農(nóng)村重度殘疾人社會保障問題分析
——基于吉林省十縣(市、區(qū))的調(diào)查

賈玉嬌， 宋寶安

(吉林大學 哲學社會學院,吉林 長春 130012)

一、問題的提出

殘疾人是社會中的弱勢群體。殘疾人的生存狀態(tài)與權(quán)利維護，能夠深刻反映一個國家或社會的文明程度[1]。殘疾人作為與其他健全的社會成員具有同等地位的社會個體，對自身的生存與發(fā)展存在同樣的需求與預期，而且基于殘疾人群體的權(quán)益實現(xiàn)程度，他們維護與實現(xiàn)權(quán)益的需求更為強烈、預期更為明朗。在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確指出要“發(fā)揚人道主義精神，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人合法權(quán)益”[2]，將實現(xiàn)殘疾人權(quán)益視為建設和諧社會的主要議題之一。在此背景下，發(fā)展殘疾人事業(yè)，研究殘疾人特別是農(nóng)村重度殘疾人社會保障問題，顯得更加重要和緊迫。

在已有的殘疾人調(diào)查研究中，大多數(shù)研究者簡單地將殘疾人群體作為一個整體，缺乏對殘疾人群體內(nèi)部不同對象的細致研究。殘疾人群體并非是同質(zhì)性非常強的群體，相反，由于受殘疾等級、類別、性別以及地域等因素的影響，殘疾人群體內(nèi)部呈現(xiàn)出較大的差異性[3]。這種差異性具體表現(xiàn)在殘疾人的生活支配能力、社會參與能力以及既有制度安排與殘疾人需求間的吻合程度等方面。因此需要針對不同殘疾人的需求制定不同的政策以滿足不同殘疾人的需求?；跉埣踩巳后w的內(nèi)部異質(zhì)性，本文選取了殘疾人群體中的弱勢群體——農(nóng)村重度殘疾人作為研究對象。通過對吉林省十個縣(市、區(qū))的農(nóng)村重度殘疾人展開調(diào)查，實證分析了農(nóng)村重度殘疾人社會保障所存在的問題，并就加強和改進農(nóng)村重度殘疾人社會保障的制度建設提出對策建議。

二、調(diào)查與分析

(一)調(diào)查概況

此次調(diào)查從2009年初開始，歷時半年，選取了長春、吉林、四平、遼源、通化、白山、松原、白城、延邊以及長白山管委會等十個地區(qū)中的部分縣市區(qū)為樣本。根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查專家委員會制定的《殘疾標準》及有關(guān)辦法進行重度殘疾人的篩查與確定后，對這些地區(qū)中部分農(nóng)村16歲以上重度殘疾人的生活與社會保障情況進行調(diào)查，以此推論全省農(nóng)村重度殘疾人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、社會保障制度的覆蓋率及重度殘疾人對社會保障的需求情況。

(二)調(diào)查數(shù)據(jù)分析

1.吉林省重度殘疾人分布的總體情況

2006—2007年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查中關(guān)于吉林省的數(shù)據(jù)顯示，截止到2006年4月1日零時，吉林省各類殘疾人總數(shù)為190.9萬人，占全省人口總數(shù)的7.03%。其中重度以上殘疾人共55.9萬人，占殘疾人總數(shù)的29.28%。按殘疾類別劃分，一級殘疾人共32.4萬人，在一級殘疾人中各類別殘疾人的比重為：視力殘疾6.6萬人，占20.4%；聽力殘疾5.1萬人，占15.7%；言語殘疾0.5萬人，占1.5%；肢體殘疾2.6萬人，占8.0%；智力殘疾1.9萬人，占5.9%；精神殘疾2.6萬人，占8.0%；多重殘疾13.1萬人，占40.4%。二級殘疾人共23.5萬人，各類別殘疾人的比重為：視力殘疾1.6萬人，占6.8%；聽力殘疾4.0萬人，占17.0%；言語殘疾0.6萬人，占2.6%；肢體殘疾8.0萬人，占34.0%；智力殘疾2.1萬人，占8.9%；精神殘疾2.8萬人，占11.9%；多重殘疾4.5萬人，占19.1%。按城鄉(xiāng)地域分布劃分，農(nóng)村重度殘疾人比例為55.88%，城市為44.12%(低于農(nóng)村11.76個百分點)。按年齡分布來看，0～6歲重度殘疾人占2%，7～14歲占2.67%，15～24歲占6%，25～59歲占42%，60歲以上占47%。

通過以上調(diào)查數(shù)據(jù)可知，重度殘疾人數(shù)約占殘疾人總數(shù)的近三成，其中農(nóng)村重度殘疾人占殘疾人總量的多數(shù)。按殘疾類別劃分,除言語與智力殘疾外,其他各類殘疾人均占重度殘疾人總數(shù)的10%以上,其中多重重度殘疾人的比重高達30%以上。從年齡結(jié)構(gòu)上看，重度及以上殘疾人主要分布在青壯年和老年，比例達89.83%，并呈現(xiàn)出從低年齡段逐漸向高年齡段遞增趨勢。殘疾程度的加深必然造成家庭和社會負擔的加重，尤其對于那些有視力、肢體、智力、精神或多重類別一級殘疾人的家庭來說負擔會更重。重度殘疾人的老齡化態(tài)勢，使得重度殘疾人群體產(chǎn)生強烈的養(yǎng)老保障需求。

2.吉林省十縣(市、區(qū))農(nóng)村重度殘疾人調(diào)查數(shù)據(jù)分析

為了深入探討殘疾人社會保障缺失的原因，為科學解決殘疾人社會保障問題提供可靠依據(jù)，我們在吉林省全省范圍內(nèi)進行抽樣調(diào)查。按照經(jīng)濟發(fā)展水平的好、中、差程度，重點調(diào)查了長春、吉林、四平、遼源、通化、白山、松原、白城、延邊以及長白山管委會等十個地區(qū)中的部分縣(市、區(qū))，對農(nóng)村重度殘疾人的年齡分布、社會保障、服務需求等方面的情況進行了統(tǒng)計分析。

(1) 十大縣(市、區(qū))農(nóng)村重度殘疾人年齡分布狀況

本次調(diào)查的十個縣(市、區(qū))中農(nóng)村重度殘疾人總數(shù)為93356人，其中16歲～20歲重度殘疾人的比例為6.3%，21歲～30歲的比例為10.7%，31歲～40歲為14.9%，41歲～50歲的比例為19.1%，51歲～60歲的比例為23.3%，61歲以上為25.7%。40歲以上重度殘疾人的比例達68.1%，接近農(nóng)村重度殘疾人總數(shù)的七成。這部份殘疾人由于年齡大，又身患重度殘疾，故而對社會救助需求強烈，同時由于已接近國家法定享受養(yǎng)老保障的年齡，因此給農(nóng)村社會保障制度設計提出嚴峻挑戰(zhàn)。

(2)農(nóng)村重度殘疾人社會保障狀況

①參加社會保險情況

本次調(diào)查數(shù)據(jù)表明，吉林省十縣(市、區(qū))16歲及以上參加社會養(yǎng)老保險的重度殘疾人占上述地區(qū)參加社會養(yǎng)老保險殘疾人總數(shù)的10.66%，參加醫(yī)療保險的占24.79%，參加工傷保險的占0.25%，參加失業(yè)保險的占0.08%，未參加保險的占69.25%。就十縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)的不同情況而言，農(nóng)村重度殘疾人參加醫(yī)療保險的比例為29.53%，城市為19.17%；農(nóng)村中參加工傷保險的比例為0.04%，城市為0.5%；農(nóng)村參加失業(yè)保險的比例為0，城市為0.17%；農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的比例為0.78%，城市為22.34%。從上述數(shù)據(jù)的對比中，明顯反映出農(nóng)村殘疾人社會保障水平低下，與城市存在較大差距。

②領取低保和救濟情況

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，吉林省十縣(市、區(qū))中16歲及以上享受最低生活保障的城市重度殘疾人占上述地區(qū)城市中享受低保的殘疾人總數(shù)的24.57%,接受救濟的占9.23%；農(nóng)村16歲及以上享受低保的重度殘疾人占農(nóng)村中享受低保殘疾人總數(shù)的12.16%，接受救濟的占15.73%。就吉林省全省農(nóng)村重度殘疾人接受社會救助情況而言，享受低保的農(nóng)村重度殘疾人占全省享有低保的殘疾人總數(shù)的比例為16.80%，接受救濟的為13.62%。社會救濟是當前既有制度安排中對農(nóng)村重度殘疾人主要的保障形式，其覆蓋率之低足以反映農(nóng)村重度殘疾人社會保障的水平和層次。從城鄉(xiāng)情況的對比來看，城市殘疾人享受低保的情況要好于農(nóng)村，農(nóng)村還主要以救濟為主。

吉林省十縣(市、區(qū))16歲及以上接受低保的各類殘疾人*此次調(diào)查的對象除了吉林十縣(市、區(qū))16歲及以上的重度殘疾人，也包括非重度殘疾人。中，一級占21.19%，二級的占21.15%，三級的占13.13%，四級的占13.19%。可見殘疾人等級越重，領取低保的比重就越大；殘疾等級越輕，領取低保的比重也小。領取救濟金的殘疾人中，一級占比重為11.09%，二級為11.93%，三級為10.28%，四級為9.60%，各級比重無明顯差異。

③農(nóng)村重度殘疾人社會保障需求分析

表1 分殘疾等級主要需求情況 單位：%

由表1可知，排在前五名的一級、二級重度以上殘疾人的需求為：醫(yī)療服務與救助，需求人數(shù)各占調(diào)查對象總數(shù)的78.81%和77.64%；貧困殘疾人救助與扶持*貧困殘疾人救助與扶持是指對貧困殘疾人的社會救助與支持，包括發(fā)放必要的生活用品、食品與津貼等。的需求比例分別為76.84%和71%；輔助器具，分別為41.05%和45.62%；康復訓練與服務，分別為30.74%和44.26%；生活服務，各占17.34%和18.43%。從重度殘疾人的需求中明顯反映出當前制度安排的不足。

三、 農(nóng)村重度殘疾人社會保障存在的主要問題

(一) 農(nóng)村重度殘疾人社會養(yǎng)老保障資金需求存在嚴重缺口

影響農(nóng)村重度殘疾人社會養(yǎng)老保障資金需求的兩個基本因素是保障對象規(guī)模的大小和保障水平的高低。從保障對象人數(shù)上看，農(nóng)村重度殘疾人養(yǎng)老的資金需求有進一步增加的趨勢，養(yǎng)老保障資金存在嚴重缺口。

從吉林省十縣(市、區(qū))、農(nóng)村16歲以上重度殘疾人的年齡分布來看，40歲以上的重度殘疾人人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例將近7成。按照中國法定退休年齡，在今后的10～20年將迎來農(nóng)村重度殘疾人養(yǎng)老保障需求高峰。為了計算方便，我們假定資金需求水平不變(按吉林省2009年企業(yè)人均月退休金1044元計算)，重度殘疾人規(guī)模不變，以此進行預測，其養(yǎng)老金需求結(jié)果如表2所示：

表2 2009—2029年農(nóng)村重度殘疾人養(yǎng)老基金需求預測表

盡管20年后吉林省農(nóng)村重度殘疾人口數(shù)量沒有增加，所需養(yǎng)老基金也沒有增加，但是，20年后的勞動年齡人口將大幅減少，社會供款能力將大幅度下降，勢必影響殘疾人的養(yǎng)老供給，增加勞動年齡人口負擔，進而影響社會經(jīng)濟的正常發(fā)展。從現(xiàn)在開始進行以養(yǎng)老保障為主要內(nèi)容的社會保障制度設計與資金投入預算，會起到未雨綢繆的積極作用。首先對農(nóng)村重度殘疾人的家庭收入狀況，家庭其他成員的發(fā)展情況，土地分配與使用情況進行調(diào)查，依據(jù)重度殘疾人需求滿足層次，劃定農(nóng)村重度殘疾人社會保障水平與補貼標準。鑒于重度殘疾人為農(nóng)村特殊群體，因此可適當提高政府補貼額度[4]。同時，根據(jù)重度殘疾人經(jīng)濟條件的差異，設立參保繳費標準，以減輕政府財政負擔。其次，明確農(nóng)村重度殘疾人社會養(yǎng)老保障的責任主體，建立起政府、社會與家庭多方位、立體式社會保障責任體系。其中政府承擔主要責任，充分調(diào)動社會力量，實現(xiàn)人際互濟。此外，建立起行之有效、真正能落到實處的法律體系與監(jiān)督機制，并進行相應配套制度的調(diào)整。

(二)社會保障需求與社會保障覆蓋率間的失衡

由本次調(diào)查可知，吉林省農(nóng)村重度殘疾人口主要年齡構(gòu)成為40歲以上的中老年人口。由于身體條件、社會經(jīng)濟條件等主客觀因素的制約，這部分人群構(gòu)成了社會弱勢群體中的弱勢群體，亟需國家進行社會救助與扶持。同時由于這一群體已近法定退休年齡，所以對養(yǎng)老保障存在強烈需求。在調(diào)查中了解到，有重度殘疾人的家庭通常淪為貧困戶，這不僅會給家庭造成沉重負擔，不利于家庭其他成員的發(fā)展，同時從長遠來看，也給國家和諧發(fā)展帶來消極影響，因此傳統(tǒng)的家庭保障模式受到極大挑戰(zhàn)。在此背景下，國家力量介入農(nóng)村重度殘疾人保障問題是十分必要且合乎社會發(fā)展趨勢的。但是，在既有的制度安排和機制設置中鮮有針對滿足農(nóng)村重度殘疾人社會保障需求的內(nèi)容，造成農(nóng)村重度殘疾人社會保障需求與實際社會保障覆蓋率之間存在嚴重失衡，不僅導致為數(shù)眾多的農(nóng)村重度殘疾人生活保障無望，同時也構(gòu)成對新發(fā)展形勢下民主建設以及民生事業(yè)的極大破壞。

(三)社會保障制度設置與社會保障需求預測間的錯位

當前農(nóng)村重度殘疾人社會保障問題的另一個表現(xiàn)即是對該問題缺少政策前瞻性研究，換言之，缺少基于實證調(diào)研基礎上對養(yǎng)老社會保障問題的預測與相關(guān)政策研究，導致要么忽視這一問題，要么對這一問題的解決采取盲目措施。從操作的先后順序上看，政策或制度設置之前需對其所涉及的內(nèi)容進行相關(guān)調(diào)研與預測，然后制定政策。如果缺少前瞻性研究這一步驟或在發(fā)生順序上存在滯后，即發(fā)生本文所言的制度設置與需求預測間的錯位，勢必帶來不利于問題解決的后果。農(nóng)村重度殘疾人社會保障一直是一個需要國家力量進行有效解決的問題，但是由于種種原因，國家一直對這一社會極端弱勢群體采取救濟的方式，只進行底線的保障，長此以往，必然導致農(nóng)村重度殘疾人不能享受社會經(jīng)濟發(fā)展成果的后果，破壞社會公平[5]。

四、加強農(nóng)村重度殘疾人社會保障的對策建議

(一)轉(zhuǎn)變政府相關(guān)部門對重度殘疾人實施社會保障的觀念

由于中國社會保障事業(yè)起步較晚，相關(guān)部門對社會保障認識不夠深入，致使社會保障制度與相關(guān)法律規(guī)章有待建設完善。社會保障制度發(fā)展至今，國家出臺了一系列的規(guī)章制度進行保障機制的變革，但是中國社會保障發(fā)展是一種在缺少理論指導下的試錯式，或稱之為“摸著石頭過河”式的發(fā)展，整體發(fā)展不均衡。同時在既有制度框架以及傳統(tǒng)理念的制約作用下，中國社會保障呈現(xiàn)出嚴重的畸形發(fā)展，即城鄉(xiāng)差異極為顯著[6]。城市社會保障在社會轉(zhuǎn)型前單位制的延續(xù)作用下相對完善，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工都被容納進養(yǎng)老保障制度內(nèi)，但是廣大農(nóng)村居民則仍舊依靠家庭和土地等傳統(tǒng)保障方式，遲遲未進入制度性保障的框架內(nèi)。隨著社會整體的發(fā)展進步，社會財富的日益增多，國家開始反思經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展之間的關(guān)系，提出和諧社會理念，將民生問題視為今后政府需極力解決的問題。在此背景下，政府部門的社會保障等意識開始不斷提高，在參照國外先進制度的同時，不斷完善中國社會保障制度，并將其引向深入。換言之，意識的提高是隨著社會的整體發(fā)展而實現(xiàn)的，在當前社會發(fā)展背景下，有關(guān)政府部門應進一步深入思考農(nóng)村社會保障問題，尤其是重度殘疾人的社會保障問題。

(二)加大對農(nóng)村重度殘疾人社會保障資金投入

中國由于國情復雜，不同區(qū)域與階層所面對的社會保障情況與需求存在較大差異。在此情形下，社會保障制度設計與資金投入比例需按照不同情況做出因地制宜與因階層而異的具體安排。針對為數(shù)眾多的農(nóng)村重度殘疾人居民的社會經(jīng)濟狀況及其自身的需求，亟需國家加大資金投入。明確中央財政和地方財政在社會保障中的責任，建立起較為完善的農(nóng)村居民社會保障體系，將國家責任真正落到實處。應當說，國家加大對農(nóng)村重度殘疾人社會保障的資金投入，是國家責任在社會保障制度中的回歸，是中國社會發(fā)展理念的提升與社會進入一個新的發(fā)展階段的必然，是中國社會保障制度發(fā)展中的里程碑事件，具有重大意義。

(三)加強農(nóng)村重度殘疾人社會保障事務管理

中國由于進入老齡化與高風險的社會發(fā)展階段[7]，各項社會事務需進行有序管理，改變以往“摸著石頭過河”式的發(fā)展模式，在深入調(diào)研的基礎上，制定符合現(xiàn)實需求的管理制度。同時借助全球政府管理理念與方式變革的趨勢，進行政府管理改革，運用新的治理理念與方式進行農(nóng)村重度殘疾人養(yǎng)老保障事務管理，貫徹實現(xiàn)尊重人權(quán)、共享社會發(fā)展成果的精神與理念。具體說來，進行政府部門職能調(diào)整與整合，避免機構(gòu)繁冗，多頭管理等“有組織的不負責”[8]等情況的發(fā)生。在此基礎上明確相關(guān)部門的組織管理職能，對農(nóng)村重度殘疾人社會保障制度建設與實施情況及時反饋情況，及時進行匯總上報，定期組織調(diào)研，了解重度殘疾人的需求滿足情況與政策滿意度，及時掌握基層群體動態(tài)，在與相關(guān)學術(shù)機構(gòu)合作的基礎上，將群眾意愿落實到具體政策中。此外，提高公務員思想道德素質(zhì)，增強社會責任感與組織、管理能力，從組織管理的外在機制建設與內(nèi)在成員素質(zhì)提高兩個方面著手對農(nóng)村重度殘疾人社會保障事務的管理。

(四)提高農(nóng)村重度殘疾人社會保障的制度化水平，加強法制建設

在吉林省的大多數(shù)農(nóng)村，針對殘疾人的社會保障制度是不健全的，帶有臨時性的特點[9]，難以滿足殘疾人的社會保障需求。政策的有效執(zhí)行既要依靠組織的自律性，又要依靠各項法規(guī)的建設與監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行機制的設立。對于農(nóng)村殘疾人社會保障事務管理同樣如此。一方面，應加強對殘疾人社會保障在法理上的認識。另一方面，應進行具體法律的完善與設計。同時建立執(zhí)法監(jiān)督機制，充分發(fā)揮重度殘疾人的監(jiān)督作用。借助媒體進行廣泛宣傳，提高農(nóng)村重度殘疾人的維權(quán)意識與法律意識。要創(chuàng)造條件逐步形成重度殘疾人利益表達渠道，實現(xiàn)其意志與意見能夠及時有效地反映到政府相關(guān)機構(gòu)。此外，為克服相關(guān)部門在解決殘疾人困難過程中的扯皮推諉，有必要建設利益相關(guān)部門間的制衡機制?？傊瑧摫M早建立一個完善有序、能夠促進殘疾人產(chǎn)生安全預期的法律與制度環(huán)境，為殘疾人特別是重度殘疾人社會保障制度的建立和完善，作出應有的貢獻。

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