人大監(jiān)督程序建設(shè)現(xiàn)狀及建議

□ 謝安民

沒有程序，就沒有權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)普遍定律。在一定程度上說，法治社會(huì)是由一套程序規(guī)則支撐的權(quán)利體系[1]。人大監(jiān)督權(quán)要付諸實(shí)施，必須有完整明確的監(jiān)督程序。

改革開放以來，全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)始終把建立和完善監(jiān)督程序放在突出位置，通過程序建設(shè)不斷推進(jìn)監(jiān)督工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，取得了很大的成績(jī)。但從現(xiàn)代法治的要求看，人大監(jiān)督程序的建設(shè)還處在探索過程中，仍然是人大制度建設(shè)中的一個(gè)重大課題[2]。正如全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)強(qiáng)調(diào)的那樣，“我們要有程序觀念，一定要按照程序走，不能怕麻煩。人大工作在程序上要做到無懈可擊”[3]。

本文擬在討論人大監(jiān)督程序的基本構(gòu)成的基礎(chǔ)上，分別剖析法律文本和實(shí)踐個(gè)案中的人大監(jiān)督程序建設(shè)現(xiàn)狀，然后提出健全和完善人大監(jiān)督程序的建議。

一、人大監(jiān)督程序的基本構(gòu)成

人大監(jiān)督程序在本質(zhì)上是一種民主制度，是民主的操作規(guī)程和順序，它標(biāo)志著人大的監(jiān)督是一種理性的、文明的、有序的政治活動(dòng)[4]。人大監(jiān)督程序是關(guān)于人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)監(jiān)督對(duì)象監(jiān)督行為的啟動(dòng)，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的處置、懲戒等前后相續(xù)的法定順序、過程、方式和時(shí)限的規(guī)定[5]。大體而言，人大監(jiān)督程序包括啟動(dòng)、報(bào)告和審議、處理審議意見、反饋研究處理情況等四個(gè)方面的機(jī)制[6]。

根據(jù)上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)理解，人大監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)形成完整的程序鏈條，其基本構(gòu)成包括監(jiān)督案的提起、調(diào)查、審議、表決和處置等，以使監(jiān)督具有完整的操作規(guī)程[7]。我們認(rèn)為，從完整的監(jiān)督過程來看，人大監(jiān)督程序的基本構(gòu)成，可以簡(jiǎn)化為以下三個(gè)主要方面。

一是監(jiān)督?jīng)Q策程序，即從認(rèn)定監(jiān)督議題到出臺(tái)監(jiān)督方案的過程。它具體包括決定監(jiān)督議題、確定監(jiān)督目標(biāo)，提出監(jiān)督方案、監(jiān)督方案合法化等。

二是監(jiān)督執(zhí)行程序，即針對(duì)監(jiān)督議題的監(jiān)督方案的實(shí)施活動(dòng)過程。它具體包括監(jiān)督方案宣傳解釋、物質(zhì)和組織準(zhǔn)備、監(jiān)督方案正式實(shí)施、監(jiān)督方案控制調(diào)整等。

三是監(jiān)督評(píng)估程序，即根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)督效果作出判斷并決定監(jiān)督是否結(jié)束、修改或制度化的過程。它具體包括確定監(jiān)督評(píng)估主體和對(duì)象、建立監(jiān)督評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、正式實(shí)施監(jiān)督評(píng)估、撰寫監(jiān)督評(píng)估報(bào)告、決定監(jiān)督結(jié)局等。

人大監(jiān)督程序建設(shè)是在人大監(jiān)督制度基本定型后，從制度和實(shí)踐兩個(gè)層面上展開的[8]。因而，上述人大監(jiān)督程序的基本構(gòu)成的三個(gè)主要方面特別是監(jiān)督評(píng)估程序的健全和完善，無論從法律文本還是實(shí)踐工作來講，都是人大監(jiān)督正確開展的前提。更寬泛地說，如果人大監(jiān)督權(quán)本身缺乏監(jiān)督，那么人大就很難主動(dòng)履行監(jiān)督職權(quán)保障人民民主[9]。

然而，從人大監(jiān)督程序的基本構(gòu)成的角度考察，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的人大監(jiān)督程序建設(shè)，無論在監(jiān)督法的法律規(guī)范上，還是在各地人大實(shí)踐上，都存在薄弱之處，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

二、法律文本分析：監(jiān)督法中各種監(jiān)督形式的監(jiān)督程序

2007年實(shí)施的人大常委會(huì)監(jiān)督法中，人大常委會(huì)監(jiān)督共有七種基本形式，包括聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。每一種監(jiān)督形式的程序都有比較規(guī)范化和具體化的規(guī)定。但是，從人大監(jiān)督程序的基本構(gòu)成來看，監(jiān)督法對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)自身開展各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)機(jī)構(gòu)或人員以及監(jiān)督效果評(píng)估等程序都沒有進(jìn)一步明確。我們且以第一種監(jiān)督形式“聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告”為例進(jìn)行論述。

“聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告”的基本程序反映在人大常委會(huì)監(jiān)督法第八條到第十四條規(guī)定中。首先，屬于監(jiān)督議題制定的程序規(guī)定是第八條和第九條。第八條強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督議題與人民利益的緊密聯(lián)系：“每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題”，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告。第九條則規(guī)定了監(jiān)督議題的確定的主要途徑：執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；人大代表提出的建議、批評(píng)和意見集中反映的問題；常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問題；調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題。

其次，屬于監(jiān)督方案執(zhí)行的程序規(guī)定是第十條到第十四條。這一環(huán)節(jié)具體包括三個(gè)方面，一是第十條到第十二條規(guī)定的人大相關(guān)視察和專題調(diào)研活動(dòng)、人大常委會(huì)與“一府兩院”的組織等監(jiān)督方案的準(zhǔn)備工作；二是第十三條規(guī)定的“一府兩院”報(bào)告和人大審議的監(jiān)督方案的正式實(shí)施工作；三是第十四條規(guī)定的“一府兩院”處理人大審議意見或決議的情況并書面報(bào)告人大常委會(huì)等監(jiān)督方案的控制調(diào)整工作。這個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)定非常具體，甚至精確到7日后、20日前這樣的期限。

最后，第十四條剩下的規(guī)定，可以看做是監(jiān)督效果評(píng)估程序的內(nèi)容：“常務(wù)委員會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布?！睆闹锌梢钥闯?，監(jiān)督效果評(píng)估主體是常委會(huì)、本級(jí)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)（公眾），監(jiān)督效果評(píng)估對(duì)象是常委會(huì)，但是監(jiān)督效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及代表和社會(huì)反饋機(jī)制卻沒有加以規(guī)定。關(guān)于評(píng)估報(bào)告的撰寫以及本次監(jiān)督方案的結(jié)局如何決定，更是缺乏。

從上述分析可以看出，除了相關(guān)情況向社會(huì)公開的規(guī)定外，人大常委會(huì)監(jiān)督法關(guān)于聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告的條文規(guī)定，并沒有將監(jiān)督效果評(píng)估科學(xué)完整地納入人大監(jiān)督程序。而監(jiān)督法中的其他六種監(jiān)督形式，在程序規(guī)定上也有同樣的缺點(diǎn)，無需詳述。

總體上而言，在當(dāng)前的法律規(guī)范中，人大監(jiān)督程序主要指向監(jiān)督客體，而以監(jiān)督主體為重點(diǎn)的程序規(guī)定則比較單薄，這就導(dǎo)致了人大監(jiān)督程序的第三個(gè)主要方面監(jiān)督評(píng)估也即對(duì)人大常委會(huì)自身的監(jiān)督被淡化和虛化。這從根本上制約人大監(jiān)督程序的健全和完善。因而，在人大常委會(huì)監(jiān)督法之后，人們呼喚出臺(tái)更全面的人民代表大會(huì)監(jiān)督法，也就不難理解了。

三、實(shí)踐個(gè)案分析：浙江樂清“人民聽證”制度中的監(jiān)督程序

法律規(guī)范的不足，可以期待實(shí)踐完善。那么，從實(shí)踐工作來看，人大監(jiān)督程序是否比人大常委會(huì)監(jiān)督法文本豐富？在七種監(jiān)督形式中，我們?nèi)砸浴奥犎『蛯徸h專項(xiàng)工作報(bào)告”為例進(jìn)行分析，因?yàn)樗仁侨舜蟪Ｎ瘯?huì)監(jiān)督法規(guī)定的第一種監(jiān)督形式，又是人大工作實(shí)際中最常用的一種監(jiān)督形式。

“聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告”方面的典型個(gè)案是浙江省樂清市人大常委會(huì)的“人民聽證”制度，它曾引起《人民日?qǐng)?bào)》等全國(guó)性媒體和中國(guó)社科院等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及當(dāng)?shù)卣绾腿嗣竦某掷m(xù)關(guān)注?！叭嗣衤犠C”制度始于2007年初，它是指樂清市人大常委會(huì)一年召開若干次專題會(huì)議，聽取和審議當(dāng)?shù)亍耙桓畠稍骸钡膶ｍ?xiàng)工作報(bào)告的制度?！叭嗣衤犠C”制度與各地普通的聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告做法不同，一是監(jiān)督議題較具有現(xiàn)實(shí)性，反映黨委和人民的心聲；二是在“一府兩院”同人大常委會(huì)之間，從會(huì)場(chǎng)相對(duì)而坐到議題相關(guān)辯論，都形成了一定的“對(duì)壘”機(jī)制；三是網(wǎng)絡(luò)和電視全程直播；四是旁聽公民可以現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言[10]。

“人民聽證”制度盡管有一些突出的細(xì)節(jié)創(chuàng)新，但是其制度鏈條，同人大常委會(huì)監(jiān)督法規(guī)定的聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告基本程序大致相同[11]。首先，從監(jiān)督議題制定來看，“人民聽證”制度的做法是，在會(huì)前2個(gè)月定下議題，議題來自代表議案或建議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席例會(huì)，基本來自民眾，而且是民眾普遍關(guān)注的事，與政府的政策和工作存在直接的關(guān)系。

其次，從監(jiān)督方案執(zhí)行來看，議題確定后通知政府有關(guān)部門，要求會(huì)前20天提交說明報(bào)告，人大同步調(diào)研并形成獨(dú)立報(bào)告；會(huì)議上政府部門和人大調(diào)研組分別作出報(bào)告；會(huì)議有關(guān)方面就相關(guān)議題陳述事實(shí)和觀點(diǎn)，進(jìn)行辯論，并通過視頻和電視對(duì)全市同步直播。由于人大代表的參加，老百姓的聲音能帶上來，開放、透明，民眾的表達(dá)更加充分。會(huì)后一周召開主任會(huì)議，就某些議題的意見向政府發(fā)出正式公函。三個(gè)月一輪回，下一次專門會(huì)議上，政府圍繞人大公函的內(nèi)容作出答復(fù)。

最后，從監(jiān)督效果評(píng)估來說，“人民聽證”制度根據(jù)人大常委會(huì)監(jiān)督法規(guī)定，大膽全程公開并邀請(qǐng)公民旁聽允許發(fā)言。但是，并沒有在確定評(píng)估主體和對(duì)象、建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、正式實(shí)施評(píng)估、撰寫評(píng)估報(bào)告、決定政策結(jié)局等方面有所實(shí)踐。

從人大監(jiān)督程序的基本構(gòu)成來看，“人民聽證”制度的實(shí)踐在人大監(jiān)督程序上并沒有根本性的突破。在各種監(jiān)督形式的實(shí)踐中，就如浙江樂清一樣，其他地方各級(jí)人大及其許多官員認(rèn)為，監(jiān)督效果評(píng)估不過是人大自身建設(shè)的部分內(nèi)容，而非人大監(jiān)督程序的主要方面之一。不過，即使作為自身建設(shè)，在每年人代會(huì)上，常委會(huì)工作報(bào)告里也鮮有認(rèn)真提及監(jiān)督效果評(píng)估問題。

正如有學(xué)者指出，由于缺乏對(duì)監(jiān)督工作進(jìn)行必要的總結(jié)和評(píng)價(jià)觀念，當(dāng)前人大評(píng)估工作主要依靠人大內(nèi)部議事程序的某些制度，沒有形成專門的工作機(jī)制工作機(jī)構(gòu)設(shè)置。因此，評(píng)估方式也沒有專門化和制度化，對(duì)民眾等社會(huì)力量這一評(píng)估主體，更是缺乏明確認(rèn)識(shí)和有效引導(dǎo)[12]。

四、健全和完善人大監(jiān)督程序的建議

完善人大監(jiān)督程序增強(qiáng)人大監(jiān)督的效果是社會(huì)主義民主法制建設(shè)的必然要求。面對(duì)上述法律理論和各地實(shí)踐中的人大監(jiān)督程序建設(shè)薄弱現(xiàn)狀，我們應(yīng)當(dāng)如何予以加強(qiáng)和完善？本文提出以下四點(diǎn)建議。

首先，要修改完善現(xiàn)有的人大常委會(huì)監(jiān)督法，尤其是充實(shí)豐富監(jiān)督效果評(píng)估方面的程序。當(dāng)然，從法理邏輯上來看，人大常委會(huì)監(jiān)督法的母體是人民代表大會(huì)監(jiān)督法。如果始終沒有具體的法律條文落實(shí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)，那么人民代表大會(huì)或人民對(duì)其常委會(huì)的直接監(jiān)督就成為一種美好的愿望。

其次，由于制定人民代表大會(huì)監(jiān)督法還需相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，因而除了期待法律文本完善之外，為完善人大監(jiān)督效果評(píng)估機(jī)制，實(shí)踐中可以在常委會(huì)下建立專門監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)[13]，專門定期對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)、評(píng)估，并向常委會(huì)報(bào)告，對(duì)其他各委員會(huì)的監(jiān)督工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，還擔(dān)負(fù)著收集有關(guān)信息、聽取民意等任務(wù)。

再次，在設(shè)置專門監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以監(jiān)督效果評(píng)估程序的完善為切入點(diǎn)，建立規(guī)范的評(píng)估體系。要注重評(píng)估程序的科學(xué)性，適當(dāng)引入第三方主體參加，如公民代表、技術(shù)專家、咨詢員等。要對(duì)評(píng)估結(jié)果的提交、審議和處理程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以免評(píng)估流于形式。要注重對(duì)少數(shù)人意見的保護(hù)制度。在評(píng)估工作中注重建立對(duì)不同意見的梳理和報(bào)告制度，這對(duì)于評(píng)估的科學(xué)性十分重要[14]。

最后，建立公眾意見反饋機(jī)制并著力保障其實(shí)現(xiàn)。建構(gòu)“專門監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)信息公開——公民意見搜集、整理——公民意見處理——處理結(jié)果反饋”等一整套規(guī)范，以公民之監(jiān)督權(quán)、參與權(quán),監(jiān)督制約人大之監(jiān)督權(quán)[15]。

注釋：

[1]蔡定劍：《加強(qiáng)人大監(jiān)督亟需程序支持》，載《人民論壇》2006年第3期。

[2][4][7][8]景迅：《人大監(jiān)督程序建設(shè)的歷史變遷和現(xiàn)實(shí)選擇》，載《人大研究》2004年第9期。

[3]薛侃：《人大監(jiān)督的規(guī)范化走向》，載《福建法學(xué)》2008年第4期。

[5]徐振光：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與縣級(jí)人大監(jiān)督制度研究》，華東師范大學(xué)2007年博士論文。

[6]許安標(biāo)：《人大及其常委會(huì)監(jiān)督績(jī)效分析》，中國(guó)政法大學(xué)2007年博士論文。

[9][15]李牧、楚挺征：《地方人大不作為及其規(guī)制探究》，載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期。

[10]王冬敏：《“人民聽證”：人民監(jiān)督政府的新平臺(tái)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2009年11月18日；楊琳：《“樂清人民聽證”延伸》，載《瞭望》2010年第45期。

[11]趙樂強(qiáng)：《在樂清市人大機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)會(huì)上的講話》（樂清市人大常委會(huì)內(nèi)部資料），2009年11月19日。

[12][14]劉嫣姝：《我國(guó)人大監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的現(xiàn)狀與制度設(shè)計(jì)芻議》，載《人大研究》2009年第9期。

[13]韓明德：《我國(guó)人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)與構(gòu)想》，載《中州學(xué)刊》2008年第2期。