廣西壯族自治區(qū)自治條例之立法思考*

譚萬霞

廣西壯族自治區(qū)自治條例之立法思考*

譚萬霞

廣西壯族自治區(qū)自治條例立法曲折，其草案歷經(jīng)19稿，至今仍無法出臺。究其原由主要在于對自治區(qū)自治條例的定位不準(zhǔn)確，自身存在立法缺陷。在立法環(huán)境日漸成熟的情境下，廣西應(yīng)厘清對自治區(qū)自治條例的認(rèn)識，適度掌握立法權(quán)限，制定出高質(zhì)量的自治條例，為自治權(quán)的充分行使提供法律依據(jù)，為廣西的民族法治建設(shè)奠定良好的法制基礎(chǔ)。

廣西壯族自治區(qū);自治條例;立法

自治區(qū)自治條例是由自治區(qū)的人民代表大會(huì)依照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定制定的，關(guān)于在自治區(qū)內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治基本制度的規(guī)范性法律文件。它集中地體現(xiàn)了民族自治地方的自治權(quán)，是民族自治地方貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，行使自治權(quán)的基本規(guī)范，是民族自治地方全面調(diào)整自治事務(wù)的總章程。［1］但是，到目前為止，具有民族自治地方“小憲法”之稱的五大自治區(qū)自治條例至今無一出臺，不能不說是民族區(qū)域自治地方立法體系的重大缺失。本文針對于廣西壯族自治區(qū)自治條例的立法現(xiàn)狀、缺失的原因進(jìn)行思考，探索如何在新的歷史條件下突破立法困境早日出臺，為廣西經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展及全面進(jìn)步提供良好的法治環(huán)境。

一、廣西自治區(qū)自治條例曲折立法的回顧

廣西是最早啟動(dòng)自治區(qū)自治條例立法的少數(shù)民族自治區(qū)，于自治區(qū)成立的前一年，即1957年開始著手起草自治條例，到現(xiàn)在已經(jīng)形成第19稿，其中的第13稿和第18稿曾經(jīng)上報(bào)中央，然直到現(xiàn)在仍然無法出臺，其過程可謂曲折。我們從該過程中產(chǎn)生的幾個(gè)標(biāo)志性立法成果可見一斑。

標(biāo)志性立法成果一:1958年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》。1957年，在獲第一屆全國人大會(huì)議批準(zhǔn)成立廣西壯族自治區(qū)之后，廣西即開始草擬《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》，全國人大民族委員會(huì)為此專門派出工作組予以指導(dǎo)，并組織相關(guān)負(fù)責(zé)人參與討論，經(jīng)過7次修改最終形成條例草案。次年，廣西壯族自治區(qū)第一屆人大第一次會(huì)議順利通過該條例草案。《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》由序言、總則、廣西壯族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)、廣西壯族自治區(qū)的財(cái)政、廣西壯族自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、廣西壯族自治區(qū)的文化、教育和衛(wèi)生建設(shè)、附則六章共69條構(gòu)成。正當(dāng)準(zhǔn)備將該草案提交討論從而進(jìn)入審議批準(zhǔn)程序之時(shí)，階級斗爭的擴(kuò)大化嚴(yán)重干擾了黨民族區(qū)域自治政策的實(shí)施，《自治條例 (草案)》的審批程序遭受中斷?！斑@個(gè)條例草案雖然沒有正式頒布，但是那是一份相當(dāng)完備的自治條例草案。它對我們后來起草自治法，特別對延邊、內(nèi)蒙古起草自治條例起到了重要的參考作用?！保?］全國人大民族委員會(huì)顧問史筠對此進(jìn)行了高度的評價(jià)，可見該草案對后來民族自治地方立法所具有的意義。

標(biāo)志性立法成果二:1987年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第13稿。根據(jù)十一屆三中全會(huì)的精神，1980年開始重新起草廣西壯族自治區(qū)自治條例，并于次年草擬形成第一稿。鑒于全國人大常委會(huì)修改《憲法》并起草《民族區(qū)域自治法》，廣西自治區(qū)人大常委會(huì)暫時(shí)停止了自治條例的起草工作。1982年《憲法》與1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布推動(dòng)了廣西自治區(qū)自治條例的制定，經(jīng)過三年的起草工作，反復(fù)修改，幾易其稿，最終于1987年形成了《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第13稿。并將此草案上報(bào)到中央審批，報(bào)全國人大民委征求國務(wù)院有關(guān)部門意見。該草案根據(jù)廣西各民族的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)及發(fā)展的需要，針對于自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)、對外貿(mào)易的自主權(quán)以及在廣西的中央企事業(yè)單位給廣西讓利，照顧地方利益等作了具體的規(guī)定。但是，全國人大民族委員會(huì)認(rèn)為該草案存在兩方面問題:“一是《憲法》規(guī)定自治條例要‘依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)’制定，而‘草案’的規(guī)定比較一般化，尚未深刻反映廣西的特點(diǎn);二是國務(wù)院有關(guān)部委的意見同廣西的要求有較大距離，反映出對民族區(qū)域自治法所規(guī)定的精神，認(rèn)識不大一致?！保?］因此，第13稿沒有通過。

標(biāo)志性立法成果三:1990年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第18稿。1988年，在全國人大民族委員會(huì)工作者幫助下，廣西成立“修改自治區(qū)自治條例 (草案)領(lǐng)導(dǎo)小組”，著手對第18稿進(jìn)行修改。為此，廣西專門派出人員赴京向國家民委匯報(bào)修改情況并交換意見，對修改稿逐條逐句逐字進(jìn)行討論與修改。針對于自治機(jī)關(guān)的組成、機(jī)構(gòu)編制及企事業(yè)招收少數(shù)民族人員問題，自治區(qū)財(cái)政體制問題，對外貿(mào)易問題等作了較大的修改。經(jīng)過多次修改，最終形成了《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第18稿。廣西將該18稿呈報(bào)中央，當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制局對廣西壯族自治區(qū)自治條例向國務(wù)院各部委征求意見，大多數(shù)部委對第18稿草案提出了不同看法;同時(shí)，鑒于當(dāng)時(shí)處于國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，如何將鄧小平同志的南巡講話精神以及建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求在自治條例中予以體現(xiàn)，成為起草小組亟需解決的課題，故而第18稿也沒有通過。

標(biāo)志性立法成果四:1993年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第19稿。1993年我國開始實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，自治區(qū)的人大、黨委、政府非常重視廣西壯族自治區(qū)的制定問題，從二十幾個(gè)廳局里面抽了二十多名專家，經(jīng)過深入調(diào)查研究和多次反復(fù)討論，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求對自治條例草案作了進(jìn)一步修改，形成第19稿。第19稿未報(bào)送中央，一直延續(xù)到現(xiàn)在。［4］

綜上，《廣西自治區(qū)自治條例 (草案)》的制定、修改過程幾經(jīng)波折，雖然“沒有進(jìn)入審議程序，但它是歷時(shí)幾十載，凝結(jié)了幾代人的心血和智慧，為我們進(jìn)一步研究這一問題奠定了良好基礎(chǔ)，今天我們是站在這塊基石上再攀登的。認(rèn)真總結(jié)、分析我們起草自治區(qū)自治條例的指導(dǎo)思想、立法環(huán)境、立法原則和立法技術(shù)等方面的經(jīng)驗(yàn)與不足，對自治區(qū)自治條例的制定有著重要價(jià)值?！保?］

二、廣西自治區(qū)自治條例遭遇立法困境的原因分析

前述對于廣西自治區(qū)自治條例的制定可知，該條例仍處在艱難的立法困境之中。造成此種狀況的原因是多方面的，具體說來:

(一)對自治區(qū)自治條例的定位不準(zhǔn)確

廣西在制定自治區(qū)自治條例過程中，起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了深入地調(diào)查研究，通過大量地走訪群眾、開展討論等工作，廣泛地征求各地區(qū)、各部門、各界人士的意見，使自治區(qū)自治條例能夠充分地體現(xiàn)了廣大人民群眾的意愿和利益要求。同時(shí)，廣西自治區(qū)人大常委會(huì)要求在制定自治區(qū)自治條例的過程中必須做到三點(diǎn):一是不與憲法相悖，不能違反憲法的原則規(guī)定，不能突破國家民族立法的原則規(guī)定;二是要與其他法律中的基本原則相銜接;三是要具有鮮明的民族特色，重在特殊性、靈活性上下功夫，促進(jìn)民族自治地方立法工作的健康發(fā)展。這一要求既保證了自治條例的合法性和合理性，同時(shí)也突出了民族自治地方的民族特色和地方特色。

文化產(chǎn)業(yè)在很多的發(fā)達(dá)國家已經(jīng)占有了相當(dāng)大的比重，是發(fā)達(dá)國家主要的經(jīng)濟(jì)支柱，而在我國文化產(chǎn)業(yè)還處于亦步亦趨的摸索前進(jìn)階段，難以滿足人們?nèi)遮呍黾拥奈幕枨?，在整體市場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的階段，文化自信使得文化產(chǎn)業(yè)合理的融合到相應(yīng)的視域中，給予了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好契機(jī)，想要推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，就必然要具備文化的自覺和自信，以此為明晰的文化構(gòu)建指標(biāo)，形成與歷史模塊想嵌合的文化內(nèi)容形式，體現(xiàn)其深遠(yuǎn)的內(nèi)涵意義。

然不可否認(rèn)的是，廣西對于自治區(qū)自治條例的定位不準(zhǔn)確，草案中存在諸多問題。以第19稿為例:

該草案中存在眾多突破自治條例的立法權(quán)限、規(guī)定上級機(jī)關(guān)的義務(wù)的條款，無疑是其難獲通過的重要原因所在。例如，第59條規(guī)定:“自治區(qū)的財(cái)政預(yù)算支出按國家規(guī)定設(shè)立百分之五的機(jī)動(dòng)資金和百分之五的預(yù)備費(fèi)，機(jī)動(dòng)資金按照上年決算的正常支出數(shù)額、預(yù)備費(fèi)按照當(dāng)年支出預(yù)算數(shù)額計(jì)算，由中央財(cái)政按年度專項(xiàng)核撥?！钡?0條規(guī)定:“由于國家財(cái)政體制的變更、國家政策統(tǒng)一調(diào)整以及發(fā)生重大自然災(zāi)害等原因，導(dǎo)致自治區(qū)財(cái)政發(fā)生減收或增支時(shí)，由上級國家機(jī)關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助。”第66條規(guī)定:“自治區(qū)境內(nèi)的中央直屬企業(yè)上繳中央財(cái)政及其主管部門的收入，由上級財(cái)政部門全額返還自治區(qū)，不列入收入基數(shù)，由自治區(qū)自治機(jī)關(guān)合理安排使用?！保?］這些內(nèi)容的規(guī)定明顯違背了我國法律的位階體系，存在下位法規(guī)范上位法的重大缺陷，同時(shí)也嚴(yán)重影響了中央與地方的關(guān)系。

此外，《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第19稿對內(nèi)容的規(guī)范定位不準(zhǔn)確。我國憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定:依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。但自治區(qū)所制定的自治條例中明顯表現(xiàn)出對本區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面特點(diǎn)未徹底厘清的不足，導(dǎo)致對自治權(quán)的理解不深入，最終出現(xiàn)自治條例中規(guī)定比較一般化、尚未深刻反映廣西特點(diǎn)的現(xiàn)象。再者，所規(guī)范的部分內(nèi)容滯后，如第34條第3款規(guī)定:“在自治區(qū)境內(nèi)開發(fā)資源的企業(yè)所生產(chǎn)的初級產(chǎn)品，優(yōu)先在當(dāng)?shù)丶庸??！痹摳迨嵌兰o(jì)九十年代初期所制定的，當(dāng)時(shí)我國已實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，初級產(chǎn)品在哪里加工應(yīng)當(dāng)是由市場規(guī)律所決定的，這樣的規(guī)定反映出立法滯后于社會(huì)的發(fā)展。

(二)制定自治區(qū)自治條例的立法環(huán)境不成熟

立法環(huán)境對于一項(xiàng)法律法規(guī)而言極為重要。環(huán)境成熟，立法就比較順利;反之則容易受阻。廣西在制定自治區(qū)自治條例過程中，其所依托的社會(huì)背景和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境都尚未成熟，這是該條例難于出臺的客觀原因。

1.政治斗爭的干擾。1957年開始啟動(dòng)的《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》的立法工作取得了顯著的成果，對此草案，廣西在第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議時(shí)作出決議:“將《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》提交全自治區(qū)各族人民進(jìn)行廣泛的討論，并責(zé)成廣西壯族自治區(qū)人民委員會(huì)收集各方面意見，加以研究修改，再提交自治區(qū)人民代表大會(huì)另一次會(huì)議討論通過，報(bào)請國務(wù)院提請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)行?！保?］但由于“左”的思想的干擾，“反右”斗爭的展開，此次自治條例的啟動(dòng)工作被迫停止。

2.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。《民族區(qū)域自治法》頒布之后，我國正處于由原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期。譬如，1993年正是我國圍繞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，在財(cái)政、投資、外貿(mào)、金融、稅收等方面陸續(xù)出臺了一系列重大改革措施的時(shí)期，對于廣西來說，如何按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求結(jié)合自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的具體情況進(jìn)行自治區(qū)自治條例的制定是一個(gè)無法回避的問題。這是自治區(qū)自治條例工作在草案19稿出來后一直延續(xù)至今的原因之一。

3.上位法的變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型也促使作為自治區(qū)自治條例上位法的《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行修改。1994年全國人大提出修改《民族區(qū)域自治法》的立法規(guī)劃，廣西因而暫時(shí)停止對自治條例的修改工作，等待修改的《民族區(qū)域自治法》出臺后進(jìn)一步指導(dǎo)自治條例的立法。另外，國務(wù)院關(guān)于《〈民族區(qū)域自治法〉實(shí)施辦法》遲遲沒有出臺，一直到2005年5月才等來了《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》?？梢?，上位法的變動(dòng)與缺失是自治條例被擱置的客觀原因之一。

(三)中央與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)益再分配的不協(xié)調(diào)

除了前述兩個(gè)方面造成自治區(qū)自治條例遭遇立法困境外，對于中央與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)益再分配的不協(xié)調(diào)，即國家整體經(jīng)濟(jì)利益與廣西地方經(jīng)濟(jì)利益之間矛盾的無法解決，也是導(dǎo)致廣西自治區(qū)自治條例至今不能突破的重要原因之一。

針對于中央與地方之間的權(quán)力劃分，各國采用的模式不同。如美國，地方權(quán)力的分配直接由美國聯(lián)邦憲法進(jìn)行規(guī)定，各州的權(quán)力采用概括保留的方式進(jìn)行規(guī)定，凡是憲法中沒有禁止的則都可以擁有，明確各州的權(quán)力范圍。采用立法的形式規(guī)范二者的關(guān)系。在我國，則是中央行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)對地方所享有的權(quán)力根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要予以分配，憲法及相關(guān)法律對中央與地方權(quán)力的分配只作原則上的規(guī)定，范圍不甚明確。二者關(guān)系以中央行政權(quán)為主。究其實(shí)質(zhì)，與中國長期以來的集權(quán)傳統(tǒng)息息相關(guān)。目前我國仍采用此種模式。權(quán)力的高度集中必然帶來地方自主權(quán)或自治權(quán)的缺失，地方只能接受中央的嚴(yán)密控制;即使稍有分權(quán)，中央往往也是“同等對待”，而不考慮各地的特殊情況。因此，自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)制定出來自治條例上報(bào)中央，要求一定的放權(quán)時(shí)，遭到國務(wù)院各部委的拒絕也就不足為奇了。在1991年，廣西上報(bào)《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第18稿時(shí)，由全國人大送國務(wù)院各部委征求意見，除幾部委同意或基本同意外，其余各部委分別提出了10條左右的否定性意見，有的認(rèn)為“根據(jù)某某暫行條例辦”，個(gè)別的借“與我部門有關(guān)政策相沖突”而全盤否定，甚至將草案斥之為“廣西要價(jià)太高”。［8］正是這些部門的否定，導(dǎo)致第18稿沒有獲得通過。

由此可見，一方面，自治區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)實(shí)際情況，行使自治權(quán)要求中央給予特殊的優(yōu)惠和照顧政策;另一方面，國務(wù)院職能部門對涉及部門經(jīng)濟(jì)利益及自治區(qū)要求實(shí)施的一些特殊政策十分敏感，處于利益考慮而不愿放權(quán)、讓利，最終導(dǎo)致自治區(qū)自治條例遲遲無法出臺。故而有學(xué)者感嘆說，自治區(qū)自治條例出臺難，主要涉及兩大問題:一是中央有關(guān)部門和自治地方的權(quán)力劃分問題;二是民族自治地方與中央有關(guān)部門的利益關(guān)系，因此協(xié)調(diào)起來很困難。［9］

三、突破廣西自治區(qū)自治條例立法困境的建議

如今，21世紀(jì)的第一個(gè)十年過去了，廣西在各方面取得了舉世矚目的成就，政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、文化繁榮、法制完善，特別需要指出的是，民族區(qū)域自治法的修改、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略部署，這些都為廣西自治區(qū)自治條例的出臺提供了成熟的立法環(huán)境。

其一，民族區(qū)域自治法的修改為出臺廣西自治區(qū)自治條例提供了新的立法環(huán)境。

1984年5月，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》通過，標(biāo)志著我國的民族法制建設(shè)又上新的臺階。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立，國家提出西部大開發(fā)的戰(zhàn)略舉措，為少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展注入了新的活力;再者中國加入WTO，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更為廣闊的舞臺。順應(yīng)時(shí)勢發(fā)展，全國人大常委會(huì)總結(jié)民族區(qū)域自治法實(shí)施近20年來的經(jīng)驗(yàn)，于2001年通過了修改《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的決定，在與1999年修正后的憲法保持一致的前提下，由原來的67條增加為74條，調(diào)整其中的30多處，滿足了少數(shù)民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的迫切需要，給予民族地區(qū)必要的特殊政策，繼續(xù)加大、加強(qiáng)對民族自治地方各方面的投入，有利于推動(dòng)民族自治地方社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

修改后的民族區(qū)域自治法對原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的有關(guān)規(guī)定作了重大修改，強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì);更加重視資源、環(huán)境的保護(hù)，確立資源補(bǔ)償制度;增大了對民族地區(qū)的扶持力度，實(shí)行規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;大力發(fā)展民族教育事業(yè)。同時(shí)，修改后的民族區(qū)域自治法將原第六章上級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助，改為上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)了對民族地區(qū)的幫助是上級國家機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，理順了民族自治地方與上級國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。［10］

為了保障民族區(qū)域自治法獲得更為具體的落實(shí)，2005年5月19日國務(wù)院頒布了《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，于2005年5月31日起施行。該《規(guī)定》是國務(wù)院根據(jù)民族區(qū)域自治法，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下為促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展而制定的，一方面有利于民族區(qū)域自治法的實(shí)施，另一方面為民族自治地方制定地方性法規(guī)、相關(guān)部門制定規(guī)章提供了法律依據(jù)，進(jìn)一步完善了我國的民族區(qū)域自治制度。

總而言之，《民族區(qū)域自治法》的修改和《規(guī)定》的頒布，為自治區(qū)自治條例的出臺奠定了良好的立法基礎(chǔ)。

其二，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略部署為廣西出臺自治區(qū)自治條例提供了成熟的社會(huì)環(huán)境。

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)已于2010年1月1日全面啟動(dòng)，至此，一個(gè)擁有19億人口、接近6萬億美元國內(nèi)生產(chǎn)總值、約4.5萬億美元貿(mào)易總量、由發(fā)展中國家組成的世界上最大的自由貿(mào)易區(qū)建成了。中國—東盟攜手邁進(jìn)零關(guān)稅時(shí)代， “中國—東盟自貿(mào)區(qū)——東亞經(jīng)濟(jì)一體化——東亞共同體”的發(fā)展脈絡(luò)逐漸清晰，東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展步入一個(gè)新階段。［11］對于廣西來說，地理上的優(yōu)勢為廣西的開放與發(fā)展提供了一個(gè)千載難逢的機(jī)遇。2010年1月7、8日，在廣西南寧舉辦了中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建成儀式暨論壇，為此論壇設(shè)立了三個(gè)議題:新起點(diǎn)——貿(mào)易提振產(chǎn)業(yè)活力;新機(jī)遇——投資合作共創(chuàng)經(jīng)濟(jì)繁榮;新使命——打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新亮點(diǎn)。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的建成將為廣西社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入一股強(qiáng)心劑，而自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展、完善是一項(xiàng)長期而重大的系統(tǒng)工程，如果其中缺乏良好的法律秩序，將會(huì)嚴(yán)重影響自由貿(mào)易區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，眾多的宏偉計(jì)劃也會(huì)因此而受到擱置無法實(shí)現(xiàn)。這一新的社會(huì)形勢為廣西完善民族法制建設(shè)提供了良好的社會(huì)條件，理應(yīng)乘此東風(fēng)，加快制定、出臺廣西自治區(qū)自治條例，進(jìn)而保障中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的順利發(fā)展。

因此，新的歷史條件之下，廣西出臺自治區(qū)自治條例的立法環(huán)境已日漸成熟，我們應(yīng)加快制定、出臺符合自治區(qū)具體情況、具有民族、區(qū)域特色的自治條例。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手:

(一)正確處理中央與廣西區(qū)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)益再分配的問題

如何解決中央政府與廣西地方經(jīng)濟(jì)權(quán)益的再分配問題，進(jìn)而促成自治區(qū)自治條例早日出臺?

首先，觀念上，無論是中央政府還是民族自治地方都要改變錯(cuò)誤的思想認(rèn)識，重新審視自治區(qū)的自治權(quán)。據(jù)宋才發(fā)先生所言，自治區(qū)自治條例的性質(zhì)，從靜態(tài)意義上看，它是指以自治權(quán)為主要內(nèi)容的法律形式;從動(dòng)態(tài)意義上看，它是指法律的調(diào)整作用，即調(diào)整民族自治地方的利益與國家和其他行政區(qū)劃之間的關(guān)系。［12］可見，自治區(qū)自治條例是自治區(qū)行使自治權(quán)的主要方式，是自治區(qū)用以調(diào)整自治地方與中央政府利益的重要手段。為了促進(jìn)廣西自治區(qū)自治條例的立法早日實(shí)現(xiàn)，中央與地方兩方面都應(yīng)該糾正錯(cuò)誤的認(rèn)識，重新審視自治區(qū)的自治權(quán)。中央政府方面，應(yīng)該遵守《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第五條規(guī)定的內(nèi)容，即“上級人民政府及其職能部門在制訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取民族自治地方和民族工作部門的意見，根據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)和需要，支持和幫助民族自治地方加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)，擴(kuò)大對外開放，調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，合理利用自然資源，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。”中央國家機(jī)關(guān)及其職能部門從大局出發(fā)，順應(yīng)我國憲法和民族區(qū)域自治法賦予自治區(qū)相對較多權(quán)力的立法意圖，從切實(shí)保護(hù)少數(shù)民族的根本利益和有效實(shí)施民族區(qū)域自治制度的角度出發(fā)，不再局限于本部門利益，該放權(quán)時(shí)放權(quán)，該讓利時(shí)讓利。廣西自治區(qū)方面，增強(qiáng)自治意識的同時(shí)應(yīng)注意“要價(jià)”的適度。制定自治區(qū)自治條例要從本地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，旨在反映本地區(qū)、本民族的發(fā)展需求，體現(xiàn)自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的特點(diǎn)，將黨和國家的各種優(yōu)惠政策同民族自治法規(guī)有效地銜接起來。尤其要注意自治條例規(guī)范內(nèi)容的適度原則，從《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》的各個(gè)版本來看，條例傾向于為廣西地方政府爭取權(quán)力，卻極少涉及廣西地方政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的條款。因此，國務(wù)院有的部委對該草案持否定意見也不難理解了。

其次，加強(qiáng)中央與廣西地方之間的利益溝通。作為一個(gè)大國，中央與地方的權(quán)益分配十分重要而復(fù)雜的，我們應(yīng)該努力予以調(diào)整和確認(rèn)，使之達(dá)到相互間的均衡。中央與廣西地方作為兩個(gè)不同的利益主體，不可避免會(huì)因利益的追求而產(chǎn)生矛盾，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通交流，共同來確定相互間利益的分配。雖然，也有學(xué)者提出:“要求某一個(gè)中央職能部門給全國人口少數(shù)的民族自治地方作出放權(quán)讓利的承諾，其難度是不言而喻的?！保?3］但是，在中央政府觀念轉(zhuǎn)變之下，只要注意增強(qiáng)其對廣西的更多了解以及關(guān)注該地的民族利益保護(hù)，對于涉及相互利益的事項(xiàng)上互相溝通，比如舉行相應(yīng)的聽證會(huì)、召集廣西地方學(xué)者討論等，我們相信一定能夠有效地減少相互間的利益沖突，實(shí)現(xiàn)二者的利益均衡。

(二)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高自治條例自身立法水平，完善《廣西自治區(qū)自治條例 (草案)》

針對廣西自治區(qū)自治條例在立法上所處的情境，我們應(yīng)立足經(jīng)驗(yàn)，努力提高自治條例自身立法水平，進(jìn)一步完善《廣西自治區(qū)自治條例 (草案)》。

首先，廣泛開展立法調(diào)研工作，為自治條例的制定準(zhǔn)備現(xiàn)實(shí)條件。廣西自治區(qū)自治條例草案的第19稿已是五大自治區(qū)自治條例草案中最為優(yōu)秀的代表，為未來自治區(qū)自治條例的出臺奠定了基本的框架。因此，我們應(yīng)立足經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)開展立法調(diào)研工作，尤其是廣西作為西部大開發(fā)、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的重要組成部分，更需要我們在新的歷史條件下深入地方和群眾當(dāng)中進(jìn)行調(diào)查研究，對自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等方面的情況進(jìn)行專項(xiàng)研究;同時(shí)，對于自治區(qū)在社會(huì)發(fā)展中長期未能得到有效解決的重大問題開展重點(diǎn)調(diào)查，對自治區(qū)民族群眾權(quán)益的保障狀況以及他們的意愿表達(dá)予以特別關(guān)注，切實(shí)地反映人們的利益。

其次，完善廣西自治區(qū)自治條例草案的基本原則，保證立法方向的正確性。

(1)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。這是保證自治條例堅(jiān)持社會(huì)主義方向的前提。自治條例的修改過程應(yīng)始終處于廣西自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真聽取黨委意見，科學(xué)、準(zhǔn)確地反映黨的民族政策。

(2)堅(jiān)持和維護(hù)國家法制統(tǒng)一的原則。廣西自治區(qū)自治條例必須根據(jù)憲法、國家基本法的規(guī)定來進(jìn)行修改和完善，尤其要注意與上位法在立法原則、立法精神等根本問題上保持一致。

(3)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，突出民族自治地方特色的原則。廣西自治區(qū)自治條例的完善必須從廣西的民族特點(diǎn)和地區(qū)特點(diǎn)出發(fā)，總結(jié)自治區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，充分行使自治地方自治權(quán)的做法和經(jīng)驗(yàn)，將自治區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)更為貼切地反映到自治條例當(dāng)中，保證自治條例具有濃厚的民族地方色彩，突出自治區(qū)的地方特色。

(4)增強(qiáng)了自治條例主動(dòng)適應(yīng)性，促進(jìn)自治地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的原則。自治區(qū)自治條例的完善是實(shí)現(xiàn)廣西民族法治的關(guān)鍵步驟，這就要求自治條例積極主動(dòng)地適應(yīng)國內(nèi)外各方面發(fā)展的需要，通過法治來促進(jìn)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的順利發(fā)展。

最后，完善自治條例規(guī)范的內(nèi)容，爭取自治區(qū)自治條例的早日出臺。廣西自治區(qū)自治條例規(guī)范內(nèi)容定位的不準(zhǔn)確是其難以獲得通過的一個(gè)重要原因，因此，我們應(yīng)從其內(nèi)容的規(guī)范入手，著重規(guī)定以下五個(gè)方面:

第一，在不違背憲法和民族區(qū)域自治法的前提下，對民族區(qū)域自治法中的一些條款做實(shí)用性的規(guī)定，便于自治機(jī)關(guān)實(shí)施民族區(qū)域自治法。但不能對民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)容性再規(guī)定。第二，是民族自治地方特有的社會(huì)關(guān)系和獨(dú)特的社會(huì)問題需要進(jìn)行規(guī)范，而現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)還處于空白，即沒有這方面的立法，自治條例則可以進(jìn)行規(guī)范。第三，是對法律和行政法規(guī)中，那些不符合民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)的條款或規(guī)定進(jìn)行變通規(guī)定。第四，是對自治機(jī)關(guān)的規(guī)范。一是自治條例要明確自治機(jī)關(guān)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù);二是規(guī)范自治機(jī)關(guān)的行為，即自治機(jī)關(guān)在實(shí)施民族區(qū)域自治法和行使自治權(quán)方面的作為與不作為的行為，及與此相應(yīng)的法律責(zé)任。［14］第五，及時(shí)地將西部大開發(fā)的基本政策法律化，增加與中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)容，對自治區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、自然資源開發(fā)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障體制、邊境貿(mào)易等方面的立法。

［1］宋才發(fā).論自治區(qū)自治條例在法律體系中的地位［J］.河北法學(xué).2009(3).

［2］史筠.在廣西壯族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)精神學(xué)習(xí)班上的講話［R］.廣西壯族自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì).廣西民族區(qū)域資質(zhì)文件資料匯編，1988:82.

［3］全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)簡報(bào)［R］.1989(4).

［4］韋麗利.完善民族法制，加快制定自治區(qū)自治條例——自治區(qū)自治條例情況專家座談會(huì)會(huì)議綜述［J］.湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009(2).

［5］張文山.自治權(quán)理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.148.

［6］張文山.自治權(quán)理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.223－241.

［7］廣西壯族自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì).廣西民族區(qū)域自治文件資料匯編，1988:254.

［8］韋以明.對民族自治權(quán)與上級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)幫助的關(guān)系的再認(rèn)識［J］.廣西法學(xué)，1996(4).

［9］毛公寧.關(guān)于制定自治區(qū)自治條例的難點(diǎn)及對策［J］.民族團(tuán)結(jié)，1994(9).

［10］黎蓮芬.自治區(qū)一級自治條例立法回顧與新的立法條件探討［J］.理論月刊，2007.(3).

［11］楊麗艷教授應(yīng)邀到吉首大學(xué)講學(xué)［EB/OL］.［2010－01－04］.http://www.law.gxnu.edu.cn/ShowNews.asp?NewId=699.

［12］宋才發(fā).自治區(qū)的立法自治權(quán)及自治條例問題研究［J］.民族研究，2007(4).

［13］覃乃昌.廣西民族自治地方立法研究［M］.南寧:廣西民族出版社，2002.82.

［14］張文山.自治權(quán)理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.188.

Legislative suggestions on Guangxi Autonomous Region’s Regulation of Autonomy

Tan Wanxia

The making process of Guangxi Autonomous Region’s Regulation is tortuous，though The draft revised 19 times，which still can not be introduced.The inaccurate positioning and legislative defects are the mainly reasons.Under the mature environment，Guangxi should clarify the understanding of the Autonomous Region’s Regulation of autonomy，moderately control the legislative power，and lay down a high －quality regulation of autonomy.Thus it can provide a legal basis for the performing of autonomy and the constructing of the rule of law.

Guangxi Zhuang Autonomous Region;Autonomous Region’s Regulation of Autonomy;Legislation

【作 者】譚萬霞，廣西師范大學(xué)法學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生。武漢，430073

D633.2

A

1004－454X(2011)03－0040－007

* 2009年廣西師范大學(xué)青年骨干教師科研基金項(xiàng)目“民族自治地方立法變通權(quán)研究”成果。

〔責(zé)任編輯:陳家柳〕