，卻恰恰忽視了來自基層的、自下而上的要求。前述程序缺陷事實(shí)上都可以被視為是沒有將這些要求制度化的結(jié)果：自下而上提出的議案更難啟動程序、討論和決定程序（主要是討論程序）沒有為來自民間的聲音留出足夠的空間、決定后的處理程序也缺乏為民眾所準(zhǔn)備的具體救濟(jì)途徑——換言之，地方人大常委會“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的程序保障，不僅僅是對現(xiàn)有程序的技術(shù)性修補(bǔ)，更是涉及整個制度設(shè)計(jì)思路的改變。因此，在探討具體的程序完善措施之前，有必要對程序設(shè)計(jì)的基本要求進(jìn)行梳理和歸納。

二、程序設(shè)計(jì)的基本要求

“程序”是指從事某種行為、作出某種決定的過程、方式和關(guān)系；當(dāng)程序以法律的形式固定下來，就成為法律制度的組成部分?？梢哉f，制度化的程序是貫穿所有國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作過程的基本要素。正如法律有善惡之分，程序也有優(yōu)與劣、正義與非正義的價值內(nèi)涵問題[8]。所以，建立某種程序保障制度，并不能僅僅滿足于“有程序可依”，更要確保所依據(jù)的程序是優(yōu)質(zhì)的，即符合某些價值內(nèi)涵的基本要求。作為地方人大常委會一項(xiàng)重要權(quán)力，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的程序設(shè)計(jì)要求可以從三個層面來考慮：第一，作為一種法律程序，要符合程序本身的正當(dāng)化要求，即正當(dāng)程序的要求；第二，作為權(quán)力機(jī)關(guān)直接行使的權(quán)力的程序，要符合權(quán)力來源的要求，即充分發(fā)揚(yáng)民主；第三，作為地方人大常委會多種職權(quán)程序之一，要符合職權(quán)之間相互協(xié)調(diào)的要求，能夠?qū)崿F(xiàn)與其他程序（如監(jiān)督程序、人事程序、立法程序等）的整合。

（一）程序本身的要求：正當(dāng)程序

“正當(dāng)程序（dueprocess）”最初是針對審判程序的，以英國普通法的“自然公正二原則”——“任何人都不能充當(dāng)自己案件的法官”和“任何一方的訴詞都要被聽取”[9]為代表。之后相關(guān)研究擴(kuò)展到其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的程序中，成為一種具有普遍性的公法原理：例如美國學(xué)者貝勒斯基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析所提出的八項(xiàng)“程序利益”[10]；再如美國學(xué)者泰勒基于社會心理學(xué)的方法歸納的“影響對程序公正的感受”七個因素[11]；以及我國學(xué)者季衛(wèi)東提出的程序的四項(xiàng)基本原則、六項(xiàng)構(gòu)成要素以及八項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)[12]等——這些在具體程序的設(shè)計(jì)過程中都是值得借鑒的。

此外，針對我國人大制度本身的特點(diǎn)和運(yùn)作現(xiàn)狀，也有學(xué)者提出了具有針對性的程序要求，例如對“公開”、“參與”、“說理”、“制度化”這些因素的強(qiáng)調(diào)[13]，這也是人大常委會相關(guān)程序設(shè)計(jì)時需認(rèn)真考慮的。

（二）權(quán)力來源的要求：充分發(fā)揚(yáng)民主

我國憲法第三條第二款規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。對地方人大常委會的“重大事項(xiàng)決定權(quán)”來說，其權(quán)力的來源當(dāng)然也必須追溯到當(dāng)?shù)厝嗣窠?jīng)過民主選舉的方式所進(jìn)行的授權(quán)；而作為代議機(jī)關(guān)直接行使的一項(xiàng)權(quán)力，其在運(yùn)作程序上也就必須充分發(fā)揚(yáng)民主的要求。

對于具體的程序而言，直接民主和間接民主有所不同?？傮w而言，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的運(yùn)作屬于間接民主，其重點(diǎn)在于人大常委會內(nèi)部討論和決定的民主化、人大常委會與本級人大及人大代表的互動，以及對公眾知情權(quán)的保障；但在間接民主的制度框架內(nèi)仍然可以建立容納直接民主的制度通道，在程序啟動環(huán)節(jié)、重大事項(xiàng)討論和調(diào)查環(huán)節(jié)，以及決定效果的反饋環(huán)節(jié)，都可以考慮設(shè)立公眾直接參與的程序，以盡可能地吸納民意、發(fā)揚(yáng)民主，同時也能有效地將社會矛盾和爭議引導(dǎo)到以人大制度為基礎(chǔ)的制度化解決途徑中。

當(dāng)然，“充分發(fā)揚(yáng)民主”對于程序也有一些具體的要求。例如美國學(xué)者所歸納的民主程序的五項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)：第一，有效參與，即在任何一項(xiàng)具有約束效力之政策的制定過程中，尤其是最終的決定階段，程序的參與者應(yīng)該擁有適當(dāng)且同等的機(jī)會來表達(dá)他們的偏好；第二，最終的決定階段必須平等投票，在裁定最終方案之際必須完全以民主投票的結(jié)果作為依據(jù)；第三，深思熟慮，即每位程序參與者都應(yīng)該擁有同等的適當(dāng)機(jī)會，來了解并判斷（在決策過程所允許的期限之內(nèi)）哪一項(xiàng)決策方案最能夠符合公民的全體利益；第四，控制議程，即在決策議程方面，程序參與者必須擁有完整的機(jī)會透過民主程序的方式，來決定議程的先后順序；第五，普遍涵蓋，即任何一位隸屬于政府及其法律規(guī)范之下的成年人，都必須被推定為擁有一項(xiàng)無條件的權(quán)利，有資格成為民主程序的參與者[14]。這五項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)有些僅針對直接民主，有些則對于直接民主和間接民主都可適用。

（三）職權(quán)之間協(xié)調(diào)的要求：與其他程序的整合

如前所述，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于人大的決定權(quán)，與人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)并立。但就權(quán)力的性質(zhì)而言，這四者都是“集合性的國家權(quán)力”的一部分，“在權(quán)力主體和權(quán)利效力上完全相同，只是在具體的規(guī)范功能和社會作用方面存在差異”[15]。當(dāng)然，正是因?yàn)橐?guī)范功能和社會作用的差異令這些職權(quán)的行使程序存在區(qū)別；但由于這些職權(quán)的共同基礎(chǔ)，使得人大機(jī)關(guān)在處理同一事項(xiàng)時可能多管齊下，此時就需要各種程序之間能夠充分整合，以便各項(xiàng)職權(quán)能夠協(xié)調(diào)配合，順利解決問題。

具體而言，“重大事項(xiàng)決定權(quán)”在程序上與其他職權(quán)程序的整合主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出兩個程序設(shè)計(jì)：在轉(zhuǎn)入方面，要明確立法、監(jiān)督和任免程序在何種情況之下可以（或應(yīng)當(dāng)）轉(zhuǎn)入重大事項(xiàng)決定程序，并且明確轉(zhuǎn)入的具體程序——這也是對前述“重大事項(xiàng)決定權(quán)”在啟動環(huán)節(jié)存在程序缺陷的彌補(bǔ)；在轉(zhuǎn)出方面，主要是重大事項(xiàng)決定之后（或重大事項(xiàng)討論過程中），在何種情況下可以（或應(yīng)當(dāng)）轉(zhuǎn)為立法、監(jiān)督和任免程序，并且明確轉(zhuǎn)出的具體程序——這也是對前述“重大事項(xiàng)決定權(quán)”在決定后的處理程序環(huán)節(jié)存在缺陷的彌補(bǔ)。

三、完善程序保障的措施建議

程序保障的措施建議，仍然按照前文劃分的三個環(huán)節(jié)，即啟動程序、討論和決定程序、決定后的處理程序分別闡述。

（一）啟動程序

如前所述，目前對于“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的探討主要集中在啟動條件上，而本文的初衷之一便是以程序的合理設(shè)置來化減啟動條件的實(shí)體糾結(jié)，也就是在代議民主的框架內(nèi)，將某一具體事項(xiàng)是否“重大”交由常委會自己進(jìn)行判斷。

提出重大事項(xiàng)案的主體，可以參考地方組織法第四十六條，即本級人大常委會主任會議、本級人大各專門委員會、一定數(shù)量的本級人大常委會組成人員聯(lián)名（縣級為3人，其他為5人）；同時考慮重大事項(xiàng)往往涉及行政和司法事務(wù)，因此本級的“一府兩院”也應(yīng)有提議案權(quán)——在近年來各地人大常委會對重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)范中，通常就是這樣規(guī)定的。

但地方組織法第四十六條規(guī)定了這種議案“決定提請常務(wù)委員會會議審議，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報(bào)告，再提請常務(wù)委員會會議審議”；而一定數(shù)量的本級人大常委會組成人員聯(lián)名的提出的議案更是需要“由主任會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報(bào)告，再決定是否提請常務(wù)委員會會議審議”——這相當(dāng)于賦予主任會議事先審查的實(shí)體權(quán)力。而正如前文第一部分所分析的，這種對于“重大事項(xiàng)”的事先審查權(quán)，至少其能夠決定一定數(shù)量的本級人大常委會組成人員聯(lián)名提出的議案“是否提請常務(wù)委員會會議審議”的權(quán)力，是并不合適的；而“先交有關(guān)專門委員會審議、提出報(bào)告”也可以作為一項(xiàng)動議，由主任會議（當(dāng)然也可以由其他的常委會組成人員）在常委會對重大事項(xiàng)案進(jìn)行審議的過程中提出。當(dāng)然，這樣一來，勢必增加常委會會議的工作量，進(jìn)而涉及常委會的組織和會期等結(jié)構(gòu)性因素。但是，一方面，結(jié)構(gòu)性因素乃是為了常委會履行職權(quán)而產(chǎn)生的手段，不應(yīng)反過來形成對履行職權(quán)的阻礙；另一方面，考慮現(xiàn)實(shí)情況，也可以考慮適當(dāng)提高常委會組成人員聯(lián)名的門檻，以便“便于提案”和“便于會議操作”在之間達(dá)到平衡。

另外，也可以考慮以適當(dāng)?shù)男问劫x予本級人大代表提議案權(quán)。如前所述，“重大事項(xiàng)”往往與民眾生活密切相關(guān)、是民眾非常關(guān)注的問題，但是由民眾直接提議案的方法在技術(shù)上并不可行，于是人大代表的作用就顯現(xiàn)出來了：人大代表相對而言與選民的關(guān)系更為密切、選民也有更加便利的渠道向人大代表表達(dá)意見。因此，可以考慮在本級人大代表一定數(shù)量（或一定比例）聯(lián)名的情況下，賦予其提議案權(quán)。

在啟動方式上，除了由提案主體隨時提出的議案外，地方人大常委會本身也可以根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)確定每年或每屆需要討論的若干重大事項(xiàng)，這樣便于各方有充分的時間進(jìn)行準(zhǔn)備。當(dāng)然，這種啟動方式無法替代隨時提出的議案，考慮到現(xiàn)代社會瞬息萬變的現(xiàn)狀，這無疑是后者的補(bǔ)充。此外，常委會在行使監(jiān)督、立法、任免等其他職權(quán)時，遇有相關(guān)的重大事項(xiàng)需要先行討論，也應(yīng)有完整的轉(zhuǎn)入程序與之銜接。

最后，民眾的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)在程序上得到充分的保障。無論“重大事項(xiàng)”的議案是否能進(jìn)入后續(xù)程序，相關(guān)的信息除法定應(yīng)保密的以外都應(yīng)公開，包括議案主體、議案內(nèi)容、議案后的程序處理情況等。

（二）討論和決定程序

如果按照本文的程序化思路，關(guān)于重大事項(xiàng)的議案進(jìn)入討論和決定的門檻將大幅降低，大量的判斷與評價工作將在常委會會議的討論過程中進(jìn)行。因此，這一環(huán)節(jié)的重要性也就隨之增加了。

從現(xiàn)有的相關(guān)地方法規(guī)來看，在“討論”這一環(huán)節(jié)，基本上適用本級人大常委會的議事規(guī)則，我國人大目前的議事規(guī)則不無可議之處[16]，但因與本文主旨沒有直接關(guān)系，故不再展開。在“決定”這一環(huán)節(jié)，通常都是按照“應(yīng)當(dāng)經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)和決定的事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)向人大常委會報(bào)告，必要時可以作出相應(yīng)決議的事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)報(bào)人大常委會審查或備案的事項(xiàng)”的分類處理。

在上述規(guī)范基礎(chǔ)上，主要可以從兩個方面進(jìn)行程序上的完善：

一方面，引入一些能夠與民眾直接互動，進(jìn)而有助于消弭對抗情緒、充分化減爭議的具體程序。其中最基本的要求仍然是信息公開、保障民眾的知情權(quán)；按照“以公開為原則、保密為例外”的要求，依法明確劃定保密信息的種類與范圍，從而確保信息公開的可操作性。在具體程序上，可以嘗試采用聽證會、討論現(xiàn)場直播、討論議題和計(jì)劃提前公開征求意見、討論記錄和結(jié)果公示等方式；同時，也應(yīng)當(dāng)充分考慮與所討論的重大事項(xiàng)有密切關(guān)聯(lián)的人大代表參與的制度途徑，如參與討論或列席旁聽等。

另一方面，在討論與決定過程中，完善轉(zhuǎn)入其他履職行為的銜接程序。發(fā)生轉(zhuǎn)入其他程序的原因主要在于討論過程中可能發(fā)現(xiàn)某些事實(shí)不清，需要進(jìn)一步調(diào)查；此時就不得不中止討論程序，待事實(shí)查清后再行處理。在我國人民代表大會制度的框架內(nèi)，具體的調(diào)查手段包括詢問和質(zhì)詢、聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、組織調(diào)查委員會等。在銜接程序上，主要是明確提議中止討論、啟動調(diào)查的主體（通常以主任會議和一定數(shù)量的常委會組成人員聯(lián)名）；提議通過的方式（按照議事規(guī)則的一般要求即可）；以及調(diào)查結(jié)束后重啟討論的程序（因?yàn)槭侵兄钩绦虻闹匦聠?，所以在程序上?yīng)當(dāng)自動啟動）。

（三）決定后的處理程序

從現(xiàn)有的地方法規(guī)來看，只有部分重大事項(xiàng)在討論之后需要或可以作出決定；而作出決定的重大事項(xiàng)案就涉及決議如何落實(shí)的問題。正如前文所考察的，目前的規(guī)范對于這方面的否定性后果，這也是“重大事項(xiàng)決定權(quán)”程序缺失的表現(xiàn)之一。但從實(shí)體上看，地方人大常委會其實(shí)擁有非常多的處理手段，這就是監(jiān)督法所賦予的各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，包括財(cái)政監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案、規(guī)范性文件的備案和審查等，其中有些既可以在討論階段作為調(diào)查事實(shí)的手段，也可以在決議之后作為監(jiān)督?jīng)Q議落實(shí)的保障。此外，地方人大常委會本身擁有的人事任免權(quán)，可以成為確保決議落實(shí)的有力武器。

在程序上，這些監(jiān)督程序各有自己的啟動要求，而且啟動這些程序作為落實(shí)相關(guān)決議的保障手段，也只是一種可能性。因此，很難在“重大事項(xiàng)決定權(quán)”本身的程序框架內(nèi)構(gòu)建銜接程序，而只能立足于前述監(jiān)督手段各自的啟動程序，本文就不再展開了。

四、結(jié)語

當(dāng)然，本文所提出的措施建議還不是完整的程序規(guī)范，后者仍然需要在各地人大常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐活動的基礎(chǔ)上，逐步形成和完善。從這個角度來說，本文所討論的“程序保障”是為國家機(jī)關(guān)的權(quán)力配置提供一種形式上的界定方式。而這種界定形式的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)，一方面固然有賴于我國人民代表大會制度本身，而另一方面則有賴于地方法制的實(shí)踐：“重大事項(xiàng)決定權(quán)”作為地方人大常委會的一項(xiàng)重要權(quán)力，直接面對地方上的各種狀況，只有在自下而上的實(shí)踐過程中，才能對“重大事項(xiàng)”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容形成共識。本文所探討的程序保障，保障的也正是這種地方法制的實(shí)踐。

[1]由于該條款中“討論、決定”的表述，有觀點(diǎn)認(rèn)為該項(xiàng)權(quán)力應(yīng)稱之為“重大事項(xiàng)議決權(quán)”，參見崔建華：《決定權(quán)還是議決權(quán)——人大重大事項(xiàng)議決權(quán)的幾個理論問題》，載《人大研究》2006年第2期。本文也認(rèn)為“議決”的表述更加準(zhǔn)確，但仍遵循約定俗成的表達(dá)，稱之為“重大事項(xiàng)決定權(quán)”。

[2]陳書友：《地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)虛置現(xiàn)象須扭轉(zhuǎn)》，載《人大研究》2004年第8期。

[3]成國春：《法律不宜對重大事項(xiàng)作出具體界定》，載《江淮法治》2006年第2期。

[4]徐琪：《發(fā)揮主任會議在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)中的作用》，載《人民政壇》2004年第3期。

[5]例如“廈門PX事件”、廣州番禺建垃圾焚燒廠的爭議、上海建設(shè)磁懸浮的爭議等，雖然在形式上并沒有都啟動當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯闹卮笫马?xiàng)討論程序，但其實(shí)質(zhì)上的“重大性”卻是無可爭議的。

[6]葉勇鵬：《關(guān)于“重大事項(xiàng)決定權(quán)”地方立法綜述》，載《人民政壇》2002年第5期。

[7]封麗霞：《中國地方立法30年成就與問題》，《全國“法治進(jìn)程中的地方法制建設(shè)”專題學(xué)術(shù)研討會主題發(fā)言》，2009年12月3日。

[8]孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005年版，第17頁。

[9]【英】彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，王獻(xiàn)平譯，鄭成思校，中國法制出版社2004年版，第112～113頁。

[10]【美】邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——面向個人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版，第158～164頁。

[11]T.Tyler,WhatIsProceduralJustice:Criteria Used by Citizens to Assess the Fairness of Legal Procedures,Law&SocietyReviewVol.22,No.1,1988.

[12]季衛(wèi)東：《法律程序的形式性與實(shí)質(zhì)性——以對程序理論的批判和批判理論的程序化為線索》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2006年第1期。

[13]蘇新建：《議會程序的功能與人大的程序化》，載《人大研究》2006第8期。

[14]【美】達(dá)爾：《民主及其批判》，李培元譯，韋伯文化國際出版有限公司2006年版，第175～185、208頁。

[15]莫紀(jì)宏：《論監(jiān)督權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)之間的關(guān)系》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2008年9期。

[16]仝宗錦：《認(rèn)真對待議事規(guī)則》，載《中國改革》2008年4期。