法治化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究述評與思考*

趙鯤鵬，杜曉溪

(1.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村問題研究中心，湖北 武漢 430079;2.華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079)

二十世紀(jì)九十年代，治理一詞逐漸為我國社會學(xué)者使用，從學(xué)術(shù)角度考慮，治理的出發(fā)點(diǎn)是整個(gè)社會事務(wù)，治理的主體不僅包括政府還包括非政府的其他組織，也可以是政府與民間組織的聯(lián)合。[1]隨后，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究的學(xué)術(shù)價(jià)值逐漸為學(xué)者所重視，各種學(xué)術(shù)成果也在這一時(shí)期大量涌現(xiàn)?？傮w來看，這些研究主要集中在三個(gè)方面：一是系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史演變，尤其對近三十年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理歷程進(jìn)行分析；二是集中分析目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的突出問題；三是從不同角度探討未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革的趨勢和方向。

一、系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史脈絡(luò)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度是與社會、經(jīng)濟(jì)、政治等環(huán)境因素相適應(yīng)的。作為歷史演變的延續(xù)，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式作為特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，并不是孤立存在的。因此，學(xué)者們首先從不同角度探索我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史進(jìn)程，并以此作為了解現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)狀與缺陷的起點(diǎn)。這一時(shí)期有大量研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展史的專著和論文，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度進(jìn)行了梳理。可以歸納為：第一，由古至今對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度進(jìn)行宏觀把握。金太軍，張勁松在《鄉(xiāng)村改革與發(fā)展》中提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理最早起源于戰(zhàn)國時(shí)期的鄉(xiāng)里制度，但隋唐之后這一制度逐漸消亡，國家取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政設(shè)置，形成 “皇權(quán)不下縣”的行政格局，這種狀況直至清末才逐漸改變。進(jìn)入二十世紀(jì)后，隨著國家現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，民國時(shí)期政府組織和職能逐漸向鄉(xiāng)村延伸，才形成了現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度[2]；第二，對近代尤其是現(xiàn)代國家進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度進(jìn)行研究。姚監(jiān)復(fù)在《大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的變遷、困境及對策》一文中提出以立體的、縱橫結(jié)合的方法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度進(jìn)行研究，“橫”體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度的橫向比較，而“縱”則是以歷史眼光審視二十世紀(jì)以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷。他認(rèn)為，二十世紀(jì)中國社會先后出現(xiàn)了三種主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度：晚清與民國時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、新中國成立之初政社合一的人民公社制以及現(xiàn)階段鄉(xiāng)政村治的二元格局[3]；張新光在《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的歷史沿革及其啟示》中首先歸納了二十世紀(jì)中國現(xiàn)代化進(jìn)程中四種主要的鄉(xiāng)政治理模式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、共產(chǎn)黨早期議行合一的基層政權(quán)、政社合一制的人民公社以及鄉(xiāng)政村治的二元體制模式。他提出中國近代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一直難以擺脫的兩大規(guī)律：一是“帕金森定律”即官僚機(jī)構(gòu)持續(xù)膨脹、人員臃腫的通病；二是“黃宗羲定律”即在中國歷代改革稅制，取消雜稅后，總會滋生出新的雜稅，愈發(fā)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)[4]；第三，聚焦于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度變革。袁金輝在《沖突與參與：中國鄉(xiāng)村治理改革30年》一書中以新農(nóng)村建設(shè)為背景對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)重建后的改革歷程進(jìn)行分析，他認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革動力主要來源有二：一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革，主要包括通過政策、立法等方式確立了村民自治制度、鄉(xiāng)政村治模式等；二是自下而上的草根民主實(shí)踐，如：村民委員會選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的公推直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選等。他認(rèn)為這種自發(fā)式的民主實(shí)踐植根于泥土、行走于鄉(xiāng)野，其影響范圍不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，也包括經(jīng)濟(jì)、文化等社會領(lǐng)域。[5]

二、集中分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的問題

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，隨著社會變遷與發(fā)展，現(xiàn)有“鄉(xiāng)政村治”的二元格局已不能很好地適應(yīng)社會需要，尤其是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)土社會流動性增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管治”式行政難以滿足新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的客觀需要。同時(shí)，學(xué)者們又嘗試著從不同的角度和出發(fā)點(diǎn)對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題進(jìn)行剖析。第一，通過政府結(jié)構(gòu)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題。徐勇在《精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治：鄉(xiāng)級治理體制的結(jié)構(gòu)性改革》中認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式形成于人民公社廢除之后，隨著農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)政村治的二元治理結(jié)構(gòu)不僅沒有促進(jìn)反而束縛了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，主要表現(xiàn)為：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級行政機(jī)關(guān)，在與上級“對口”的同時(shí)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷膨脹，機(jī)構(gòu)職能難以適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)實(shí)際需求的困境，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政協(xié)很難發(fā)揮上級同類機(jī)構(gòu)的效能；其次，在壓力型行政體制內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)必然面對上級政府的行政壓力，為了完成上級交辦任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官僚化傾向越來越嚴(yán)重，通過開會等手段將各種任務(wù)分配到村，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式逐漸脫離了農(nóng)村實(shí)際；最后，臃腫的行政、繁雜的事權(quán)與捉衿見肘的財(cái)政必然加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和職能的持續(xù)膨脹，其財(cái)政能力往往顯得力不從心，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)情況更為明顯，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力“創(chuàng)收”，甚至以能否收、罰款作為機(jī)構(gòu)和人員的收入來源和存在依據(jù)[6]；第二，以體制中心分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題。李昌平在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革：官本位體制向民本位體制轉(zhuǎn)變》中提出，回顧三十年來幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)改革，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)次改革都具備同樣的特征，即：加強(qiáng)“條條”的權(quán)力，壓縮地方“塊塊”的權(quán)力，上收農(nóng)民權(quán)力。中央部委權(quán)力總在加強(qiáng)，而地方政府也往往采取“上有政策，下有對策”的方式竭力避免自身權(quán)力被弱化，最終造成農(nóng)民承擔(dān)的束縛越來越多。因此他認(rèn)為完善現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的核心在于轉(zhuǎn)變現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，即從以官本位為中心的體制轉(zhuǎn)向以民本位為中心的體制[7]；第三，以府際關(guān)系分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題。吳理財(cái)教授在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：撤銷抑或自治？》中從府際關(guān)系與權(quán)責(zé)配置失當(dāng)角度探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題，他認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住保诂F(xiàn)有權(quán)力配置體制中，農(nóng)村資源中相當(dāng)大的一部分通過“條條”被上級政府直接拿走，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府汲取資源中的一部分也通過財(cái)政渠道流向上級政府，但與財(cái)權(quán)改革相適應(yīng)的事權(quán)改革并未同步進(jìn)行，造成農(nóng)村資源由下向上集中，各種事務(wù)由上向下分解的現(xiàn)狀。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政極其有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要完成各種上級交辦任務(wù)外還要維持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，就迫使他們“另辟蹊徑”，而各種形式的創(chuàng)收，這些政府收入最終也會轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的癥結(jié)所在[8]；第四，以財(cái)政制度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題。湯瑪斯·伯尼斯頓的《農(nóng)村行政管理和公共服務(wù)財(cái)政問題探析》認(rèn)為，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在一個(gè)突出的矛盾：一方面中央政府下?lián)艽罅控?cái)政資金支援農(nóng)村；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級機(jī)構(gòu)卻陷入普遍的財(cái)政危機(jī)。在與國家農(nóng)村政策和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革相適應(yīng)的財(cái)政管理、審計(jì)、控制制度沒有建立的情況下，上級撥款的使用往往偏離真正目標(biāo)。他認(rèn)為如不理順上下級政府之間關(guān)系，僅僅依靠減稅和增撥資金的方法并不能為地方自治提供穩(wěn)定和持久的支持。[9]

三、多維探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型可能的趨勢和方向

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題，學(xué)者們從不同的立場和視角探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革的可行路徑，從總體上看，主要有以下四種較具代表性的方案：

第一種方案主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成為一級完備的政府。袁金輝在《沖突與參與：中國鄉(xiāng)村治理改革30年》一書中認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中存在的突出矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)與職責(zé)失衡。承擔(dān)大量社會管理和服務(wù)職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中較有職權(quán)的部門都被縣直部門垂直管理，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)缺失與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)擴(kuò)展之間的矛盾，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)《地方組織法》規(guī)定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實(shí)化，使之成為能夠真正管理地方經(jīng)濟(jì)、社會、教育等事務(wù)的一級政府[5]；第二種方案主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。于建嶸在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》一文中提出，從歷史發(fā)展看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化過程表現(xiàn)為控制型治理格局的形成，在這一治理格局下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于自身利益需求和缺少權(quán)力制約而持續(xù)擴(kuò)張。他認(rèn)為隨著國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)依賴的減弱，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)逐步退出鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域，只要能夠合理區(qū)分農(nóng)村社區(qū)事務(wù)與國家事務(wù)，以“本地方之人”來表達(dá)“本地方公共意志”為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度是可以實(shí)現(xiàn)的[10]；章榮君博士也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在保證國家通過制度手段控制農(nóng)村社會前提下撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)現(xiàn)有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。他設(shè)想的方案為：以新公共管理手段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分職能社會化或民營化，對于不適宜社會化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)由縣級政府實(shí)施，國家通過制度或政策的宏觀形式間接干預(yù)鄉(xiāng)村社會[11]；第三種方案是以徐勇為代表的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”治理模式，他認(rèn)為在鄉(xiāng)村社會快速發(fā)展，民主化和法治化進(jìn)程不斷滲透的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理模式，縣政是指使縣級政府成為基層國家行政機(jī)關(guān)，直接依法對本轄區(qū)內(nèi)事務(wù)負(fù)責(zé)；鄉(xiāng)派是指使鄉(xiāng)成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，取消其一級政權(quán)存在，鄉(xiāng)級派出機(jī)構(gòu)主要從事派出任務(wù)，對縣級政府負(fù)責(zé)；村治是指由于政府的鄉(xiāng)村管理職能大多由派出機(jī)構(gòu)完成，從而使得村民委員會能夠真正擺脫壓力型體制，而專心從事村民自治相關(guān)工作，提升自治水平和能力。這一模式設(shè)計(jì)平衡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中權(quán)、責(zé)、能，較好地適應(yīng)了鄉(xiāng)土社會的現(xiàn)實(shí)需求[12]；第四種具有代表性的方案是吳理財(cái)教授提出的“鄉(xiāng)政自治”模式。他認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家和鄉(xiāng)村社會之間，具有“第三領(lǐng)域”[注]“第三領(lǐng)域”這一概念由黃宗智(Philip C. C. Huang)提出，他認(rèn)為在國家和社會之外還存在一個(gè)兩方都參與其中的領(lǐng)域，單純從社會組織或國家權(quán)能出發(fā)，都無法領(lǐng)會其內(nèi)涵。第三領(lǐng)域概念使我們能夠克服國家與社會二元理論構(gòu)造的缺陷來探討中國社會不同于西方的特征，以最貼近現(xiàn)實(shí)的方法研究中國社會的變化趨向，而不至于陷入國家與社會的簡單化對立。Philip C. C. Huang. Public Sphere / Civil Society in China? The Third Realm between State and Society[J]. Modern China, 1994(4): 216-240.[13]的特點(diǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史與現(xiàn)代治理需求相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“官民合作”式的鄉(xiāng)政自治是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的最好選擇。他構(gòu)想的鄉(xiāng)政自治模式的主要特點(diǎn)有：開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的競爭性選舉、重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道，使之有足夠權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)之中，使國家與鄉(xiāng)村民間社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。[14]

四、研究總結(jié)與評述

任何社會都內(nèi)含著趨向一致的力量和導(dǎo)向沖突的因素，一致是社會實(shí)現(xiàn)良好秩序的基礎(chǔ)，沖突則可能釀成毀滅性的社會動蕩。[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理關(guān)注的是如何化解鄉(xiāng)土社會中導(dǎo)向沖突的因素，加強(qiáng)趨向一致的力量。在隨著市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)土社會利益多元化已成無法回避的事實(shí)，然而與利益多元相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式并未建立，造成公民參與不足與利益多樣化之間的矛盾，日益成為新矛盾的誘發(fā)點(diǎn)[16]。在行政權(quán)與村民自治權(quán)時(shí)常沖突、政府治理低效、農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢的背景下，參與式治理研究逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究的焦點(diǎn)。這一新興鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，不同于以往自上而下的政府改革，它將改革的重心從以往官本位重心轉(zhuǎn)向了民本位重心，既能充分反應(yīng)民眾意愿和利益訴求、匯集民眾智慧參與公共政策制定、借助民眾力量監(jiān)督政府行為，又能由下而上推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理從管治轉(zhuǎn)向服務(wù)，形成國家治理與公民參與的良好互動。從當(dāng)前研究成果來看，學(xué)者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題進(jìn)行了深入、持續(xù)的研究，從法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等不同視角提出了一批具有建設(shè)性的基礎(chǔ)理論構(gòu)建，但對參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究明顯不足，這一研究總體上還處于散亂狀態(tài)，亟待梳理和深化?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展趨勢和農(nóng)村利益多元化的實(shí)際需求，在今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究中可以從三個(gè)層次對參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式進(jìn)行探討：

首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的理論研究。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的理論基礎(chǔ)主要有治理理論、新公共管理理論和憲政理論，這些理論一般認(rèn)為政府權(quán)力來源于公民賦予，政府行為必須基于合理判斷，建立于公意和公共利益之上。因此有必要改善政府治理結(jié)構(gòu)，允許公民直接參與決策，表達(dá)利益訴求，進(jìn)而提高行政決策的民主性和有效性。這些理論為鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式治理提供了直接支持，但作為舶來品，如何將這一新興民主形式與中國鄉(xiāng)土社會結(jié)合，防止其出現(xiàn)“水土不服”，都有待于學(xué)者們從中國實(shí)際，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況出發(fā)，探討符合農(nóng)民利益需求的理論構(gòu)建與安排。

其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理參與的研究。在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展背景下，政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體之間的關(guān)系，農(nóng)民對政府職能的需求都有了新的變化，符合農(nóng)村發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式究竟怎樣？如何使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，社會主義新農(nóng)村建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合？都需要深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層持續(xù)研究，考慮到我國區(qū)域發(fā)展并不平衡，在研究這些問題時(shí)應(yīng)該注意以下三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的影響，尤其是經(jīng)濟(jì)因素對農(nóng)民參與需求、政府職能轉(zhuǎn)變的影響；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中可承受的參與空間限度，如何防止“參與爆炸”對現(xiàn)有政治秩序產(chǎn)生的不利沖擊；三是研究實(shí)現(xiàn)參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的漸進(jìn)性和層次性安排，為“官民合作”的互動式治理尋找由表及里的合理生長邏輯。

最后，應(yīng)加強(qiáng)參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的對策研究。要增強(qiáng)農(nóng)民利益和意愿在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的體現(xiàn)，就必須構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制?？梢詮娜齻€(gè)方面考慮：一是政治層面。如何轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的參與作用；二是公民層面。如何發(fā)展農(nóng)村教育，培育公民意識，提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的能力；三是法制層面。如何建立參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的保障機(jī)制，以立法形式保障政府決策民主、科學(xué)，以司法手段實(shí)現(xiàn)對公民參與權(quán)的救濟(jì)。

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[13]黃宗智.中國的“公共領(lǐng)域”與“市民社會”——國家與社會間的第三領(lǐng)域[C]//鄧正來，J C亞歷山大.國家與社會：一種社會理論的研究路徑.北京：中央編譯出版社，2002：429-430.

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[15]彭正德.新中國成立以來農(nóng)民政治認(rèn)同的研究述評[J].政治學(xué)研究，2010(1)：124.

[16]周作瀚，張英洪.中國農(nóng)民的政治參與和參政權(quán)[J].政治學(xué)研究，2007(2)：36.