中國(guó)鐵路體制改革的基本發(fā)展方向分析*

李紅昌

（北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 副教授、碩士生導(dǎo)師，北京 100044）

1 問題的提出

世界鐵路史表明，在所有網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展過程中，由于鐵路產(chǎn)業(yè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性，鐵路產(chǎn)業(yè)改革重組十分困難。當(dāng)電力、電信、民航、公路等產(chǎn)業(yè)不斷引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)體制和機(jī)制變革仍需加大推進(jìn)力度。

自2011年開始，國(guó)家和鐵道部十分重視推進(jìn)鐵路體制機(jī)制改革，強(qiáng)調(diào)在新的形勢(shì)下，必須著眼于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，按照中央關(guān)于“政企分開”、“政資分開”的要求，充分考慮我國(guó)國(guó)情和鐵路行業(yè)特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變鐵道部職能，擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，推動(dòng)鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，積極構(gòu)建具有我國(guó)鐵路行業(yè)特色、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的鐵路管理體制和運(yùn)行機(jī)制[1]。

在鐵路總體體制改革方向明確的前提下，對(duì)于如何進(jìn)行鐵路體制改革，國(guó)內(nèi)仍然存在較大爭(zhēng)議。在這種情況下，迫切需要從理論上回答這一問題，即：我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的基本方向是什么？對(duì)這一問題的回答，不僅關(guān)系到鐵路產(chǎn)業(yè)的興衰，而且還關(guān)系到全體公民的社會(huì)福祉和稀缺運(yùn)輸資源的有效配置。

2 推進(jìn)鐵路“政企分開”，構(gòu)建異體獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

2.1 推進(jìn)鐵路“政企分開”十分必要

“政企分開”（Separation of Government Function from that of Enterprise）是指“確立國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的正確關(guān)系，明確政府和企業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制中的不同地位，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體”。

“政企分開”是我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)體制改革的一個(gè)重要組成部分。在一般情況下，由政府直接按照行政方式配置資源的效率，要比由市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式配置資源的效率低得多。另外，政企不分容易使行政權(quán)力和商業(yè)利益緊密合謀，鞏固和強(qiáng)化行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷，不利于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不利于政府獨(dú)立監(jiān)管，也不利于樹立政府公信力。

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論等證明，必須加快鐵路“政企分開”進(jìn)程，把企業(yè)職能、政府職能以及介于企業(yè)職能和政府職能之間的保障性職能進(jìn)行充分分離。政府主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，包括有關(guān)產(chǎn)量、價(jià)格、進(jìn)入、退出、安全、環(huán)境、健康等方面的產(chǎn)業(yè)規(guī)制；而企業(yè)主要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則在價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)下，生產(chǎn)社會(huì)需要的產(chǎn)品和服務(wù)。

2.2 構(gòu)建異體獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)十分必要

獨(dú)立監(jiān)管制度關(guān)系到博弈規(guī)則構(gòu)建問題，鐵路獨(dú)立監(jiān)管制度安排包括兩個(gè)方面的重要問題：一是鐵路經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性管制問題，二是市場(chǎng)主體交易規(guī)則構(gòu)建問題。

2.2.1 經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性管制

在鐵路經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性管制方面，美國(guó)聯(lián)邦運(yùn)輸部中有關(guān)鐵路的事務(wù)，目前主要涉及負(fù)責(zé)鐵路公司兼并與運(yùn)價(jià)管制的地面運(yùn)輸委員會(huì)和聯(lián)邦鐵路署（FRA）兩個(gè)機(jī)構(gòu)。在對(duì)鐵路曾經(jīng)十分嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)管制已經(jīng)大大放松的情況下，聯(lián)邦鐵路署的安全監(jiān)管職責(zé)就變得非常突出。該署目前800多名雇員中有超過700人是安全管理人員，其中有400人分散在各地負(fù)責(zé)日常監(jiān)督和事故責(zé)任調(diào)查。瑞典和法國(guó)的路網(wǎng)公司也配置了大量人力、物力和財(cái)力用于鐵路安全、環(huán)境和健康的管制。這種異體的、專業(yè)的和獨(dú)立的監(jiān)管體系，對(duì)于嚴(yán)格預(yù)防鐵路事故，嚴(yán)厲處理事故責(zé)任人，改善鐵路安全狀況，起到了至關(guān)重要的作用。因此，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)必須強(qiáng)化鐵路安全等方面的監(jiān)管工作，進(jìn)一步提高鐵路監(jiān)管水平和監(jiān)管效率。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)2010年發(fā)送旅客16.8億人次，貨運(yùn)量高達(dá)36.3億t，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的骨干運(yùn)輸方式。在我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)職能重要、體量規(guī)模龐大、安全形勢(shì)嚴(yán)峻、建設(shè)任務(wù)繁重、技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程尚需推動(dòng)等的時(shí)代背景下，筆者主張謹(jǐn)慎對(duì)待降低鐵道部行政級(jí)別的體制改革方案，建議組建行政級(jí)別高、職能相對(duì)獨(dú)立的鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2.2.2 市場(chǎng)交易規(guī)則

在市場(chǎng)主體交易規(guī)則方面，北美鐵道協(xié)會(huì)（American Railway Association）是鐵路的中介性組織，美國(guó)地面運(yùn)輸委員會(huì) （Surface Transportation Board,STB）是鐵路的管制機(jī)構(gòu)，它們共同制訂鐵路公司必須遵守的統(tǒng)一會(huì)計(jì)報(bào)表體系和成本計(jì)算方法，成本支出范圍、支出科目、核算指標(biāo)、計(jì)算程序、報(bào)表格式等方面都有強(qiáng)制性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的監(jiān)管框架之下，北美鐵路公司之間的收入清算主要通過一個(gè)市場(chǎng)性的中介機(jī)構(gòu)——Railinc公司——進(jìn)行。這一清算機(jī)構(gòu)是由北美鐵路14家一級(jí)公司共同出資組成的股份公司，是一個(gè)盈利性機(jī)構(gòu)，它為鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供清算服務(wù)以及技術(shù)、電子商務(wù)和其他服務(wù)，負(fù)責(zé)各鐵路運(yùn)輸公司之間的過軌運(yùn)輸清算，通過對(duì)各鐵路公司服務(wù)，按信息交換量收取費(fèi)用?？梢哉f，如果沒有合理的財(cái)務(wù)清算制度、信息交換制度、付費(fèi)計(jì)算制度、壟斷競(jìng)爭(zhēng)控制制度，鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間以及鐵路運(yùn)輸企業(yè)與其他運(yùn)輸方式的運(yùn)輸企業(yè)之間的交易廣度與交易深度就不具備深化的空間，許多增值性運(yùn)輸業(yè)務(wù)就無法開展起來。因此，在“政企分開”情況下，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)需進(jìn)一步完善調(diào)度指揮、財(cái)務(wù)清算、運(yùn)量分配等規(guī)則，為政府獨(dú)立監(jiān)管和鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作奠定制度基礎(chǔ)。

3 推進(jìn)鐵路產(chǎn)業(yè)重組，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的鐵路運(yùn)輸企業(yè)

3.1 推進(jìn)鐵路產(chǎn)業(yè)重組

對(duì)于鐵路這種典型的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)來講，產(chǎn)業(yè)重組需要建立在對(duì)鐵路產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性深刻理解的基礎(chǔ)之上。鐵路產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、聯(lián)動(dòng)生產(chǎn)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征[2]，在生產(chǎn)和交易過程中，調(diào)度指揮中心、資金清算中心、信息中心等的作用十分突出。無論未來我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)如何拆分，都需要有專業(yè)化的保障機(jī)構(gòu)為鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供服務(wù)，如圖1所示。

圖1 鐵路產(chǎn)業(yè)重組方向示意圖

在圖1中，鐵路產(chǎn)業(yè)重組要構(gòu)建鐵路獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，剝離出保障機(jī)構(gòu)（包括調(diào)度指揮、財(cái)務(wù)清算、運(yùn)量分配、信息技術(shù)等）、鐵路運(yùn)輸企業(yè)等。實(shí)際上，我國(guó)民航業(yè)在改革時(shí)，就組建了負(fù)責(zé)航空飛行指揮的空中交通管理局（簡(jiǎn)稱“空管局”）。2005年，民航系統(tǒng)成立了專門為航空公司提供財(cái)務(wù)清算服務(wù)的直屬民航局的事業(yè)單位——中國(guó)民用航空局清算中心。因此，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)重組必須高度重視中間層組織或保障機(jī)構(gòu)的組建和管理問題。

3.2 構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的鐵路運(yùn)輸企業(yè)

“網(wǎng)運(yùn)分離”方案、區(qū)域公司方案、線路公司方案等都是可能的備選方案，但考慮到我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況，選擇中國(guó)鐵路（集團(tuán)）總公司方案更實(shí)際，更可行，更靈活。

筆者強(qiáng)烈推薦中國(guó)鐵路（集團(tuán)）總公司方案的主要理由是：第一，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，我國(guó)鐵路建設(shè)正處于大規(guī)模推進(jìn)階段，由鐵路（集團(tuán)）總公司總體承接，有利于建設(shè)工程的順利銜接和權(quán)責(zé)歸屬。第二，鐵路運(yùn)營(yíng)具有典型的網(wǎng)絡(luò)性，完成鐵路客貨的空間位移活動(dòng)要涉及多個(gè)生產(chǎn)單位，任何分割方案都會(huì)增加企業(yè)間的交易成本。第三，鐵路安全是政府和社會(huì)公眾關(guān)注的極端重要的問題，由鐵路（集團(tuán)）總公司負(fù)責(zé)鐵路安全生產(chǎn)，有利于安全管理政策的統(tǒng)一貫徹實(shí)施，也有利處于鐵路生產(chǎn)“結(jié)合部”環(huán)節(jié)安全水平的提升。第四，我國(guó)鐵路正處于技術(shù)裝備水平快速提高階段，大量自動(dòng)化設(shè)備被引入鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)過程之中，設(shè)置鐵路（集團(tuán)）總公司，更有利于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制式的統(tǒng)一，更有利于專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)。第五，出于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的考慮，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)設(shè)置了一套調(diào)度指揮系統(tǒng)，按照上千公里跨度進(jìn)行集中調(diào)度指揮。若把鐵路產(chǎn)業(yè)切分為若干區(qū)域鐵路公司，勢(shì)必不能充分發(fā)揮全路調(diào)度指揮的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)鐵路運(yùn)輸能力緊張的情況下，如何分配運(yùn)輸能力也將成為一個(gè)十分棘手的難題。第六，由于政府對(duì)我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼有限，主要依靠鐵路產(chǎn)業(yè)自身的內(nèi)源性收益來平衡支出，因此，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須構(gòu)建內(nèi)部財(cái)務(wù)清算制度，通過“抽肥補(bǔ)瘦”、區(qū)域平衡、收支調(diào)劑等來實(shí)現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼。否則，那些地處邊遠(yuǎn)地帶的鐵路運(yùn)輸企業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)就將難以為繼，而鐵路（集團(tuán)）總公司則容易完成這一內(nèi)部財(cái)務(wù)平衡任務(wù)。

成立中國(guó)鐵路（集團(tuán)）總公司，一方面實(shí)現(xiàn)了“政企分開”，把政府職能與企業(yè)職能分離開來，實(shí)現(xiàn)了鐵路產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管，增強(qiáng)了鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力；另一方面，鐵路運(yùn)輸企業(yè)承接了本來就必須承擔(dān)的安全、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、技術(shù)等職責(zé)，能夠?qū)崿F(xiàn)體制變革的平穩(wěn)過渡，也為以后更進(jìn)一步的深化改革奠定基礎(chǔ)。在我國(guó)鐵路運(yùn)輸能力依然緊張，技術(shù)裝備水平日新月異，公益性運(yùn)輸任務(wù)繁重，鐵路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中作用不可或缺的情況下，組建中國(guó)鐵路（集團(tuán)）總公司若不是最優(yōu)選擇，也是一項(xiàng)次優(yōu)選擇。

4 推進(jìn)綜合交通體系建設(shè)，構(gòu)建部委間協(xié)調(diào)機(jī)制

4.1 推進(jìn)綜合交通體系建設(shè)

隨著我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的較快發(fā)展，除了各種運(yùn)輸方式單獨(dú)發(fā)展之外，政府、理論界和實(shí)業(yè)界已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到，必須有效實(shí)現(xiàn)綜合交通樞紐的緊密銜接，有效配置運(yùn)輸通道內(nèi)的土地資源，有效規(guī)劃各種運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展，有效推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)的快速發(fā)展。在這種情況下，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)在滿足獨(dú)立監(jiān)管需要的同時(shí)，還需要適應(yīng)國(guó)家大部制改革的總體需要，從機(jī)制、體制、制度等方面，不斷推進(jìn)綜合交通體系建設(shè)進(jìn)程，優(yōu)化運(yùn)輸通道內(nèi)資源配置，改善綜合交通樞紐銜接水平。

4.2 構(gòu)建部委間協(xié)調(diào)機(jī)制

在我國(guó)目前既有綜合交通管理體制框架下，國(guó)家發(fā)改委應(yīng)負(fù)責(zé)綜合交通規(guī)劃制訂、審批、評(píng)估和問責(zé)職能。但是，由于我國(guó)綜合交通尚缺乏必要的立法規(guī)范和財(cái)政制度安排，導(dǎo)致綜合交通責(zé)任主體、規(guī)劃程序和方法、后評(píng)估、問責(zé)機(jī)制缺位。

筆者認(rèn)為，“政企分開”后的鐵道部職能應(yīng)具有高度的獨(dú)立性，建議成立部級(jí)或由副總理領(lǐng)導(dǎo)的鐵路監(jiān)管委員會(huì)。同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)家發(fā)改委在綜合交通規(guī)劃上的權(quán)限，出臺(tái)專門法規(guī)予以保障，劃撥專項(xiàng)財(cái)政資金保障綜合交通規(guī)劃的順利實(shí)施，如圖2所示。

圖2 強(qiáng)化國(guó)家發(fā)改委綜合交通協(xié)調(diào)職能示意圖

筆者認(rèn)為，在未來至少10~15年期間內(nèi)，鐵路產(chǎn)業(yè)政府職能需要強(qiáng)化而不是弱化，升格而不是降格。同時(shí)，為了推進(jìn)綜合交通體系構(gòu)建進(jìn)程，還需科學(xué)編制交通發(fā)展規(guī)劃，完善建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)機(jī)制，建立保障交通科學(xué)發(fā)展的規(guī)劃制度體系。

5 結(jié)語

政企分開是推進(jìn)鐵路體制改革的第一步，也是厘清政府邊界和市場(chǎng)邊界的必要前提。我們認(rèn)為，政企分開后的鐵道部職能只能加強(qiáng)而不能弱化，需謹(jǐn)慎對(duì)待把鐵道部并入交通運(yùn)輸部的方案建議。目前，可通過加強(qiáng)立法，強(qiáng)化國(guó)家發(fā)改委對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的宏觀調(diào)控來實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。在政府職能剝離的同時(shí)，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)需成立承接鐵路企業(yè)職能的中國(guó)鐵路（集團(tuán)）總公司，把鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、安全、調(diào)度指揮、財(cái)務(wù)清算等職能繼承下來，然后再根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，逐步穩(wěn)妥深化推進(jìn)鐵路改革進(jìn)程。

[1]中華人民共和國(guó)鐵道部.盛光祖在全路電視電話會(huì)議上的講話[Z].2011-05-17

[2]李紅昌.鐵路管制的契約分析[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2008:73-92