社會(huì)保障基金費(fèi)改稅的SWOT分析

○張靜

（華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣東 廣州 510006）

社會(huì)保障基金費(fèi)改稅的SWOT分析

○張靜

（華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣東 廣州 510006）

社會(huì)保障基金費(fèi)改稅是社會(huì)保障制度改革過程中的熱點(diǎn)問題，對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)該實(shí)行稅費(fèi)改革，學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。本文利用SWOT分析模型對(duì)中國(guó)社會(huì)保障費(fèi)改稅的優(yōu)劣勢(shì)，以及面臨的機(jī)會(huì)威脅進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，并根據(jù)分析結(jié)果提出了相應(yīng)的戰(zhàn)略矩陣建議。

社會(huì)保障基金 費(fèi)改稅 SWOT分析

一、引言

改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入帶來了人們生活水平的提高，使人們對(duì)社會(huì)保障的需求也在不斷增加，如何完善社會(huì)保障體系已經(jīng)成為大家關(guān)注的話題，社會(huì)保障基金的籌集方式更成為了學(xué)術(shù)界探討的熱點(diǎn)問題。近幾年社會(huì)保障基金稅費(fèi)改革的爭(zhēng)論持續(xù)著?？傮w而言，“主稅者”居多（王燕等（2001），王鳳宇（2006）等），“主費(fèi)者”較少（李紹光（2004），鄭功成（2008）等）。早在1996年我國(guó)就開始提出開征社會(huì)保障稅，在當(dāng)年的社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出要逐步開征社會(huì)保障稅。學(xué)者從不同角度分析了社會(huì)保障基金“費(fèi)”改“稅”的可行性和必要性，但卻很少結(jié)合當(dāng)前社會(huì)保障基金“費(fèi)”改“稅”的優(yōu)缺點(diǎn)，以及改革將會(huì)面臨的機(jī)會(huì)和威脅進(jìn)行系統(tǒng)地分析。本文將利用SWOT分析方法把社會(huì)保障基金“費(fèi)”改“稅”的內(nèi)部?jī)?yōu)劣勢(shì)、外部機(jī)遇威脅結(jié)合起來分析，更系統(tǒng)了解社會(huì)保障基金籌集狀況，力圖更好推動(dòng)社會(huì)保障體制的完善和發(fā)展。

二、社會(huì)保障基金費(fèi)改稅的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)分析（S）

1、稅費(fèi)改革已經(jīng)具有征管基礎(chǔ)

雖然我國(guó)社會(huì)保障基金籌集還是以社會(huì)保障費(fèi)的形式進(jìn)行，但是20多年來的社會(huì)保障制度改革和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為社會(huì)保障費(fèi)改稅奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1998年起我國(guó)部分省市就開始了社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳體制改革，征繳機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎悇?wù)機(jī)關(guān)。到2010年全國(guó)已經(jīng)有河北、遼寧、江蘇等17各省、自治區(qū)、直轄市以及寧波、廈門2個(gè)計(jì)劃單列市由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收各項(xiàng)或者單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。這些試點(diǎn)工作為我國(guó)日后施行社會(huì)保障稅提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。而且我國(guó)現(xiàn)今擁有嚴(yán)密有效的稅收征收系統(tǒng)和征管機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)保障制度各項(xiàng)改革的深入開展，社會(huì)保障稅征、管、用分工協(xié)作的統(tǒng)一體系已經(jīng)初具輪廓了。

2、開征社會(huì)保障稅有其優(yōu)越性

“主稅者”研究表明社會(huì)保障稅是我國(guó)籌集社會(huì)保障基金的必然選擇，有其獨(dú)特優(yōu)越性。首先費(fèi)改稅能夠提高征繳率，增強(qiáng)征繳的權(quán)威性和法律強(qiáng)制性，從而解決社會(huì)保障基金征繳難、逃費(fèi)等問題。其次開征社會(huì)保障稅實(shí)行專款專用，把社會(huì)保障納入財(cái)政預(yù)算，有利于利用我國(guó)的財(cái)政收入解決社會(huì)保障空賬運(yùn)行的困難。再次開征社會(huì)保障稅，有利于建立規(guī)范的征收、使用、管理和投資制度，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政管理部門、社保支出部門的三位一體的管理體制，相互監(jiān)督和制約，提高社會(huì)保障基金的安全性，有效防止腐敗和挪用擠占的出現(xiàn)。此外這也是與國(guó)際接軌的有效做法。

三、社會(huì)保障基金費(fèi)改稅的內(nèi)部劣勢(shì)分析（W）

1、我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展不平衡

中國(guó)的社會(huì)保障制度在不斷完善是不爭(zhēng)的事實(shí)，但社會(huì)保障發(fā)展不平衡問題嚴(yán)重。這種不平衡不僅表現(xiàn)在社會(huì)保障在各地區(qū)之間發(fā)展不平衡，而且表現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障比較完善，大部分實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)社會(huì)保障卻并沒有得到有效的推廣；農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，城鄉(xiāng)實(shí)行不同的社會(huì)保障模式?？傮w來說我國(guó)的社會(huì)保障并沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的體系。地區(qū)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距造就了不同地區(qū)、城鄉(xiāng)征收的社會(huì)保障費(fèi)不一致，參保人數(shù)也不相同。社會(huì)保障稅要求社會(huì)保障制度安排一體化，但是我國(guó)目前的社會(huì)保障制度安排卻是呈現(xiàn)出多層次，如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在職工、行政和事業(yè)單位人員、靈活就業(yè)者以及農(nóng)民都有不同的制度安排……在這樣狀況下開征社會(huì)保障稅，統(tǒng)一稅率，以自愿為原則的社會(huì)保障費(fèi)變成具有法律強(qiáng)制性的稅，暫時(shí)不具有太大可行性。

2、社會(huì)保障稅開征存在技術(shù)上困難

社會(huì)保障稅開征雖有助于解決社會(huì)保障費(fèi)收繳存在的問題并完善社會(huì)保障體系，但仍存在一些技術(shù)問題尚未解決。鄭功成（2008）曾經(jīng)指出我國(guó)暫不適宜實(shí)行社會(huì)保障稅，因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)保障基金的有償性和稅收的無償性相互矛盾，而且社會(huì)保障稅的公共性和現(xiàn)行的社會(huì)保障模式格格不入。我國(guó)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度，從技術(shù)上說社會(huì)統(tǒng)籌部分可以改成稅，但具有私人性質(zhì)的個(gè)人賬戶部分就行不通。如果要把個(gè)人賬戶部分也改為稅，要保持其激勵(lì)作用就必須針對(duì)不同行業(yè)職位等設(shè)計(jì)不同稅率，這樣的話也將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障稅運(yùn)行低效率。

四、社會(huì)保障基金費(fèi)改稅的外部機(jī)會(huì)分析（O）

表1

1、許多國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒

雖然社會(huì)保障費(fèi)改稅的潮流主要發(fā)生在1980年之前，此后的世界改革潮流已經(jīng)變成了“稅改費(fèi)”（鄭秉文，2007），這并不影響中國(guó)社會(huì)保障稅費(fèi)改革。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球共有172個(gè)國(guó)家建立了社會(huì)保障制度，其中近140個(gè)國(guó)家已經(jīng)開征了社會(huì)保障稅。從財(cái)政收入看社會(huì)保障稅在西方國(guó)家已經(jīng)成為僅次于所得稅的第二大稅種，其中美國(guó)、瑞士、巴西等國(guó)家的社會(huì)保障稅都有其各自的特點(diǎn)，盡管這些國(guó)家的國(guó)情與中國(guó)不盡相同，但它們?cè)谏鐣?huì)保障稅實(shí)施過程中注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不斷加以完善的做法、社會(huì)保障研究成果、成功運(yùn)作模式能夠給我們國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障稅提供大量可資借鑒和參考的經(jīng)驗(yàn)。

2、社會(huì)保障稅開征的社會(huì)環(huán)境較為成熟

雖然現(xiàn)行社保制度在運(yùn)行中存在不少問題，但隨著對(duì)其建設(shè)力度的加大，截至2009年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)25673萬(wàn)人，其中參保職工19374萬(wàn)人，參保離退休人員6299萬(wàn)人。參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)43206萬(wàn)人。2678個(gè)縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率96.3%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金支出總額為832億元，累計(jì)受益7.0億人次。全國(guó)列入國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)10277萬(wàn)人。年末全國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為209萬(wàn)人。全年2311.1萬(wàn)城市居民得到政府低保，比上年減少34.5萬(wàn)人；5228.4萬(wàn)農(nóng)民得到政府低保，增加468.4萬(wàn)人。社會(huì)保障體系的改善使人們對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)同感增加。據(jù)國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障局2006年調(diào)查，93.8%被調(diào)查者關(guān)心社會(huì)保障問題，希望國(guó)家加大社會(huì)保障力度。社會(huì)保障稅開征實(shí)際上是國(guó)家加大社會(huì)保障力度的表現(xiàn)，只要宣傳到位，較易為廣大群眾所接受。

五、社會(huì)保障基金費(fèi)改稅的外部威脅分析（T）

1、我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況制約

學(xué)者研究普遍認(rèn)為我國(guó)開征社會(huì)保障稅，應(yīng)該是對(duì)超過起征點(diǎn)的工薪所得征稅，即只要工薪所得超過起征點(diǎn)的公民都要繳納社會(huì)保障稅。但問題在于我國(guó)目前平均工資水平還不高，尤其是隨農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移大潮進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工，他們工薪所得若超過了起征點(diǎn)就必須繳納稅款，否則就會(huì)違背了稅收公平和效率原則。但大部分農(nóng)民工的流動(dòng)性都比較強(qiáng)，多為靈活就業(yè)模式，所以收入不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致他們不一定有能力持續(xù)繳納社會(huì)保障稅。他們即使就只繳納一次的稅款，也有理由享受社會(huì)保障。此外，在我國(guó)城鎮(zhèn)中也存在許多靈活就業(yè)者，如何確定他們收入以及如何征收社會(huì)保障稅不僅是我國(guó)的難題，也是世界的難題。這種勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況的結(jié)果使我國(guó)的社會(huì)保障支出將大大增加，社會(huì)保障基金將難以承受。

2、開征社會(huì)保障稅的配套設(shè)施還不完善

張琦（2005）指出我國(guó)要開征社會(huì)保障稅應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)配套措施的建設(shè)，包括加快社會(huì)保障法制建設(shè)和建立社會(huì)保障預(yù)算體制。雖然2010年10月28日我國(guó)通過的《社會(huì)保障法》，為社會(huì)保障稅開征提供了法律依據(jù)。但是我國(guó)并沒有出臺(tái)相應(yīng)的社會(huì)保障法實(shí)施細(xì)則和配套的行政法規(guī)，在執(zhí)行上只有宏觀方面的指導(dǎo)還是有所欠缺的。我國(guó)的社會(huì)保障制度體系雖已基本建立，但巨額的社會(huì)保障資金由各統(tǒng)籌地區(qū)分散管理，未納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系，財(cái)政部門無法行使有效的監(jiān)督，從2007年財(cái)政部門才將社會(huì)保險(xiǎn)資金收支納入新的預(yù)算科目，我國(guó)初步建立社會(huì)保障預(yù)算制度，但是這個(gè)預(yù)算制度尚未完善。此外，在我國(guó)對(duì)社會(huì)保障的宣傳還不足，群眾對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)不深。

六、社會(huì)保險(xiǎn)基金費(fèi)改稅的戰(zhàn)略矩陣分析

通過對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金稅費(fèi)改革的優(yōu)劣勢(shì)、機(jī)會(huì)威脅的詳細(xì)分析，可以形成SO、ST、WO、WT戰(zhàn)略，見表1。

通過SWOT分析，可以清楚地看到雖然社會(huì)保障基金費(fèi)改稅有很多優(yōu)勢(shì)和機(jī)會(huì)存在，但仍存在許多未能解決的問題。社會(huì)保障稅開征并不能一蹴而就，必須逐步解決社會(huì)保障費(fèi)改稅存在問題，化解其面臨外部威脅，才能進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障稅的實(shí)施。

[1]鄭功成：社會(huì)保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辨[M].商務(wù)印書館，2008.

[2]李紹光：社會(huì)保障稅與社會(huì)保障制度優(yōu)化[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004（8）.

[3]陸解芬：對(duì)我國(guó)社會(huì)保障稅費(fèi)爭(zhēng)論的思考[J].財(cái)金研究，2010（2）.