社會(huì)管理創(chuàng)新筆談三記

■傅達(dá)林

化解矛盾需要“漸進(jìn)式治理”

改革開放以來(lái)，中國(guó)歷經(jīng)了重要的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理也面臨諸多轉(zhuǎn)型的壓力，其中一個(gè)突出的表征就是利益主體多元、矛盾沖突加劇，社會(huì)進(jìn)入矛盾多發(fā)期。尤其是近年來(lái)，在征地、拆遷、醫(yī)療、城市管理等領(lǐng)域，社會(huì)矛盾多發(fā)，一定程度上影響到社會(huì)發(fā)展的和諧穩(wěn)定大局。如何有效化解矛盾，均衡因改革不確定性帶來(lái)的各種利益沖突，已成為當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的緊迫課題。

矛盾呈現(xiàn)給公共輿論的，往往是尖銳、激進(jìn)的一面，然而矛盾的化解卻向來(lái)是門“慢工出細(xì)活”的藝術(shù)。民間有句老話叫“病來(lái)如山倒，病走如抽絲”，用來(lái)形容基層社會(huì)的矛盾化解也十分貼切，當(dāng)矛盾以群體性事件等極端方式暴露出來(lái)時(shí)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成的影響往往“如山倒”，但要從根源上治理好產(chǎn)生矛盾的病灶，其過(guò)程和效果則又“如抽絲”。

改革有激進(jìn)與漸進(jìn)之分，社會(huì)治理也有激進(jìn)與漸進(jìn)之分，前者期望將社會(huì)隱藏的矛盾問(wèn)題“一窩端”，采取休克療法來(lái)剔除社會(huì)發(fā)展過(guò)程中逐漸積累的弊病；后者則主張邊發(fā)展邊化解矛盾，搭建常態(tài)化的訴求平臺(tái)實(shí)現(xiàn)矛盾的及時(shí)疏導(dǎo)。相比而言，漸進(jìn)式治理要比激進(jìn)的方式更容易分解阻力，負(fù)面效應(yīng)也更小，作為一種常態(tài)化的公共治理路徑，化解社會(huì)矛盾非但不能冒進(jìn)，而且要以盡可能周全、系統(tǒng)、漸進(jìn)的方式來(lái)推行。

漸進(jìn)式治理要以主體思維方式的改善為肇始。對(duì)于發(fā)展中產(chǎn)生的各種矛盾，治理者總是期待“畢其功于一役”，能夠“快刀斬亂麻”，好從化解矛盾的糾纏中抽出手來(lái)專心致志謀發(fā)展。須不知，這樣的認(rèn)識(shí)原本就不符合辯證法。社會(huì)發(fā)展本是一個(gè)不斷化解矛盾的過(guò)程，企圖一勞永逸是一種不切實(shí)際的妄想。豐子愷在散文名篇《漸》中曾發(fā)出喟嘆：“使人生圓滑進(jìn)行的微妙的要素，莫如‘漸’；造物主騙人的手段，也莫如‘漸’。”人世間的治理，漸進(jìn)才是常態(tài)，切勿存有等矛盾積攢到一起再治理的思維慣性。同時(shí)，還需改變化解矛盾的人治化思維，對(duì)待合理的群眾訴求不能等到領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話才予以解決，把化解矛盾建立在穩(wěn)定的制度預(yù)期上，而非寄托在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)威或偏好上。

漸進(jìn)式治理要以保障公民訴求的表達(dá)為根據(jù)。社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，或是因?yàn)轶w制改革不徹底遺留下來(lái)，或是由于改革觸動(dòng)了部分人的利益，亦或是政府管理方式上的粗糙所致，要區(qū)分不同根由有針對(duì)性地進(jìn)行個(gè)性化治理，先應(yīng)建立公民訴求表達(dá)的平臺(tái)，讓矛盾在集中爆發(fā)前得到有效的反應(yīng)和疏導(dǎo)。由此，社會(huì)矛盾的化解乃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)盡可能多的社會(huì)力量和方法系統(tǒng)構(gòu)筑起訴求表達(dá)的平臺(tái)，并通過(guò)持之以恒的常態(tài)化互動(dòng)增強(qiáng)官方渠道的吸引力，以盡可能多的吸納社會(huì)不滿。例如，微博作為一種新型媒體，受到不少政府部門的青睞，但如果只是當(dāng)做應(yīng)景之作，過(guò)后不聞不問(wèn)，不僅無(wú)助于公民訴愿和不滿的表達(dá)與宣泄，反而會(huì)對(duì)行政系統(tǒng)自身的公信力造成損耗，最終致使矛盾疏導(dǎo)渠道閉塞形成“言塞湖”，決堤之時(shí)便難以控制。

漸進(jìn)式治理要以均衡利益配置的制度供給為重心。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理最突出的問(wèn)題，就是有效制度供給的不足。轉(zhuǎn)型時(shí)期，制度對(duì)于化解矛盾具有關(guān)鍵性的作用，它影響治理行為的規(guī)范、公民尋求公理的信念和行為，并決定利益疏導(dǎo)的結(jié)果。制度供給是否充分有效，決定了矛盾化解乃至整個(gè)社會(huì)治理是否建立在穩(wěn)定的法治根基上。漸進(jìn)式治理就是要將傳統(tǒng)的“治事”、“治人”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂羞h(yuǎn)期效應(yīng)的“治法”，以打造利益均衡配置的制度體系為突破口，以有效制度的正式規(guī)則為根本遵循，剔除偶然性、臨時(shí)性的指令安排，提高正式制度在化解矛盾方面的正當(dāng)性和有效性。這種正式制度不同于平時(shí)指導(dǎo)矛盾化解的各種指示、意見、批示，它符合利益配置的公正性原則，體現(xiàn)了公共權(quán)力的謙抑自省品格，能夠?yàn)榛饷芴峁┏志枚鴻?quán)威的法治保障。

另外，化解矛盾強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)式治理，還必須防止兩種錯(cuò)誤傾向：一種是對(duì)于積弊難改必須徹底根治的問(wèn)題，尤其是治理過(guò)程中公權(quán)力自身的弊病，應(yīng)當(dāng)徹底革除的不能舉棋不定而行漸進(jìn)式治理；另一種是漸進(jìn)式治理應(yīng)防止矛盾化解的“不作為”，對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的矛盾或苗頭，不能以“急不得”的借口放任不理或是將矛盾留給“下一任”。要知道，矛盾乃是社會(huì)有機(jī)體的正常病變，如同一個(gè)期許健康的人，不能等到身體完全沒(méi)有病了再去鍛煉，真正健康的身體是在同各種潛在的危險(xiǎn)病因進(jìn)行對(duì)抗鍛煉中造就的。

總之，對(duì)于社會(huì)管理而言，漸進(jìn)式治理不僅著眼于矛盾的化解，更著眼于整個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展，它依賴于處在社會(huì)治理各個(gè)神經(jīng)端口的主政者，將功夫下在平時(shí)，將責(zé)任盡在每時(shí)每刻。

虛擬社會(huì)注入法治基因

這是一個(gè)“網(wǎng)事連篇”的時(shí)代，從“艷照門”到“李剛門”再到“郭美美事件”，從論壇到博客再到微博，無(wú)論你承不承認(rèn)、接不接受，一個(gè)經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布、獲取和利用信息等行為構(gòu)建起來(lái)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，已深刻改變著我們的生活。2010年，中國(guó)已成為全球最大的互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家，擁有超過(guò)4.5億的網(wǎng)民和超過(guò)3億的手機(jī)上網(wǎng)用戶，如此大的一個(gè)虛擬世界，向社會(huì)管理提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

網(wǎng)絡(luò)是把雙刃劍，它在為公民參與社會(huì)治理、推動(dòng)管理創(chuàng)新提供廣闊平臺(tái)的同時(shí)，也以其虛擬性、難控性給社會(huì)管理帶來(lái)不小壓力。尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)階層分化，利益沖突增多，各種新老矛盾疊加交織，任何一起不經(jīng)意的小事都可能在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)酵為重大危機(jī)事件，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的管理創(chuàng)新，已成為當(dāng)前的緊迫課題。胡錦濤總書記指出，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，提高對(duì)虛擬社會(huì)的管理水平，健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制。首次把虛擬社會(huì)的管理納入社會(huì)管理，把網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的管理統(tǒng)籌結(jié)合起來(lái)，具有重大現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

提高網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理水平，首先要轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展對(duì)虛擬社會(huì)管理提出的新要求、新挑戰(zhàn)。生活中，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情日益高漲的趨勢(shì)，有些官員不敢“觸”網(wǎng)，唯恐避之不及，或采取不上、不問(wèn)、不管、不理的態(tài)度，出現(xiàn)輿情危機(jī)后仍一味尋求封堵的老辦法。事實(shí)證明，網(wǎng)絡(luò)已成為公共管理者無(wú)法逃避的磁場(chǎng)，其作為現(xiàn)實(shí)世界的延伸，所反映出來(lái)的各種矛盾問(wèn)題和民怨訴求，都需要管理者仔細(xì)傾聽，認(rèn)真處理。而且，據(jù)學(xué)者對(duì)中國(guó)210起重大輿論事件的相關(guān)研究，網(wǎng)絡(luò)輿論在近七成的事件中起到了推動(dòng)政府解決問(wèn)題的正面積極作用?？朔W(wǎng)絡(luò)恐懼癥，在傾聽網(wǎng)民訴愿中了解社情民意，在處理網(wǎng)輿危機(jī)中提高公共管理能力，這是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代賦予各級(jí)官員不可推卸的職責(zé)任務(wù)和素質(zhì)要求。

提高網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理水平，應(yīng)當(dāng)建立健全符合虛擬社會(huì)自身特點(diǎn)的規(guī)則體系。規(guī)則之治乃是公共管理達(dá)致優(yōu)良狀態(tài)的主要路徑。從實(shí)踐觀察，用以維系現(xiàn)實(shí)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則機(jī)制，在網(wǎng)絡(luò)治理中往往出現(xiàn)“水土不服”。虛擬、無(wú)疆界等特點(diǎn)決定了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的公共治理不能照搬現(xiàn)實(shí)社會(huì)的法律規(guī)則，而必須量體裁衣，構(gòu)建起一套清晰有效且合乎網(wǎng)絡(luò)社會(huì)邏輯的規(guī)則體系。目前，盡管我國(guó)出臺(tái)了上百個(gè)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的法規(guī)，但由于立法主體多、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性較差，使得在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)交易、加強(qiáng)綜合防控、凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等方面，都缺乏可操作性的社會(huì)準(zhǔn)則和法律規(guī)范，一些領(lǐng)域甚至處于無(wú)法可依的狀態(tài)。虛擬社會(huì)并非法外之地，無(wú)論是加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的行政監(jiān)管，還是培育網(wǎng)絡(luò)的自治習(xí)慣，都需要確立起虛擬社會(huì)自身的規(guī)則系統(tǒng)，如此才能發(fā)揮法律規(guī)則的治本功效，以法制化手段促進(jìn)虛擬社會(huì)管理的健康有序發(fā)展。

提高網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理水平，必須著力健全引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情的良性發(fā)展機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)是“思想文化信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器”，由此形成的網(wǎng)絡(luò)輿情具有不斷聚集、放大的內(nèi)在趨勢(shì)，尤其是負(fù)面輿情通過(guò)“滾雪球”的方式極易形成網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)，甚至引發(fā)網(wǎng)絡(luò)群體性事件。這決定了虛擬社會(huì)公共管理的重要任務(wù)，就是如何剔除網(wǎng)絡(luò)輿情非理性的一面，從魚龍混雜的各種信息中甄別真?zhèn)?，及時(shí)化解危機(jī)，形成官民合作的良性循環(huán)。達(dá)到這一目的，有賴于各級(jí)政府建立起成熟的引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情良性發(fā)展的機(jī)制，如動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)信息觀察分析機(jī)制、良好的網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制、及時(shí)有效的信息披露機(jī)制、周密的輿情危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制等，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人、官方網(wǎng)站、官員微博等平臺(tái)暢通信息渠道，敏銳把握網(wǎng)絡(luò)輿情動(dòng)態(tài)，稀釋輿論危機(jī)的負(fù)面效應(yīng)，重新設(shè)置輿論議題，引導(dǎo)網(wǎng)民理性知政、議政、參政。

提高網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理水平，還應(yīng)當(dāng)努力培育網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的自治精神。虛擬社會(huì)的健康發(fā)展得益于自身規(guī)則的自覺(jué)，除了外在的強(qiáng)力干預(yù)，基于自身運(yùn)作的機(jī)制與內(nèi)部準(zhǔn)則而形成一套自治性機(jī)制，對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共管理而言至關(guān)重要。從人肉搜索公約到微博錯(cuò)誤信息自糾，這些都凸顯出網(wǎng)絡(luò)自治的巨大能量。要有效遏制“網(wǎng)帖記者”、“網(wǎng)絡(luò)打手”、非法攻擊、網(wǎng)絡(luò)誹謗、造謠炒作等不良現(xiàn)象，激勵(lì)出網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的內(nèi)發(fā)秩序，還需要公共管理者善于激發(fā)網(wǎng)民和網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的力量，不斷完善相應(yīng)的自治規(guī)則，培育網(wǎng)民的自律意識(shí)和網(wǎng)絡(luò)組織的自治精神。

總之，虛擬社會(huì)的建設(shè)和管理不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，而是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。只有建章立制，依法引導(dǎo)，自治管理，為網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)管理不斷注入新的法治基因，才能優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

讓“流動(dòng)人口”變?yōu)椤傲鲃?dòng)公民”

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一股流動(dòng)人口的浪潮席卷全國(guó)。截至2010年，我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)2.21億，占世界流動(dòng)人口總數(shù)的四分之一，其中80后的新生代占了42.8%。如此龐大的流動(dòng)人口，在產(chǎn)生諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局變化的同時(shí)，也給各級(jí)政府的公共管理帶來(lái)挑戰(zhàn)。

雖然沒(méi)有絕對(duì)證據(jù)證明，流動(dòng)人口會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定造成威脅；但從法律部門的案例和數(shù)據(jù)中不難發(fā)覺(jué)：流動(dòng)人口一定程度上成為違法犯罪的“重災(zāi)區(qū)”。廣西一個(gè)只有3000多人的溫江村，許多青壯年都出去打工，而這些外出打工的人中，就有100多人因?yàn)閾尳俣Z鐺入獄（據(jù)9月20日央視報(bào)道）。這從一個(gè)側(cè)面反射出當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口管理之難。正因?yàn)槿绱?，一些城市立足于管控，?duì)待流動(dòng)人口更多著眼于治安管理，有的試點(diǎn)甚至對(duì)流動(dòng)人口較多的村莊建圍墻封閉管理，潛意識(shí)中流露出將流動(dòng)人口視為社會(huì)危險(xiǎn)之源的傾向。

其實(shí)，對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，流動(dòng)人口問(wèn)題早已由改革初期以治安問(wèn)題為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕吧鐣?huì)發(fā)展、管理和服務(wù)的綜合性問(wèn)題，傳統(tǒng)的單向治安管控思維，很難適應(yīng)未來(lái)流動(dòng)人口管理的需要。美國(guó)作家蘇黛瑞女士在上個(gè)世紀(jì)90年代中期寫過(guò)一本《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)》，其以中國(guó)的農(nóng)民工問(wèn)題為研究對(duì)象，道出了中國(guó)流動(dòng)人口管理創(chuàng)新的核心所在：賦予公民權(quán)，讓流動(dòng)公民在遷徙中找到自己的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。這需要我們從觀念、制度、方法等進(jìn)行全方位改革，為流動(dòng)公民提供以孵化權(quán)益為核心的法治環(huán)境。

在管理觀念上，應(yīng)當(dāng)將“流動(dòng)人口”回歸為“流動(dòng)公民”。流動(dòng)人口給社會(huì)管理帶來(lái)的壓力，一定程度上與我們對(duì)流動(dòng)人口的不公平甚至歧視有關(guān)，客觀認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口的法理地位和其貢獻(xiàn)，是管理創(chuàng)新的認(rèn)知前提。從憲法原理看，流動(dòng)人口中無(wú)論是農(nóng)民工還是知識(shí)人士，都是憲法庇護(hù)下的公民，理應(yīng)享有憲法規(guī)定的各種公民權(quán)利，不能因?yàn)樗麄兲幵诹鲃?dòng)中權(quán)利的實(shí)現(xiàn)存有困難，政府就忽略對(duì)這部分公民權(quán)利的保障。其實(shí)，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)公民，恰是中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的助推器，他們以廉價(jià)的勞動(dòng)力改變著城市的面貌，理應(yīng)共享城市公共資源。因此，管理者在觀念上不能將流動(dòng)公民尤其是處在社會(huì)底層的農(nóng)民工群體，視為社會(huì)不穩(wěn)定因素；而應(yīng)立足于公民身份的認(rèn)知，將流動(dòng)公民的管理建立在公民平等權(quán)利的促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)上。

在管理制度上，應(yīng)當(dāng)著力提供保障流動(dòng)公民權(quán)利的法律供給。戶籍制度造就的差異沉疴，讓流動(dòng)人口成為“二等公民”的代名詞。要將農(nóng)民工變?yōu)閲?guó)民，將流動(dòng)人口變?yōu)榱鲃?dòng)公民，首先就必須拆除這些歧視性的制度藩籬。以往大量的流動(dòng)人口管理性法規(guī)和規(guī)范，都是從“管控防”處入手，課加義務(wù)的多，賦予權(quán)利的少。這種試圖用法律來(lái)“管”住流動(dòng)人口，仍舊是從本位主義、地方主義和部門主義出發(fā)的思路，是習(xí)慣于公權(quán)力運(yùn)用的方便，實(shí)質(zhì)上仍然是把法律作為管人、治人的工具。法治社會(huì)，法律的功能主要是完善對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，特別是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。流動(dòng)公民不僅因?yàn)閼艏贫鹊奶烊桓綦x難以享受到城市公民的福利待遇，而且還遭受著來(lái)自城市公民等各方的歧視乃至敵視，“我都把城里當(dāng)做家了，那里的人不把我當(dāng)家人”，即便合法權(quán)益受侵犯往往也“投訴無(wú)門”。 真正科學(xué)的管理創(chuàng)新，應(yīng)從立法根源上解決流動(dòng)公民的權(quán)利保障，通過(guò)更多制度上的賦權(quán)而不是管控，讓流動(dòng)公民在其奉獻(xiàn)的“第二故鄉(xiāng)”找到人生的歸屬感。

在管理方法上，應(yīng)當(dāng)改變政府“單兵作戰(zhàn)”的路徑，尋求更多的社會(huì)自治性資源。為流動(dòng)公民創(chuàng)造一個(gè)安居樂(lè)業(yè)的法治環(huán)境，政府不能單靠一己之力，而應(yīng)向社會(huì)主體放權(quán)，通過(guò)社區(qū)等自治性組織，探索一條流動(dòng)公民融入社會(huì)、居民自己管理自己的民主自治道路。與此同時(shí)，政府自身也須由治安管控轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合服務(wù)，扭轉(zhuǎn)城市公民與流動(dòng)公民之間的對(duì)立態(tài)勢(shì)。

近些年，流動(dòng)人口中出現(xiàn)的傳銷、“兩搶兩盜”、乞討等不良甚至違法現(xiàn)象，加劇了城市人對(duì)流動(dòng)公民的排斥?！耙?yàn)樗麄兤床欢ǖ牡匚?，讓他們看起?lái)更容易犯罪，干出越軌行為，最根本的是因?yàn)樗麄兪峭鈦?lái)人，滯留在那里，就已經(jīng)破壞了游戲規(guī)則”。城里人擔(dān)心他們侵奪工作機(jī)會(huì)，攤薄福利，于是產(chǎn)生莫名的恐懼和憂慮。對(duì)此，政府應(yīng)堅(jiān)持公平對(duì)待、一視同仁和發(fā)展惠及全體公民的理念，完善流動(dòng)公民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等社會(huì)保障制度，并在公共交通、困難救助等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域提供同等服務(wù)，從而使流動(dòng)公民安居樂(lè)業(yè)。

總之，只有創(chuàng)造出一個(gè)安全、平等、公正的法治發(fā)展環(huán)境，讓流動(dòng)公民的利益訴求及時(shí)得到回應(yīng)，合法權(quán)利得到有效保護(hù)，現(xiàn)代城市的公共服務(wù)體系對(duì)他們有細(xì)心關(guān)照，那么我們將迎來(lái)一個(gè)更加平等而富有活力的和諧社會(huì)。