人大代表的代表性內涵探析

□ 龔宏齡

“代表性”一說，是在改革開放不斷深化和經濟環(huán)境急劇變遷、社會階層結構發(fā)生深刻變化的背景下出現的。隨著經濟條件的改善和文化水平的提高，在政治發(fā)展過程中人們的政治參與意識日趨強烈，對于人大代表的期望值也越來越高。然而，代表性問題的存在使得人們對人大代表期望值的與日俱增同現實的矛盾也日益凸顯出來，要緩解這一矛盾首先得弄清楚代表性的內涵。

一、對代表性理解誤區(qū)的辨識

對于人大代表的代表性一直以來存在某些理解上的偏差，其中一個嚴重的理解誤區(qū)就是簡單地認為“某個階層或人群的代表必然是這個階層或群體中的成員”。因此，“通過確定各類代表的比例的辦法來保證社會各階層、各利益群體，特別是弱勢群體在人民代表大會中占據一定的比例，是實踐中為保證人民代表大會民主性的一個通行的做法?！盵1]也就是說這種理解認為，在完善代表性的路徑選擇上，應當確定各階層或利益群體代表名額，以保證各個階層或利益群體在人大中都有自己的代表，使各個階層的利益訴求能通過各自的代表反映出來。這種認識以及在實踐中的操作存在這樣一些問題：

其一，它顯然顛倒了代表與選民關系的秩序。代表應當代表所在選區(qū)、選民的意志，但這并不是強調這個代表就必須是來自他所代表的選區(qū)或選民群體。事情的發(fā)展順序應該是這樣的，首先是選民從本選區(qū)或群體以及其他選區(qū)或群體，甚至全國范圍內選出他們認為能夠、并愿意為他們代言，代表他們利益的代表，然后才是這個代表對他的選民負責。而不是因為他必須代表他的選民或某個階層的利益，所以他就必須來自這個選區(qū)或他所代表的這個階層或人群。

其二，這種觀點忽視了人大代表的個體特殊性。首先，社會群體交錯復雜，階層與階層之間、群體之間甚至區(qū)域之間相互交叉融合，無法通過職業(yè)、性別、人數、財產或其他可計量的指標和數據直接獲得對社會階層和群體的判斷，因而也難以精確地確定各個階層、行業(yè)或人群應當占有的代表比例數。其次，在多元社會中，人的身份具有重疊性，人的行為受到來自各個層面、各個領域的交叉壓力的影響，因此很難準確判斷一個人是來自哪一個社會階層、群體或行業(yè)。

其三，即使代表來自與其身份一致的某個階層或人群，那也難以確保這些代表能夠并且愿意擔當應有的重任。盡管我們強調人大代表的平民化，強調一名合格的代表首先應當是一個良好的社會調查員和實踐者，但并不意味著可以忽視代表的素質，尤其是參政議政能力，包括溝通能力、綜合表達能力以及協(xié)調能力，這些是人大代表充分履行代表職責的必要條件；也不意味著可以無視代表們的代表意識，有的代表雖然具備履職的各種條件和智識能力，但卻往往將人大代表這一職位當成是榮譽頭銜，或者是為自己增值的手段，他們熱心的是個人或小團體的特殊利益，而怠于關注和維護他所代表的階層或群體的公共福祉。

其四，假定如有人所言“某個階層或人群的代表應當來自這個階層或群體”，因為只有這樣才能使缺乏代表的群體的利益免于被侵犯。那按照這種邏輯，最好地實現和維護公民合法利益的途徑必然是密爾所謂的“全體人民參加的政府”了，因為“每個人或任何一個人的權利和利益，只有當有關的人本人能夠并習慣于捍衛(wèi)它們時，才可免于被忽視。而在沒有天然的保衛(wèi)者的情況下，被排除者的利益總是處于被忽視當中”[2]。然而，在現代民主國家，毋庸置疑，它只能作為一種政治理想而存在，“人民必須通過他們的代表來做他們自己所不能做的事情”[3]。這既能克服簡單民主制的局限性，避免公眾直接參與社會管理所造成的政治肥大癥，減少民眾因受到少數人的蠱惑與煽動而產生的過激行為，緩和社會成員之間的沖突，又能發(fā)揮民主制的一般作用。

二、人大代表的角色定位

要明晰人大代表的代表性內涵必須弄清楚人大代表到底代表誰即人大代表的角色定位問題?！按碚l”的問題實際上是對人大代表權力來源的追溯。人民對代表的授權一般通過選舉過程來實現，在自由公正的選舉常態(tài)下，對民選代表“代表誰”的問題，代表本人和社會大眾是有基本共識的，“由誰選舉，從哪里產生，就應對誰負責，為誰服務，并接受其監(jiān)督”[4]，即“誰授權，代表誰”，如果是人民授權就理應代表人民。但“人民”不是當權者或野心家隨意構建的用以達成其特殊目的的抽象體，它由千差萬別的，有著不同利益、偏好和價值取向的公民集合而成。因此，人大代表必須為高度異質的、多元化的社會成員代言，承擔起實現和維護廣泛的、多層次的民眾利益的重任。

然而，受各種主客觀因素的影響，在人大代表并非切實由人們直接選舉產生的情況下，代表跟選民之間并不存在直接的授權關系，也難以構成真正的利益委托—代理鏈。代表無法體會到權力來自選民，弄不清楚到底應向誰負責，這是許多人大代表共同的窘境，而且不只是代表，相當部分民眾也搞不明白，因而很難有自己是授權人的感覺和意識。代表應關注廣大選民的利益、為公眾負責，這在文明世界里是一種基本的社會共識，然而在這里卻很可能成了虛假的道德空談和人性的烏有之鄉(xiāng)。因此，為了厘清代表與選民的關系，明確人大代表的義務指向，必須就人大代表“代表誰”的問題在社會上達成基本共識，為人大代表給出合理的角色定位。

人大代表應當對誰負責，他們究竟代表誰的利益，這些問題與人們在代表與選民、人民關系問題上的立場緊密相關。中國目前比較盛行“集中代表說”，即代表不是特定選區(qū)和選舉單位的受托人，而是全體選民意志和利益的集中代表者。也有很多學者認為，人大代表首先是全體人民的代表，其次才是本選區(qū)或選舉單位、選民的代表。這些觀點人為地擴大了人大代表所代表的人群的范圍，一廂情愿地使代表們的行為和價值取向升華，淡化了代表與選區(qū)、選民的聯(lián)系，抹殺了代表自身的特殊利益。實際上，“我們不必要借用某一理論——使得這些難題成為代表概念內的玄學問題或邏輯問題的理論——來混亂民主政治”[5]。為了更好地理解人大代表的代表性，可以借鑒“部分”與“整體”的理論框架進行分析?！半m然當前人們并不喜歡‘整體’和‘部分’這類抽象的名詞……但是它們事實上確實有助于我們分析問題并獲得較為深刻的理解?！盵6]利用這一分析框架，我們可以總結三個方面的內容，這也是代表理論的三個基本條件：

第一，人的獨立人格具有不可替代性，人大代表所代表的是民眾的利益，而非民眾本身。也就是說，代表性本質上是一種對人民權力和利益的代理而不是取代，人大代表只能代理民眾行使權力，而不能代替他們做決定。這必然將我們帶回一個古典的爭論，即作為一個政治行動者和具有獨立人格的個人，人大代表究竟應該被定位為選民意志和指令的執(zhí)行者呢，還是具有獨立判斷和自主性的個體?關于這一點，存在各種不同的言論。“強制委托論”認為代表既然是由選民選出來的，受原選區(qū)選民的委托，是選民意志的代言人和利益的代理人，就是選民意見的傳聲筒，必須嚴格遵從選民的意愿，其言行必須與選民保持高度一致。這種理論主要強調代表的純粹性和工具性。另一些人堅持“代表責任論”，即人大代表在原則上要忠實于選民，在涉及選民根本利益的層面，應當與選民保持一致，但在具體政治事務操作層面則具有一定的自由裁量權。也就是說，代表一經選出就獲得獨立的地位，獨立承擔責任，在考慮選區(qū)選民利益的前提下，代表在代議機關的發(fā)言和表決完全憑個人的學識、經驗和才能去獨立做出判斷。英國學者伯克認為，“作為選民的代理人，議員必須了解選民的要求，關注選民的利益，但在對國家的責任和對選民的責任上，在議員的心目中前者要高于后者，他必須憑借自己的智識和能力自主地判斷，并決定應該做什么，不應該做什么?！盵7]

這些不同學說的爭議焦點主要集中于這樣的問題：在代表選民依法行使權力和作其他決定時，人大代表或議員是否應該受選民指示的約束?是完全聽從選民，還是根據自己的能力、素質和智慧獨立判斷什么對全體選民最有利？他們是否有權代替選民判斷該做的事情并獨自行動?對此，迄今為止仍沒有一致的答案，各個國家和地區(qū)因國情而異，有的國家傾向于強調議員的自主性和獨立性，有的更主張代表對選民利益的高度忠誠。一般來說，在民主政治的常態(tài)下，人大代表必須盡可能兼顧各方，平衡多元的利益訴求；如果在某些重大問題上他的意見跟多數選民的意見相左，就得跟選民進行溝通，爭取選民的支持或者調整自己的看法以符合選民的要求，而不能一意孤行，無視選民的利益。

第二，人大代表首先代表的不是整體，而是整體的部分。既然稱之為代表就決定了表達利益訴求的局部性，沒有誰能真正代表全體人民的利益，無論是在理想上還是智識能力上。自人類走出城邦的地域限制，公民的異質性日益明顯，社會越來越趨于多元化，在這具有強烈多元主義色彩的社會里，全體人民的意志是通過各階層、各行業(yè)和群體各自的代表表達出來的，他們的利益是在代表之間的爭論、討價還價、協(xié)商與妥協(xié)的基礎上達成的?！按韨內绻荒艽碜约鹤盍私?、最熟悉的地方、行業(yè)和社會群體的人們的利益，就更不可能代表好全體人民的利益。從特殊到一般，沒有代表對各選區(qū)選民特殊利益的了解和表達，就不可能集中起來產生真正的共同利益，全體人民的利益也只有通過各區(qū)域特殊利益的綜合，才能真正產生出來。”[8]“只有在大量局部利益之間的相互而持久的碰撞和調整過程中，不同利益群體的不合理要求才能被碰撞掉，各種利益群體都能接受的合理要求才能被整合出來，最后才會形成符合共同利益的結果；只有每一個代表首先向自己的選區(qū)和界別負責，才有可能所有代表向全國人民和所有的界別負責……只有每個代表都把本地區(qū)、本界別的利益代表好，所有地區(qū)、所有界別的利益才有可能通過國家權力機關的履權得到普遍體現?！盵9]

代表性的完善并不能徹底解決社會矛盾，它所起的作用主要是為社會矛盾的緩和與消解提供一個制度平臺和公開場所，通過不同利益的代言人在人大中的辯論與“討價還價”來實現社會各階層、各行業(yè)或群體的利益均衡。自詡代表全體人民的意志實際上只會泛化并抽象代表的定位，使作為一個代表應有的角色變得模糊，因此每一位人大代表都不能只停留在空洞的“代表全體人民的意志”上，應該對自己究竟代表誰有明確的認知。選民也應當對此有較為合理的理解，因為代表意識很大程度來自選民在這個方面的成熟，很多時候出色的代表是由優(yōu)秀的選民培育出來的。當選民普遍認識到自己選出的代表應該代表他們的意志，為他們的利益奔波之時，必然迫使代表們自然地提升其責任感和歸屬感。

第三，人大代表是選民與權力機關之間的聯(lián)系橋梁，擔負著民情收集、民意整合、利益表達和協(xié)調等職能，是代議制民主下傳達人民要求和呼聲的主要途徑。這為人大代表的存在提供了合理的理由，正是因為人大代表提供了表達、傳遞和實現選民利益的渠道，才改變了古典民主政治中公民直接參與政治的形式，使民主跨越了城邦的藩籬，擺脫了地域和規(guī)模的限制；也避免了由于人們意志的不穩(wěn)定導致的民主的隨意性——即奠定了代議制民主賴以存在和發(fā)展的基礎。應該注意的是，人大代表并不是一個單純的利益表達的機器或簡單的民意傳聲筒，他們的地位和作用不是普通的民調機構所能替代的；在向權力機關傳達民情、民意和利益訴求的過程中，這些被傳輸的信息和內容往往被糅合進了代表的意志，這是不可避免的。然而也正是因此或多或少穿插著種種來自人大代表自身或者外在因素影響導致的不良情況，從而衍生出各種各樣的代表性問題。

三、代表性的具體內容

“由于直接民主無法實際貫徹，因而需要代表。代表可以說是一種延伸的直接民主，人民不是直接統(tǒng)治國家而是通過他們的代表。”[10]因此對代表概念的理解非常重要。彼得金在《代表的概念》中,借助形式和實質這對范疇對代表概念進行了詳盡而系統(tǒng)的討論。形式維度的代表問題的核心是代表與選民的關系，它探究的是權力的來源以及責任問題。雖然有學者認為，我們不能“將選民與代表之間的關系假定得太密切”[11]，但代表與選民是一種委托代理關系，這基本上是一種共識，問題是代表是全體的代表還是他的選民的代表？他在履行職責時是完全按照選民的意志扮演一種機械的傳聲筒的角色還是能動地超越這種局限，掌握一定的自由裁量權？他的產生過程是否合乎民主政治的程序及規(guī)則？當選后他的履職行為是否以公共利益為依歸，是否具有充分的代表性？對于這些疑問以及一系列類似問題的不同理解衍生出各種不同的代表理論，具體已在前文述及，在此不再贅述。

在現實生活中，每當談及人大代表的代表性，人們下意識想到的是人大代表的數量及構成比例，往往強調代表結構的合理性與廣泛性，卻忽視了代表職責的履行。實際上，人大代表的代表性既包括代表隊伍的構成，也體現在代表職責的履行中，它是代表性在行動領域的表現。關注代表的動態(tài)職責或者說“他們做了什么”以及“應該做些什么”是從實質性方面考察代表概念的必然。對此可以從以下三個方面來分析。

首先是對民意的了解和整合。收集民情，整合民意，在選民與人大之間進行溝通、傳遞，這是人大代表回歸選民的第一步，它要求代表應當是一個社會活動家，能夠敏銳地觀察社會問題，善于體察民情，并對不同的選民意見進行合理分析和整合，以確定他們的真實意愿。這一目標的實現方式多樣，最基本的途徑就是加強代表與選民的聯(lián)系。“人大代表聯(lián)系選民群眾是其代表制的生命源泉所在，人大代表不聯(lián)系人民群眾，不去了解民情，反映人民群眾的意愿，表達人們的利益，就沒有人大代表和代表制度存在的必要?！盵12]只有了解人民的愿望，知道自己所代表的民眾的利益訴求，才能為后續(xù)代表職責的履行奠定必要的基礎。

其次是真實而恰當地表達選民的利益。在很大程度上，“人大制度作為一種間接民主形式，關鍵不在這一制度如何對待代表，而在于代表們是否民主地對待選民意愿，只有代表們充分尊重選民、真實地表達選民意愿，才是人民代表大會制度作為一種為發(fā)展民主服務的手段的真諦所在。”[13]但是如何才能使民意得到真實和恰當地表達？怎樣保證人大代表對選民意志的忠誠呢？從理論上講，人大代表是選民意志的代理人，但這并不能保證代表對選民的絕對忠誠，要防止代表對選民利益的背離，避免民眾的普遍利益被“淹沒在特殊利益的……汪洋大海之中”[14]，除了通過在選舉人大代表的過程中引入競爭機制，對選舉代表的全過程進行監(jiān)督來增強代表意識和責任感之外，還應當加強對代表履職過程的監(jiān)督，尤其需要健全防治代表利益沖突的制度規(guī)范。

“在做出集體決策之時，事實上不可能不損害到某些人的利益。無論是程序性的還是實質性的解決方案都無法保證，一個人的利益不會在任何程度上受到損害。民主過程和任何可行的作出集體決策的過程都不能始終甚至常常滿足沒有人應該變得更糟的要求?！盵15]因為利益主體的多元化和利益的多層次性決定了不可能存在使各方利益都實現最大化而沒有人受到損害的情況。在我國，人大制度支持并鼓勵不同的選民意見和要求被表達出來，以“圓桌政治”的形式來緩和各種分歧和沖突，消解社會矛盾，

因此在這些利益之間進行斡旋，謀求利益的相對均衡成為代表性在行動領域的第三個主要內容。目前至少有這幾個層次的利益是不容忽視的：一是全國人民的根本利益；二是相對的整體利益；三是相對的局部利益；四是某一利益集團或利益群體的具體利益[16]。代表們必須在這些多元的利益之間進行協(xié)調，以謀求廣大民眾根本利益得到滿足的前提下自己所代表的社會群體和選區(qū)選民福祉的最大化。

人大代表的代表性蘊涵豐富的內容，對于它的理解可以從這樣一些問題入手，即代表與選民之間存在一種什么樣的關系？人大代表究竟代表誰？代表誰的什么？以及在靜態(tài)結構或者形式上表現如何？在動態(tài)領域或實質方面應該做些什么？等等。筆者認為對諸如此類的一系列問題的探討有助于厘清代表性的基本內涵，從而為人大代表的代表性完善提供某些有益的線索。

[1]黃學賢、朱中一：《論人民代表代表性的完善》，載《政治與法律》2005年第4期。

[2]【英】J·S·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯,商務印書館1982年版,第44～45頁。

[3]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯,商務印書館1982年版,第158頁。

[4]汪淑娟：《人大代表的角色歸屬》，載《人大研究》2003年第2期。

[5]HenryBMayo,AnintroductiontoDemocratic Theory(NewYork:OxfordUniversityPress,1960,60,103.

[6]【意】G·薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進譯,商務印書館2006年版,第4頁。

[7]景躍進：《代表理論與中國政治——一個比較視野下的考察》，載《社會科學研究》2007年第3期。

[8]黃彬：《人大代表的角色利益沖突及其化解》，載《淮陰工學院學報》2007年第2期。

[9]武昌林：《人大代表代表誰》，載《楚天主人》2004年第8期。

[10]應奇編：《代表理論與代議民主》，吉林出版集團有限責任公司2008年版，第18頁。

[11]R.Hedlund and H.Friesema,“Representatives Perceptions of Constituency Opinion.”Journal of Politics,34(1972),730-752,741.

[12]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第197頁。

[13]張建民：《論人大代表的代表性》，載《嶺南學刊》2000年第5期。

[14]RonaldJ.Hrebenar/RuthK.Scott.Interest Group Politics in America. Prentice-Hall, Inc.EnglewoodCliffs,1982,130.

[15]【美】羅伯特·A·達爾：《民主及其批評者》，曹海軍等譯,吉林人民出版社2006年版，第226頁。

[16]劉淑君、楊平：《利益主體多元化與人民代表的代表性》，載《甘肅政法學院學報》1999年第1期。