G7/G8參與全球能源治理 ：功能演變和制度缺陷

李 昕

G7/G8參與全球能源治理 ：功能演變和制度缺陷

李 昕

全球能源治理在G7/G8的歷史進(jìn)程中占有重要地位。本文回顧了過去三十五年能源問題在G7/G8議程設(shè)置中的地位和發(fā)展變化規(guī)律，重點(diǎn)分析了2005年以來能源問題發(fā)展的新趨勢(shì)和G8參與全球能源治理的新動(dòng)向。盡管G8的確呈現(xiàn)了全球能源治理的價(jià)值，但由于其固有的缺陷與不足，G8的全球能源治理行動(dòng)難以收到預(yù)期成效。G8缺乏引導(dǎo)全球能源治理的影響力。

G7/G8 全球能源治理 演變規(guī)律 制度缺陷

一、G7/G8參與國(guó)際能源治理的歷史回顧

在G7/G8過去的35年里，全球能源治理在其議程中占據(jù)著重要地位。G7創(chuàng)立本身也與能源問題密切相關(guān)。1973年10月第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，阿拉伯產(chǎn)油國(guó)實(shí)行石油禁運(yùn)，西方國(guó)家在如何處置石油禁運(yùn)以及油價(jià)飛漲問題上沒有達(dá)成一致意見。1974年經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）陷入衰退，出現(xiàn)高通脹和高失業(yè)率。盡管出現(xiàn)這些問題，“但傳統(tǒng)的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制無(wú)法解決西方主要國(guó)家在這些問題上的分歧”。①布雷頓森林貨幣體系崩潰后，西方主要大國(guó)為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)貨幣政策、應(yīng)對(duì)1973年石油危機(jī)后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)衰退，曾先后舉行過多次協(xié)調(diào)會(huì)議。如：1973年3月，法、西德、英、美四國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)在白宮圖書館會(huì)晤，形成所謂的“圖書館集團(tuán)”（Library Group）；1973年9月四國(guó)財(cái)長(zhǎng)第三次會(huì)晤時(shí)日本也加入，形成“五國(guó)集團(tuán)”（the Group of Five）；1975年7月在赫爾辛基歐安會(huì)（CSCE）上，英國(guó)首相威爾遜、法國(guó)總統(tǒng)德斯坦、西德總理施密特和美國(guó)總統(tǒng)福特在期間舉行午餐會(huì)晤，即“赫爾辛基四方午餐會(huì)晤”（the Helsinki Quadripartite Luncheon）。這些協(xié)調(diào)進(jìn)程促成了七國(guó)集團(tuán)會(huì)議的誕生。參見Peter I. Hajnal, The G8 System and the G20: Evolution, Role and Documentation, England:Ashgate Publishing Limited, 2007, pp.11-21.在此背景下，1975年11月15-17日，在法國(guó)朗布伊埃（Rambouillet），法、美、英、西德、日本和意大利六國(guó)元首或政府首腦舉行峰會(huì)，七國(guó)集團(tuán)（G7）正式誕生。②1975年第一次峰會(huì)實(shí)際只有六國(guó)參加，因此有學(xué)者稱之為“六國(guó)集團(tuán)”（G6）；1976年6月27-28日在波多黎各圣胡安（san Juan Puerto Rico）峰會(huì)上，加拿大總理與會(huì)，才成為名副其實(shí)的G7；1994年俄羅斯獲邀參加意大利那不勒斯峰會(huì)的政治議題討論，被稱為經(jīng)濟(jì)上的G7和“政治上的G8”（political G8）；1998年俄羅斯獲準(zhǔn)參加G7所有議題的討論，成為正式成員，G7演變?yōu)镚8。前引書，第23-33頁(yè)。

G7產(chǎn)生以來，在能源領(lǐng)域的全球治理進(jìn)程可以分為四個(gè)階段（參見文中表格）。

（一）1975-1981年為第一階段，能源是G7議程中的核心問題之一。1975-1981年期間先后爆發(fā)了兩次石油危機(jī)，在政治因素的驅(qū)動(dòng)下油價(jià)大幅上漲，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害。這一期間的峰會(huì)均將能源問題設(shè)置為主要議題加以討論，涉及的問題領(lǐng)域包括：能源供應(yīng)安全、節(jié)能、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、開發(fā)替代能源、多元化的供應(yīng)等。最重要的成就體現(xiàn)在1979年6月的東京峰會(huì)上，會(huì)議達(dá)成了削減石油消費(fèi)和限制石油進(jìn)口目標(biāo)的協(xié)議，隨后又被國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）正式認(rèn)可。③Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, p. 231.這一階段能源治理的實(shí)質(zhì)是為了因應(yīng)石油危機(jī)造成的能源高價(jià)和供應(yīng)短缺問題，與其它問題領(lǐng)域的聯(lián)系較少，對(duì)全球能源的生產(chǎn)和消費(fèi)模式影響不大，也不涉及全球能源經(jīng)

濟(jì)的轉(zhuǎn)型問題。①例如在1980年6月的威尼斯峰會(huì)上，G8提出應(yīng)對(duì)石油危機(jī)的措施是增加煤炭的生產(chǎn)和使用。因此，這一階段能源治理的主要后果是石油、煤炭、天然氣等化石能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化；盡管有增加核電、合成燃料、太陽(yáng)能、可再生能源等供應(yīng)的措施，但本質(zhì)上并未改變以化石燃料為主的能源消費(fèi)模式。參見 G7, “Declaration: Energy”,http://www.g7.utoronto.ca/summit/1980venice/communique/energy.html。

表格：G7/G8參與全球能源治理的演變規(guī)律

（二）1982-2000年為第二階段，除1991年倫敦峰會(huì)外，能源問題不在G7/G8的核心議程中，甚至大多數(shù)年份的峰會(huì)并未將能源問題列入議程。②在這一階段的19次峰會(huì)中，有13次未將能源問題列入議程，參見http://www.g7.utoronto.ca/summit/。1991年，西方大國(guó)擔(dān)心海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后出現(xiàn)石油供應(yīng)減少或中斷，從而再次推高世界油價(jià)。因此，G7在當(dāng)年的倫敦峰會(huì)上將能源列入議程，成為會(huì)議討論的核心問題之一，主要包括：強(qiáng)化IEA的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制、穩(wěn)定油價(jià)、多元化供應(yīng)、加強(qiáng)國(guó)際能源合作以及創(chuàng)造公平自由的能源投資和貿(mào)易環(huán)境等。③G7, “Economic Declaration: Building World Partnership”,http://www.g7.utoronto.ca/summit/1991london/communique/index.html.主要目的是防止出現(xiàn)新的石油危機(jī)，維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。除此外，在這一階段的幾乎所有時(shí)間里，石油價(jià)格低廉，供應(yīng)充足，影響能源市場(chǎng)穩(wěn)定的因素較少。因此，G7/G8對(duì)能源問題的關(guān)注大大減少，不再是峰會(huì)的核心議題。

（三）2001-2004年為第三階段，其中2001和2004年的G8峰會(huì)將能源列為核心議題，而2002年未列入議程，2003年雖列入議程但并非核心議題。這一階段G8峰會(huì)有兩次關(guān)注能源問題，其特點(diǎn)是開始將能源問題與氣候變化、溫室氣體排放等環(huán)境問題聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)提高能效、開發(fā)清潔能源和可再生能源的重要性和環(huán)境意義。2001年的熱那亞峰會(huì)上，G8提出通過全球合作和技術(shù)創(chuàng)新來提高能效、開發(fā)可再生能源，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）中的溫室氣體減排目標(biāo)。④G8, “Final Communiqué”,http://www.g8.utoronto.ca/summit/2001genoa/finalcommunique.html.2004年美國(guó)海島峰會(huì)上，G8能源議程的重心是可再生能源和清潔能源，會(huì)議提出“用科學(xué)技術(shù)支持可持續(xù)發(fā)展：‘3R’行動(dòng)計(jì)劃和執(zhí)行進(jìn)展”，制定了發(fā)展更清潔、更高效能源的措施，發(fā)起了“可再生能源和能源效率伙伴關(guān)系”（the Renewable Energy and Energy Efficiency Partnership，REEEP）倡議。①所謂“3R”行動(dòng)計(jì)劃是指減少（Reduce）廢棄物排放，重新利用（Reuse）和循環(huán)使用（Recycle）能源資源及其產(chǎn)品，并決定 2005年春季在日本召開部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。參見G8, “Science and Technology for Sustainable Development: “3r” Action Plan and Progress on Implementation”, http://www.g7.utoronto.ca/summit/2004seaisland/sd.html。

這一期間G8關(guān)注能源問題的主要目的除了應(yīng)對(duì)油氣價(jià)格上漲、市場(chǎng)波動(dòng)等傳統(tǒng)能源安全問題外，開始重點(diǎn)關(guān)注化石能源的生產(chǎn)和使用所產(chǎn)生的環(huán)境問題，體現(xiàn)了能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向和全球能源治理的新趨勢(shì)。但與此同時(shí)，G8在能源問題上有諸多矛盾分歧，如2001年G8峰會(huì)召開前籌劃成立的“可再生能源工作組”（Renewable Energy Task Force）由于美國(guó)新總統(tǒng)小布什的反對(duì)而夭折。此外，在討論核能是否可以作為應(yīng)對(duì)氣候變化和能源挑戰(zhàn)的解決方案問題上，G8也沒有達(dá)成一致，德國(guó)堅(jiān)持其逐步淘汰核能的既定政策。因此，能源問題在G8議程設(shè)置中不確定，具有過渡性特征。

（四）2005-2010年為第四階段，G8主導(dǎo)的全球能源治理進(jìn)入新階段，將能源與溫室氣體排放問題聯(lián)系起來，因應(yīng)傳統(tǒng)能源消費(fèi)模式對(duì)氣候環(huán)境的巨大破壞性影響，實(shí)現(xiàn)能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)與平衡。因此，能源與溫室氣體排放問題被列入這一階段峰會(huì)的核心議程。所涉及的問題領(lǐng)域主要是節(jié)能減排、提高能效、創(chuàng)新能源技術(shù)，開發(fā)替代能源、清潔能源和可再生能源，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)等。這表明G8已經(jīng)將能源治理的重點(diǎn)放在能夠減少溫室氣體排放的新型能源的開發(fā)和利用上，這也是21世紀(jì)能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。G8通過能源治理的轉(zhuǎn)型力圖在全球核心問題治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

二、2005年英國(guó)峰會(huì)后G8與全球能源治理

G8將能源安全與氣候變化問題聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)能源治理的轉(zhuǎn)型反映了目前的能源問題與20世紀(jì)70年代的性質(zhì)不同，其特征是：人們從科學(xué)上普遍承認(rèn)化石燃料的可耗竭性和稀缺性，也普遍接受人類主要依靠化石燃料的生活方式對(duì)氣候和環(huán)境的災(zāi)難性影響，由此出現(xiàn)一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際政治壓力。有學(xué)者將目前的能源問題稱作是一場(chǎng)“新的能源危機(jī)”（New Energy Crisis）。①Dries Lesage, Thijs Van de Graaf, and Kirsten Westphal, “The G8’s Role in Global Energy Governance Since the 2005 Gleneagles Summit”, Global Governance, Vol.15, No.1, 2009, p.260.幾年前IEA也發(fā)表相關(guān)報(bào)告，呼吁世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，利用更低碳和更高效的能源系統(tǒng)。②IEA, World Energy Outlook 2007: China and India Insights, Paris: OECD, 2007. IEA,World Energy Outlook 2006, Paris: OECD, 2006.否則，到2030年，全球能源需求將增加 50%多，而 80%的需求將由化石燃料（石油、煤炭、天然氣）來滿足。③Dries Lesage, Thijs Van de Graaf, and Kirsten Westphal, “The G8’s Role in Global Energy Governance Since the 2005 Gleneagles Summit”, p. 260.IEA預(yù)測(cè)，到2030年與能源生產(chǎn)和消費(fèi)有關(guān)的二氧化碳排放將比2005年高出57%，而且以碳?xì)浠衔餅橹鞯哪茉聪M(fèi)模式會(huì)對(duì)化石燃料的可耗竭性視而不見。④“要是當(dāng)前的生產(chǎn)和消費(fèi)速度保持不變，剩余的石油、天然氣和煤炭?jī)?chǔ)量將會(huì)分別在41 年、60 年和 133 年內(nèi)被耗竭”，參見 BP, “Statistical Review of World Energy June 2008”,http://www.bp.com/statisticalreview。面對(duì)這些令人擔(dān)憂的傾向，IEA的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家法提赫·比羅爾（Fatih Birol）抱怨說，“我們目前的能源使用路徑遠(yuǎn)非可持續(xù)性的”。⑤Fatih Birol, “Energy Economics: A Place for Energy Poverty in the Agenda?” The Energy Journal, vol.28, no. 3, 2007, p. 2.因此，21世紀(jì)的第二個(gè)十年，我們將面臨關(guān)鍵的時(shí)機(jī)選擇：世界將不得不應(yīng)對(duì)大量的、全球性的能源治理挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)是否能夠轉(zhuǎn)到可持續(xù)發(fā)展的軌道上來。

自從2005年英國(guó)格倫伊格爾斯峰會(huì)（Gleneagles Summit）以來，G8已經(jīng)制定了許多雄心勃勃的能源行動(dòng)計(jì)劃，發(fā)表了若干份與能源有關(guān)的宣言。G8似乎要在全球能源治理中扮演領(lǐng)導(dǎo)角色，從而填補(bǔ)全球能源治理空缺。

2005年的G8峰會(huì)是非常重要的里程碑，G8全面啟動(dòng)了有關(guān)新型能源的討論并參與其中。當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)布什首次在國(guó)際上承認(rèn)是人類活動(dòng)導(dǎo)致了氣候變化這一現(xiàn)實(shí)，而且認(rèn)為有必要立即采取行動(dòng)。美國(guó)態(tài)度的轉(zhuǎn)變對(duì)峰會(huì)議程產(chǎn)生了重大影響。G8領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表了一份主席聲明和“氣候變化、清潔能源和可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃”（Plan of Action on Climate Change, Clean Energy and Sustainable Development），該計(jì)劃主張通過市場(chǎng)機(jī)制和國(guó)際合作來發(fā)展清潔能源技術(shù)，用可持續(xù)的方式滿足能源需求，減少溫室氣體排放，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)；增加能源市場(chǎng)的透明度，減少市場(chǎng)波動(dòng)。①G8, Chair’s Summary, http://www.g7.utoronto.ca/summit/2005gleneagles/summary.html.通過該行動(dòng)計(jì)劃，格倫伊格爾斯峰會(huì)啟動(dòng)了關(guān)于開發(fā)“氣候友好型能源”（climate-friendly energy）的國(guó)內(nèi)承諾進(jìn)程，密切了G8和國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）的合作關(guān)系，并延伸至特邀的5個(gè)非成員國(guó)。此次峰會(huì)還發(fā)起了“格倫伊格爾斯對(duì)話”（Gleneagles Dialogue），召集20個(gè)主要的溫室氣體排放國(guó)參與，每年召開部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話會(huì)議。②2005年7月在英國(guó)召開的峰會(huì)上，包括G8成員國(guó)在內(nèi)的20個(gè)主要國(guó)家以及世界銀行、IEA之間展開了關(guān)于氣候變化問題的“格倫伊格爾斯對(duì)話，成為G-20部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話的前奏，參見日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所網(wǎng)站：http://www.rieti.go.jp/cn/events/bbl/08021201.html。20個(gè)主要的溫室氣體排放國(guó)是指八國(guó)集團(tuán)再加上澳大利亞、巴西、中國(guó)、印度、印尼、墨西哥、尼日利亞、波蘭、南非、韓國(guó)、西班牙等國(guó)（除伊朗）。參見Peter I. Hajnal, The G8 System and the G20: Evolution, Role and Documentation, P.69。

和之前相比，2006年的圣彼得堡峰會(huì)（St. Petersburg Summit）是G8涉及能源問題最為詳盡、應(yīng)對(duì)措施最為全面的一次峰會(huì)。首先，峰會(huì)認(rèn)為整個(gè)人類面臨的最大能源挑戰(zhàn)是充足、可靠、符合環(huán)境要求和反映市場(chǎng)規(guī)律的能源供應(yīng)；其次，有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)需要解決相互關(guān)聯(lián)的三個(gè)問題：能源安全（Energy Security）、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Economic Growth）和環(huán)境保護(hù)（Environment Protection）（即所謂的“3Es”）；①G8, “Global Energy Security”, http://www.g7.utoronto.ca/summit/2006stpetersburg/energy.html. 無(wú)獨(dú)有偶，IEA的執(zhí)行董事Mandil也提到，其成員國(guó)共同承擔(dān)的目標(biāo)可以用“三個(gè)e”來概括：能源安全（energy security）、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（economic growth）和環(huán)境質(zhì)量（environmental quality）。IEA一直在積極行動(dòng)尋求三個(gè)“e”的交叉點(diǎn)和平衡戰(zhàn)略，特別是有關(guān)氣候變化方面的。IEA一直在關(guān)注有效削減和管理二氧化碳排放的市場(chǎng)機(jī)制作用。參見 William F. Martin and Evan M. Harrje, “The International Agency”, in Jan H.Kalicki, David L. Goldwyn, eds., Energy and Security: Toward a New Foreign Policy Strategy, Washington, D. C.: Woodrow Wilson Center Press, 2005, p. 111。再者，G8成員國(guó)一致同意“全球能源安全原則”（Global Energy Security Principles），強(qiáng)調(diào)公平、透明、有效、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則對(duì)全球能源至關(guān)重要；最后，為達(dá)到上述目標(biāo)，峰會(huì)還提出了“圣彼得堡全球能源安全行動(dòng)計(jì)劃”（St.Petersburg Plan of Action Global Energy Security），提出了在能源市場(chǎng)、投資環(huán)境、供應(yīng)安全、能源效率、清潔能源等問題領(lǐng)域的治理措施。②G8, “Global Energy Security”，http://www.g7.utoronto.ca/summit/2006stpetersburg/energy.html.盡管峰會(huì)涉及能源議題非常全面，但缺乏可操作性的細(xì)節(jié)和具體實(shí)施方案。

2007年在德國(guó)舉行的海利根達(dá)姆峰會(huì)（Heiligendamm Summit）與2005年峰會(huì)相比，將“能源-氣候”之間的聯(lián)系更為明確化和具體化，前兩次峰會(huì)的承諾得到肯定，建立了所謂的“海利根達(dá)姆進(jìn)程”（Heiligendamm Process）。該進(jìn)程旨在加強(qiáng)同巴西、中國(guó)、印度、墨西哥、南非的對(duì)話，對(duì)話領(lǐng)域包括能源效率和相關(guān)的技術(shù)合作、開發(fā)政策。本次峰會(huì)強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)機(jī)制和碳排放交易體制或稅收措施既是應(yīng)對(duì)能源安全，也是解決氣候變化問題的關(guān)鍵；重申圣彼得堡峰會(huì)的能源安全原則。③G8, “Chair's Summary”,http://www.g7.utoronto.ca/summit/2007heiligendamm/g8-2007-summary.pdf.2008年日本主辦的北海道洞爺湖峰會(huì)（Hokkaido Toyako Summit）很大程度上構(gòu)成了前三次峰會(huì)的后續(xù)努力，并沒有宣布新的重大倡議。一個(gè)例外就是由G8和新興經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)建了“能效合作國(guó)際伙伴關(guān)系”（International Partnership for Energy Efficiency Cooperation，IPEEC）。①G8, “Chair’s Report to the G8 Hokkaido Toyako Summit: Gleneagles-Dialogue on Climate Change, Clean Energy and Sustainable Development”,http://www.mofa.go.jp/policy/economy/summit/2008/doc/pdf/0708_05_en.pdf.G8成員國(guó)和中國(guó)、印度、韓國(guó)等國(guó)的能源部長(zhǎng)們通過對(duì)話交流相關(guān)信息，推動(dòng)聯(lián)合研究和開發(fā)等方式來討論能源開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和提高能效的路徑。②Energy ministers of the G8, China, India, and Korea, “Declaration: International Partnership for Energy Efficiency Cooperation”. Aomori, June 8, 2008.

2009和2010年兩次峰會(huì)更加強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)溫室氣體排放和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要性，能源在議程中附屬于氣候變化議題。但能源問題和溫室氣體減排已密不可分，后者本質(zhì)上就是能源安全問題。2009年意大利拉奎拉峰會(huì)（L'Aquila Summit）提出了應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)：在前工業(yè)時(shí)代的水平上，將全球氣溫的平均升幅控制在2℃以內(nèi)。為此，到2050年溫室氣體的減排量至少達(dá)到 1990年或近年來的 50%，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)達(dá)到80%。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，G8強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)全球合作，開發(fā)清潔能源技術(shù)，建立低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)型。③G8, “Declaration of the Leaders: The Major Economies Forum on Energy and Climate” ,http://www.g7.utoronto.ca/summit/2009laquila/2009-mef.pdf.2010年加拿大穆斯科卡峰會(huì)（Muskoka Summit）重申了2009年峰會(huì)設(shè)定的目標(biāo)。為了應(yīng)對(duì)氣候變化和能源安全問題，G8承諾發(fā)展有利于氣候恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)，在全球推廣清潔的低碳能源技術(shù)和相關(guān)聯(lián)的服務(wù)，強(qiáng)調(diào)碳捕獲和貯藏技術(shù)（Carbon Capture and Storage，CCS）可以作為低碳經(jīng)濟(jì)的重要措施，承認(rèn)核能和生物能在應(yīng)對(duì)氣候變化以及能源安全中的地位。④G8, “Muskoka Declaration: Recovery and New Beginnings”,http://www.g7.utoronto.ca/summit/2010muskoka/communique.html.

G8在能源治理方面還有意加強(qiáng)同其他國(guó)際機(jī)制的合作。由于G8成員國(guó)在IEA中擁有較大的制度性權(quán)力（俄羅斯除外），自2005年英國(guó)峰會(huì)開始每年邀請(qǐng)IEA的總干事與會(huì)。G8的主要目的在于擴(kuò)大IEA的作用，使其不僅僅局限于化石能源領(lǐng)域，將IEA的治理功能延伸到能源效率和清潔能源領(lǐng)域，以應(yīng)對(duì)使用化石燃料所導(dǎo)致的氣候變化問題。①Dries Lesage, Thijs Van de Graaf, and Kirsten Westphal, “The G8’s Role in Global Energy Governance Since the 2005 Gleneagles Summit”, p. 260.IEA也借助于G8的機(jī)制平臺(tái)擴(kuò)大其在全球能源治理中的作用和影響。IEA已經(jīng)向 G8成員國(guó)政府提供了多份提高能效的建議書，②IEA總共向G8成員國(guó)提交了25份提高能效的建議書，其中4份在2006年的圣彼得堡峰會(huì)提交、12份在2007年海利根達(dá)姆峰會(huì)提交、16份在2008年北海道洞爺湖峰會(huì)上提交，參見 International Energy Agency, “Energy Efficiency Policy Recommendations”,Paris: OECD/IEA, 2008。并借助于“G8+O5”的機(jī)制將能源合作范圍拓展到新興大國(guó)。

G8和世界銀行（WB）也有一定的合作關(guān)系。在2005年峰會(huì)上，世界銀行同意“為清潔能源的開發(fā)提供投資和融資活動(dòng)，并為此創(chuàng)建一個(gè)新的架構(gòu)”。③G8, “Gleneagles summit conclusions”,http://www.g7.utoronto.ca/summit/2005gleneagles/index.html.隨后，世界銀行采取了應(yīng)對(duì)措施，在與其它國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和地區(qū)開發(fā)銀行磋商的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了“清潔能源開發(fā)投資框架”（Clean Energy for Development Investment Framework），尋求公共和私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)為提高能效和開發(fā)清潔能源進(jìn)行融資。在該框架基礎(chǔ)上，世界銀行在2007年4月份發(fā)起了自己的“行動(dòng)計(jì)劃”，組織了30億美元的資金，使世界銀行在能源領(lǐng)域的活動(dòng)大幅增加。④World Bank, “Clean Energy for Development Investment Framework: Progress Report of the World Bank Group Action Plan”, DC2007-0018, 28 September 2007,http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/21510693/DC2007-001 8(E)CleanEnergy.pdf.

此外，G8還加強(qiáng)與世界貿(mào)易組織（WTO）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、聯(lián)合國(guó)環(huán)境計(jì)劃署（UNEP）、聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）、歐盟（EU）、歐佩克（OPEC）等國(guó)際組織或機(jī)制的合作，借助于現(xiàn)有機(jī)制的規(guī)則系統(tǒng)、制度性權(quán)力、能源市場(chǎng)的影響和信息收集能力應(yīng)對(duì)能源安全和氣候變化的挑戰(zhàn)。

總的來看，G8扮演全球能源治理角色的意圖體現(xiàn)在五個(gè)方面：（1）在主要大國(guó)間聚集共識(shí)；（2）在構(gòu)建重大原則和規(guī)范方面提供指導(dǎo)；（3）通過作出并遵守承諾來協(xié)調(diào)國(guó)家政策；（4）邀請(qǐng)新興大國(guó)參加；（5）與現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)制合作或創(chuàng)建一個(gè)新的國(guó)際治理機(jī)制。

G8希望在能源方面產(chǎn)生“雙重紅利”（double dividend）的治理成效，即既要解決能源安全問題，又要遏制溫室氣體排放。①Dries Lesage, Thijs Van de Graaf, and Kirsten Westphal, “The G8’s Role in Global Energy Governance Since the 2005 Gleneagles Summit”, p.273.公開透明、市場(chǎng)原則、多元化的能源結(jié)構(gòu)、提高能效和增加清潔能源使用以保護(hù)生態(tài)環(huán)境等是G8的基本能源話語(yǔ)，幾乎不觸及能源安全的地緣政治方面和化石能源需求的控制領(lǐng)域。提高能效和清潔能源的技術(shù)革新是G8的優(yōu)先治理領(lǐng)域。因此，G8涉及的全球能源治理主要是技術(shù)性的修補(bǔ)，在“碎片化”的能源治理情境下進(jìn)行了部分制度創(chuàng)新。

三、制度缺陷

2005年以來 G8在全球能源治理上表現(xiàn)出空前的高姿態(tài)，很清楚，G8試圖在“能源－氣候”相關(guān)聯(lián)的問題領(lǐng)域承擔(dān)全球治理責(zé)任。但 G8不具備發(fā)揮全球能源治理政治領(lǐng)導(dǎo)的能力，G8本身的作用和影響力也在下降。主要原因如下：

第一、結(jié)構(gòu)性的障礙。G8不是一個(gè)高度組織化的國(guó)際安排，也不是建立在正式國(guó)際協(xié)議基礎(chǔ)上的，沒有常設(shè)秘書處，缺少具體的規(guī)則體系，只是給各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行政策協(xié)調(diào)、對(duì)話交流、聯(lián)合倡議以及與其他行為體（國(guó)家或非國(guó)家的）互動(dòng)的論壇和場(chǎng)所。②Peter I. Hajnal, The G8 System and the G20: Evolution, Role and Documentation, 2007,P.2.盡管非正式的運(yùn)作方式使其相對(duì)少受官僚體制的拖累，成員國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人可以在更好和更輕松的私人關(guān)系基礎(chǔ)上相互了解彼此國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)局限和優(yōu)先考慮。但這也使歷次峰會(huì)的大量文件成為非約束性的關(guān)注聲明，各國(guó)并沒有遵守執(zhí)行的國(guó)際法律義務(wù)。

G8結(jié)構(gòu)的非正式性還使其缺少遵守承諾的監(jiān)督機(jī)制。盡管作出了許多有關(guān)提高能效和使用清潔能源的承諾，但卻沒有適應(yīng)于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的清晰量化基準(zhǔn)和明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也沒有引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制或同行評(píng)審機(jī)制。正因如此，就不難理解G8在每次峰會(huì)上都會(huì)有大量的宣言和聲明，作出一系列承諾，成員國(guó)在能源治理領(lǐng)域的政治分歧才會(huì)被掩蓋。G8在能源治理方面的表現(xiàn)可能主要是大量美妙的空言，難以形成實(shí)際的行動(dòng)目標(biāo)和治理成效。

第二、內(nèi)部分歧。首先是美國(guó)和 G8其他成員國(guó)。2005年峰會(huì)上，美國(guó)政府在國(guó)際上首次承認(rèn)人類活動(dòng)導(dǎo)致了氣候變化，需要加強(qiáng)能源政策協(xié)調(diào)，減少溫室氣體排放。但美國(guó)仍然堅(jiān)定地反對(duì)可證實(shí)的、具體的溫室氣體減排目標(biāo)。這一矛盾在2005年后的歷次峰會(huì)上都沒有解決。雖然在2008年峰會(huì)上美國(guó)表態(tài)支持2050年減排50%的長(zhǎng)期目標(biāo)，但這樣的承諾存在嚴(yán)重的缺陷，因?yàn)檫@個(gè)目標(biāo)沒有具體的參照年限、沒有中期目標(biāo)、沒有驗(yàn)證和報(bào)告體制。①G8, “Environment and Climate Change, Hokkaido Toyako Summit”, 8 July 2008,http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/summit/toyako08/index.html.其他成員國(guó)與美國(guó)的分歧還表現(xiàn)在有關(guān)能源效率的國(guó)際機(jī)制的構(gòu)思上。歐盟一致堅(jiān)持應(yīng)考慮制定一個(gè)提高能效的“國(guó)際框架協(xié)議”，②European Commission, press release IP/07/671, 15 May 2007.但美國(guó)反對(duì)建立一個(gè)有關(guān)提高能效的正式多邊框架，結(jié)果是歐盟的建議沒有被海利根達(dá)姆峰會(huì)采納。③The leaked version, www.g8.utoronto.ca/evaluations/index.html#2007.最后只是達(dá)成了更為松散的合作形式，即“能效合作國(guó)際伙伴關(guān)系”（IPEEC）。IPEEC只是一個(gè)交流相關(guān)信息和推動(dòng)聯(lián)合研發(fā)的非約束性機(jī)制，并不考慮制定能源開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)或能效目標(biāo)。

其次是能源生產(chǎn)大國(guó)俄羅斯與其他西方成員國(guó)在能源安全立場(chǎng)上有著根本性的分歧。在圣彼得堡峰會(huì)上，俄羅斯贊同支持市場(chǎng)作用和提高透明度的“全球能源安全原則”，甚至贊同歐盟“能源憲章”中的原則。但這些原則并沒有得到俄羅斯的遵守。俄羅斯與西方特別是歐盟之間有著根本性的差異，這些差異源于雙方明顯不同的內(nèi)部能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，也源于不同的對(duì)外能源政策模式。歐盟基于規(guī)則和市場(chǎng)的能源治理模式遭到俄羅斯在國(guó)際能源關(guān)系中基于地緣戰(zhàn)略考慮模式的削弱。①Dries Lesage, Thijs Van de Graaf, and Kirsten Westphal, “The G8’s Role in Global Energy Governance Since the 2005 Gleneagles Summit”, p.266.如前所述，G8與IEA有非常密切的能源合作關(guān)系，這也完全依賴于兩大機(jī)構(gòu)在政策領(lǐng)域的相互支持和高度認(rèn)同。但俄羅斯的地位很特殊，它是G8中唯一一個(gè)不是IEA成員的國(guó)家。IEA和俄羅斯的關(guān)系緊張，IEA對(duì)俄羅斯不遵守市場(chǎng)規(guī)則和透明度原則的情況提出質(zhì)疑；俄羅斯不同意IEA監(jiān)管G8成員國(guó)的能源政策。這種矛盾導(dǎo)致IEA和G8在“格倫伊格爾斯行動(dòng)計(jì)劃”框架下的合作關(guān)系在2008年末走向終結(jié)。

此外，G8內(nèi)部對(duì)核能作用的認(rèn)知也存在分歧。德國(guó)堅(jiān)持逐步淘汰核能的政策，而其他成員國(guó)認(rèn)為核能在應(yīng)對(duì)氣候變化方面可以作為解決問題的替代方案。只要成員國(guó)之間的分歧繼續(xù)存在，G8峰會(huì)提出的一系列能源治理倡議都將會(huì)是低調(diào)和技術(shù)性的。

第三，一些重要國(guó)家的非成員國(guó)資格。G8的治理行為仍然遵循著“大國(guó)協(xié)調(diào)”（major power concert）的觀念，即幾個(gè)主要的國(guó)家承擔(dān)全球責(zé)任并領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際體系，該體系體現(xiàn)了最少數(shù)國(guó)家的共同利益和價(jià)值觀念。②參見Richard N. Rosecrance, ed., The New Great Power Coalition: Toward a World Concert of Nations, Lanham, MD: Rowman ＆ Littlefield, 2001.但當(dāng)前國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)正在發(fā)生自冷戰(zhàn)后最深刻的變化，新興經(jīng)濟(jì)體在全球治理中的作用日益不可缺少。盡管英法支持將G8擴(kuò)大為G13或G14，但美德日三國(guó)一直反對(duì)，而是傾向于邀請(qǐng)五國(guó)與會(huì)，即中國(guó)、印度、巴西、南非、墨西哥構(gòu)成“O5”（Outreach Five）或“延伸集團(tuán)”（Outreach Group）或是“G8+5”（Plus Five）。③Dries Lesage, Thijs Van de Graaf, and Kirsten Westphal, “The G8’s Role in Global Energy Governance Since the 2005 Gleneagles Summit”, p.268.被邀五國(guó)不能參加G8的所有議程。

2005年英國(guó)峰會(huì)發(fā)起了所謂的“格倫伊格爾斯對(duì)話”進(jìn)程，G8邀請(qǐng)了一些重要的能源消費(fèi)大國(guó)和溫室氣體排放國(guó)的相關(guān)部長(zhǎng)參加，以便推進(jìn)在UNFCCC框架下的“后京都談判”（Post-Kyoto negotiations）。但對(duì)話沒有取得任何重大突破，應(yīng)對(duì)能源的方式仍限于低端的技術(shù)和信息交流，沒有作具有約束性的承諾。①The Interim Report on the Heiligendamm Process,www.oecd.org/dataoecd/55/42/41487326.pdf.因此，G8不是一個(gè)在高層政治領(lǐng)域?qū)δ茉磫栴}進(jìn)行協(xié)商的機(jī)制，也缺乏政治影響力和凝聚力?！癎8+5”的對(duì)話模式只涉及與清潔能源和可再生能源有關(guān)的技術(shù)事項(xiàng)，而不是一個(gè)政治談判的場(chǎng)所。

盡管有加拿大和俄羅斯這樣的成員國(guó)，G8主要還是能源進(jìn)口國(guó)集團(tuán)，其不包含任何一個(gè)歐佩克（OPEC）國(guó)家的事實(shí)是 G8又一個(gè)結(jié)構(gòu)性的弱勢(shì)。在應(yīng)對(duì) 21世紀(jì)全球重大挑戰(zhàn)面前，西方希望在維持既有結(jié)構(gòu)和保持既有決策模式的基礎(chǔ)上，將新興大國(guó)納入其主導(dǎo)的現(xiàn)有治理體系中。但很顯然，G8舊有模式無(wú)法承擔(dān)全球能源治理責(zé)任。

綜上所述，G8的確呈現(xiàn)了全球能源治理的價(jià)值，但由于其本身結(jié)構(gòu)性的缺陷、在關(guān)鍵問題上的內(nèi)部分歧以及新興經(jīng)濟(jì)體的非成員資格，G8的全球能源治理行動(dòng)并沒有收到預(yù)期的成效?？偟膩碚f，G8缺乏引領(lǐng)全球能源治理的影響力。2005年格倫伊格爾斯啟動(dòng)的能源治理勢(shì)頭是否會(huì)在目前的基礎(chǔ)上繼續(xù)前進(jìn)以及能夠維持到什么程度，仍是有爭(zhēng)議的問題。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師、上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與外交事務(wù)研究院博士

G7是指1975-1998年間的七國(guó)集團(tuán)，G8是指1998年以后的八國(guó)集團(tuán)。為了行文簡(jiǎn)潔，全文均用七國(guó)或八國(guó)集團(tuán)的英文縮寫G7/G8。