韓國高速鐵路投融資體制和運(yùn)營管理模式

吳迪

（中國鐵道科學(xué)研究院科學(xué)技術(shù)信息研究所 助理研究員，北京 100081）

韓國首條高速鐵路首爾—釜山線于2004年開通運(yùn)營。在項(xiàng)目規(guī)劃之初，韓國綜合分析本國科技和制造業(yè)水平，認(rèn)為高速機(jī)車車輛及通信信號等系統(tǒng)很難獨(dú)立自主地完成，從而確定采取從國外引進(jìn)技術(shù)的方式。經(jīng)過比選之后，韓國最終選擇了法國TGV技術(shù)作為引進(jìn)對象，并明確各個(gè)系統(tǒng)都以TGV技術(shù)為基礎(chǔ)，以保證設(shè)計(jì)的一致性。2009年12月，韓國第二條高速鐵路五松—木浦港線開工建設(shè)，線路全長230 km，計(jì)劃于2014年和2017年分段建成。

1 高速鐵路投融資體制

1.1 高速鐵路建設(shè)管理機(jī)構(gòu)

韓國決定建設(shè)高速鐵路后，于1992年3月組建了韓國高速鐵路建設(shè)公團(tuán)（KHRC），負(fù)責(zé)高速鐵路的規(guī)劃和建設(shè)。KHRC只對建設(shè)交通部負(fù)責(zé)，不對鐵道廳負(fù)責(zé)。KHRC以理事長、副理事長為中心，本部在首爾，下設(shè)17個(gè)處，10個(gè)辦公室，7個(gè)部門，在沿線和相關(guān)公司還設(shè)立了辦事處。

KHRC的主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)制訂總體技術(shù)方案和各專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；招標(biāo)和簽署工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等合同；選擇和決定外國工程咨詢和工程質(zhì)量評估公司；與外國公司談判和簽署高速列車等設(shè)備和技術(shù)的引進(jìn)合同；負(fù)責(zé)籌措、使用和管理高速鐵路建設(shè)資金；負(fù)責(zé)聘請外國高速鐵路專家組成顧問組。

2004年1月，在京釜高速鐵路一期工程完工之時(shí)，韓國高速鐵路建設(shè)公團(tuán)隨之解散，其資產(chǎn)和職權(quán)全部轉(zhuǎn)移給新成立的韓國鐵路路網(wǎng)局，又稱韓國鐵道施設(shè)公團(tuán)（KR）。目前KR主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施管理、建設(shè)新線和改造既有線，包括總部和5個(gè)地域本部。在鐵路建設(shè)過程中，KR承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，建好后則將線路交由韓國鐵路運(yùn)營公司 （KORAIL）運(yùn)營。

1.2 相關(guān)政策法規(guī)

1991年，韓國頒布了《韓國高速鐵路建設(shè)公團(tuán)法》，1995年12月修改了有關(guān)國有企業(yè)運(yùn)營相關(guān)的特別法附則。該法規(guī)定，當(dāng)政府認(rèn)為對有效推進(jìn)高速鐵路建設(shè)公團(tuán)（簡稱公團(tuán)）事業(yè)有利時(shí)，不必按照國有財(cái)產(chǎn)法的相關(guān)要求，可為公團(tuán)提供無息貸款或授權(quán)公團(tuán)使用國有財(cái)產(chǎn)，并獲取收益。公團(tuán)欲爭取貸款或取得貸款的使用、收益的許可時(shí)，其條件和手續(xù)相關(guān)的事項(xiàng)由總統(tǒng)令決定。

該法第19條規(guī)定了高速鐵路建設(shè)資金的籌措方式，主要包括：（1）政府或政府以外人員的捐款；（2）發(fā)行高速鐵路建設(shè)債券的資金；（3）資產(chǎn)運(yùn)營收益金；（4）貸款（國外貸款和物資）；（5）其他收入。

公團(tuán)在發(fā)行高速鐵路建設(shè)債券籌措所需資金時(shí)，要得到交通部長的認(rèn)可，并與相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商。政府可以保證公團(tuán)發(fā)行債券本利的償還，并可以補(bǔ)助公團(tuán)發(fā)行債券利息支付中所需費(fèi)用的一部分。債券的期限從兌付日開始本利是5年，利息是2年。

為了建設(shè)高速鐵路，公團(tuán)在必要的情況下，可轉(zhuǎn)貸已使用、收益的國有財(cái)產(chǎn)。公團(tuán)欲轉(zhuǎn)貸時(shí)，要得到交通部長的同意。如欲變更，也須得到交通部長的同意。交通部長同意公團(tuán)轉(zhuǎn)貸國有財(cái)產(chǎn)時(shí)，須事先與許可使用國有財(cái)產(chǎn)收益的中央行政機(jī)關(guān)人員進(jìn)行協(xié)商。

關(guān)于鐵路建設(shè)的貸款問題，該法規(guī)定公團(tuán)根據(jù)規(guī)定開展業(yè)務(wù)時(shí)，得到交通部長的認(rèn)可后可進(jìn)行貸款（包括國外貸款和物資）。交通部長準(zhǔn)許貸款時(shí)，應(yīng)事先與中央行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商。

1.3 京釜高速鐵路投融資體制

京釜高速鐵路整體工程分成兩期實(shí)施。

一期工程于1992年開工建設(shè)，于2003年下半年完工，2004年4月通車。工程內(nèi)容包括：在首爾—大邱間建設(shè)長度為292.4 km的高速鐵路線；對大邱—釜山間的既有線進(jìn)行電氣化和提速改造；對大田、大邱和釜山車站進(jìn)行改造；購買46列高速列車。

作為韓國歷史上最大的投資項(xiàng)目，京釜高速鐵路一期工程投資12.737 7萬億韓元 （按1998年比價(jià)約合92.3億美元）。45%由政府承擔(dān)，其中35%為政府財(cái)政補(bǔ)貼，10%為政府貸款；55%由韓國高速鐵路建設(shè)公團(tuán)（KHRC）承擔(dān)。由KHRC承擔(dān)的部分中，24%來自于向國外借款，29%來自于發(fā)行國內(nèi)債券，2%來自于私人投資。項(xiàng)目初期投資計(jì)劃包括：59.9%的資金用于路基、軌道和建筑物，14.4%的資金用于建設(shè)接觸網(wǎng)導(dǎo)線和列車控制系統(tǒng)，11.3%的資金用于購置46列高速列車，8.3%的資金用于征地1 709.7萬m2，其余6.1%的資金用于建設(shè)首爾和釜山的車輛維修基地。

二期工程為從大邱到釜山的高速新線，1998年的預(yù)算投資額為56 981億韓元，各方投資比例與一期相同。到2010年11月二期工程通車之際，實(shí)際投資額為79 454億韓元，比預(yù)算投資增加部分由政府承擔(dān)。

從2004年開始，高速鐵路的建設(shè)融資由韓國鐵道施設(shè)公團(tuán)（KR）負(fù)責(zé)，高鐵建設(shè)投資絕大部分用于京釜高速鐵路二期工程。從2009年底開始，一部分高速鐵路建設(shè)投資用于湖南高速鐵路建設(shè)。

2 高速鐵路運(yùn)營管理模式

2.1 高速鐵路運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)

2003年7月，韓國鐵路進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，原韓國國營鐵路公司（KNR）被分成韓國鐵路路網(wǎng)局（KR）和韓國鐵路運(yùn)營公司（KORAIL）。KR負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施管理、新線建設(shè)和既有線改造，KORAIL負(fù)責(zé)在既有線和新建的高速線上運(yùn)營列車。

KORAIL成立于2005年1月，是一家國有的獨(dú)立公司，它有償使用KR的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，線路使用費(fèi)與線路養(yǎng)護(hù)成本掛鉤。高速列車KTX的運(yùn)營就是由KORAIL負(fù)責(zé)。

2.2 京釜高速鐵路運(yùn)營管理模式

2.2.1 運(yùn)輸組織

韓國高速鐵路的運(yùn)輸組織采取“全高速—下線運(yùn)行”模式。高速線上僅運(yùn)行高速列車，而高速列車同時(shí)還可以在與高速線相銜接的既有線路上運(yùn)行，見圖1。

首爾—釜山高速鐵路一期工程首爾—大邱區(qū)段開通后，KTX的最高運(yùn)行速度為300 km/h。同期完成了對大邱—釜山區(qū)段的電氣化改造，KTX從高速區(qū)段下線后，在既有線上以低速繼續(xù)運(yùn)行至目的地，在首爾—釜山全程共需2 h 40 min，比既有線“新村號”列車的4 h 10 min縮短90 min。首爾—木浦的KTX行車時(shí)間縮短為2 h 58 min（首爾—大田走高速線，大田—木浦走既有湖南線），比既有線“新村號”列車4 h 42 min縮短1 h 16 min。二期工程大邱—釜山區(qū)段，總長129 km，于2010年11月開通，將首爾—釜山的旅行時(shí)間進(jìn)一步縮短至2 h 18 min，大部分KTX全程在高速鐵路上運(yùn)行，仍有一部分KTX保持著原先的運(yùn)行線路。

2.2.2 運(yùn)營指標(biāo)

京釜高速鐵路開通之初的客流量并沒有達(dá)到事先預(yù)想的水平，這與2004年韓國正處在經(jīng)濟(jì)低迷期以及既有鐵路乘客對于高鐵的不接納有關(guān)。正式運(yùn)營的兩個(gè)多月里，由于高速列車在大邱下線到既有線，既有線列車要避讓高速車，引起快車晚點(diǎn)，韓國輿論批評快車變成了慢車。在研究客流特征之后，KTX決定增加白天高峰期的發(fā)車數(shù)，方便乘客出行。根據(jù)2011年最新的列車運(yùn)行圖，京釜高速鐵路每周一開行KTX62對，周二到周四開行60對，每周五開行73對，周末開行77對。

調(diào)查表明，選擇長途旅行交通方式時(shí)，旅客對于票價(jià)和旅行時(shí)間的關(guān)注度最高。為了增加高速鐵路運(yùn)輸需求，就必須增強(qiáng)相對于其他運(yùn)輸方式的競爭優(yōu)勢，例如比航空低價(jià)，比小汽車和巴士快速。以首爾—大邱段為例，京釜高速鐵路一期開通運(yùn)營后，KTX的旅行時(shí)間是飛機(jī)的1.8倍，飛機(jī)經(jīng)濟(jì)艙票價(jià)是KTX標(biāo)準(zhǔn)座票價(jià)的1.9倍；快速巴士的旅行時(shí)間是KTX的2.4倍，KTX標(biāo)準(zhǔn)座票價(jià)是快速巴士一等座票價(jià)的1.65倍。

KTX把正點(diǎn)率視為評價(jià)服務(wù)的重要指標(biāo)之一，為此作出了很多努力，包括進(jìn)行預(yù)防性維修、培訓(xùn)司機(jī)和車站職工、分配技術(shù)支持小組、準(zhǔn)備應(yīng)急車組、在車輛整備所部署故障排查特別小組。自運(yùn)營以來，KTX正點(diǎn)率始終保持在86%以上且不斷提高，2009年在每日客運(yùn)量10.3萬人的情況下仍然達(dá)到了96.92%的高正點(diǎn)率。

2.2.3 運(yùn)營效果

KTX累計(jì)客運(yùn)量在開通之后的第三年就已上億，并從2007年開始盈利。截至2009年4月1日，KTX共走行9.9億km，完成1.73億人次的客運(yùn)量。相比之下，法國的TGV在運(yùn)營后第四年才達(dá)到累計(jì)客運(yùn)量1億人次，雖然其中有人口數(shù)量的因素，但KTX還是體現(xiàn)了其對于旅游觀光和商務(wù)出行的巨大吸引力。

高速鐵路的開通運(yùn)營，無疑也改變了整個(gè)交通運(yùn)輸市場的份額結(jié)構(gòu)。KTX運(yùn)營前后一年內(nèi)，客運(yùn)量下降幅度最大的是航空，首爾—大邱線航空客運(yùn)量在此期間下降幅度高達(dá)79%，其次是巴士下降32%，下降最少的是小汽車，為10%。

3 韓國高速鐵路投融資和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1 加大中央政府的投資比例

韓國之前的國家在高鐵建設(shè)初期多采取以貸款和發(fā)行債券為主的融資模式，為鐵路公司留下了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。為此各國紛紛開始重視從國家財(cái)政支持上保障高速鐵路發(fā)展，如韓國京釜高速鐵路一期工程，在借鑒日、德等國的經(jīng)驗(yàn)后，確定中央政府直接投資占總投資的45%，為高速鐵路提供了良好的經(jīng)營基礎(chǔ)和財(cái)政保證。

3.2 充分發(fā)揮資本市場的融資優(yōu)勢

借貸資本在高速鐵路發(fā)展過程中發(fā)揮過極其重要的作用。雖然目前各國越來越重視多元化融資，但資本市場仍然是不可忽視的一個(gè)重要渠道，它在快速、長期融資中具有非常明顯的優(yōu)勢地位，在絕大多數(shù)國家高速鐵路建設(shè)中仍然發(fā)揮非常重要的作用。如韓國已建成高速鐵路中，各類貸款及債券所占比例約63%。

值得一提的是，資本市場融資需要與其他融資方式結(jié)合起來，或者采用新的體制，由專門的政府部門來組織實(shí)施，才能避免對高速鐵路運(yùn)營造成較大的負(fù)面影響。

3.3 采取科學(xué)合理的運(yùn)輸組織模式

高速鐵路已成為世界公認(rèn)的鐵路發(fā)展趨勢，但國情不同，各國鐵路采取的運(yùn)輸組織模式也有所不同，大致可以歸納為三種類型：（1）“全高速—換乘”模式，以日本為代表。即高速線上僅運(yùn)行高速列車，且高速列車運(yùn)行范圍僅為高速線，無跨線列車運(yùn)行，直通客流大，跨線旅客采用換乘的方式。（2）“全高速—下線運(yùn)行”模式，以法國、韓國為代表。即高速線上僅運(yùn)行高速列車，但這些高速列車不僅可以在高速線上運(yùn)行，而且還可以在與高速線相銜接的既有線路上運(yùn)行。（3）“混合運(yùn)輸”模式，以德國、意大利為代表。即高速線不僅運(yùn)行旅客列車（包括高速列車和普通列車），還運(yùn)行貨物列車。

總的來說，高速鐵路的運(yùn)輸組織模式應(yīng)該盡量提高高速鐵路的利用效率，擴(kuò)大高速列車的通達(dá)里程。

3.4 開發(fā)適合旅客需求的客運(yùn)產(chǎn)品

開行不同等級的運(yùn)輸產(chǎn)品既有利于發(fā)揮高速運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢，又能滿足運(yùn)輸市場的差異化需求。

韓國既有鐵路客運(yùn)服務(wù)產(chǎn)品主要有新村號（Saemaeul，為一級列車）和無窮花號（Mugunghwa，為普通列車），而KTX列車與這類列車的市場定位不同。KTX的乘客更關(guān)注功能性需求，重視快速、準(zhǔn)時(shí)、方便的特性；新村號的乘客關(guān)注情感性需求，多為家庭或夫妻出行，重視舒適度；無窮花號的乘客則關(guān)注價(jià)格。此外，在設(shè)置差異化客運(yùn)產(chǎn)品時(shí)，還要注意不同類型列車之間的影響。一方面，高鐵的開通會(huì)使得鐵路旅客需求整體增加，如2008年的鐵路客運(yùn)量是KTX運(yùn)營前的2003年的1.3倍，但另一方面，隨著KTX投入運(yùn)營，鐵路市場內(nèi)部的客運(yùn)份額和收入份額也都發(fā)生了變化（見圖2），相當(dāng)部分的新村號乘客轉(zhuǎn)而乘坐KTX，使得新村號的市場份額大幅下降，而無窮花號則由于與KTX的目標(biāo)客戶差異較大，市場份額受到的影響相對較小。