我國農(nóng)村最低生活保障地方立法文本之比較

張 靜

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、農(nóng)村低保地方立法*地方立法的樣本分布在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(港澳臺(tái)除外),50個(gè)較大的市(包括27個(gè)省會(huì)城市、5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市)，共計(jì)81個(gè)享有地方立法權(quán)的主體。筆者通過查詢?nèi)舜蠊珗?bào)和政府公報(bào)來確保地方立法文本獲取的有效性和全面性。文本制定的現(xiàn)狀

截止到2010年，現(xiàn)行有效的關(guān)于農(nóng)村低保的地方立法文本共24個(gè)，其法制化率為29.6%*即農(nóng)村低保的地方立法文本占地方規(guī)范性文件的百分比。。其中，第一層級為省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，共2個(gè)：《廣東省社會(huì)救濟(jì)條例》(1998)、《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》(2008)；第二層級為省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的政府規(guī)章，共12個(gè)：《天津市最低生活保障辦法》(2008)、《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》(2008)、《上海市社會(huì)救助辦法》(1996)、《浙江省最低生活保障辦法》(2001)、《江西省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》(2010)、《湖南省農(nóng)村最低生活保障辦法》(2008)、《廣東省城鄉(xiāng)居(村)民最低生活保障制度實(shí)施辦法》(1999)、《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障辦法》(2009)、《海南省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》(2006)、《四川省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》(2009)、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》(2010)、《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障辦法》(2007)。第三層級為較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，共2個(gè)：《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》(2004)、《廈門市最低生活保障辦法》(2004)。第四層級為較大的市的人民政府制定的政府規(guī)章，共8個(gè)：《貴陽市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》(2005)、《唐山市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》(2003)、《大連市農(nóng)村居民最低生活保障辦法》(2005)、《吉林市農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》(2004)、《寧波市最低生活保障辦法》(2004)、《深圳市居民最低生活保障辦法》(2008)、《汕頭市城鄉(xiāng)居民最低生活保障辦法》(2004)、《珠海市最低生活保障實(shí)施辦法》(2009)。另外，具有地方立法權(quán)的主體制定了具有準(zhǔn)法律文本性質(zhì)的其他規(guī)范性文件*根據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》，這一層級的規(guī)范性文件并不屬于“法”的范疇。雖然具有準(zhǔn)立法文本性質(zhì)的其他規(guī)范性文件并不滿足地方立法的形式要件，但在內(nèi)容和實(shí)體上已經(jīng)具備了實(shí)體要素。這一層級往往參照法律文本的形式，在文件名稱上往往成為“辦法”，采用章條式的表述方式，語言較為規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，明顯不同于采用政策性和原則性規(guī)定的“通知式”的其他規(guī)范性文件，但其主要是在主體、制定程序方面違反了地方立法的相關(guān)規(guī)定而不具有法的效力，如《太原市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法(試行)》、《吉林省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》等。為了擴(kuò)大制度比較的有效性，本部分將此納入分析框架。已經(jīng)制定了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的地方，以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章作為分析樣本；未制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的地方，以地方發(fā)布的指導(dǎo)農(nóng)村低保建設(shè)的其他規(guī)范性文件作為樣本。，可稱為第五層級，共31個(gè)，占地方規(guī)范性文件的38.2%，但這個(gè)層級不構(gòu)成農(nóng)村低保制度的法律淵源。上述五個(gè)層級可以初步反映出農(nóng)民最低生活保障權(quán)制度化和規(guī)范化的概貌，其占地方規(guī)范性文件的比率大致為67.9%。

我國農(nóng)村低保的地方立法文本主要是第二層級，其次為第四層級，二者合計(jì)占83.3%。第一層級和第三層級為地方性法規(guī)，僅占16.6%。從總體上看，農(nóng)村低保地方立法的法制化程度較低，各地對農(nóng)村低保法治資源的利用率也比較低。在有限的農(nóng)村低保地方立法中，對規(guī)章的利用率最高，而對地方性法規(guī)的利用比率較低。這反映出現(xiàn)行體制架構(gòu)下人大及其常委會(huì)的地位，以及地方政府側(cè)重于運(yùn)用行政系統(tǒng)內(nèi)法治資源的偏好。

表1 農(nóng)村低保地方規(guī)范性文件頒布(修訂)時(shí)間分布狀況 單位：個(gè)

由上表可以看出，從2004年開始，農(nóng)村低保的地方立法和制度建設(shè)才開始較為廣泛地推進(jìn)。結(jié)合農(nóng)村低保的發(fā)展歷程，在2004—2006年的三年時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村低保地方規(guī)范性文件的數(shù)量達(dá)到26個(gè)，累計(jì)達(dá)到34個(gè)，這表明地方政府作為農(nóng)村低保制度的推進(jìn)主體，實(shí)際地推動(dòng)了國務(wù)院2007年通知的出臺(tái)。2007年通知下發(fā)后，農(nóng)村低保得到較快發(fā)展，但法制化進(jìn)程仍顯緩慢。

表2 各類別農(nóng)村低保地方立法主體的法制化率比較

如表2所示，在具有地方立法權(quán)的主體類別中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法制化率最高，達(dá)到80%，對法制資源的利用較為充分，最低的為省會(huì)城市，僅占7.4%，這反映出地方立法主體的法治意識存在一定的差別。從總體上看，受國家政策空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、直轄市的法制化建設(shè)程度較高。省會(huì)城市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的法制化率偏低，這與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政策地位是不相適應(yīng)的。

二、農(nóng)村低保地方立法文本的制度比較

本部分選取農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵點(diǎn)作為比較對象，以農(nóng)村低保地方立法文本的制度比較為主體，兼以參考第五層級文本，用以擴(kuò)大地方經(jīng)驗(yàn)提取的全面性和有效性，減少對各地農(nóng)村低保進(jìn)行制度比較時(shí)可能產(chǎn)生的漏洞和偏差。

(一)低保模式的比較分析

根據(jù)城鄉(xiāng)低保運(yùn)行的相互關(guān)系不同，可以將最低生活保障制度主要?jiǎng)澐譃閮深悾撼青l(xiāng)一體化的最低生活保障模式和城鄉(xiāng)分別運(yùn)行的最低生活保障模式。(1)城鄉(xiāng)一體化的低保模式是指最低生活保障在城鄉(xiāng)居民之間實(shí)現(xiàn)同等保障和一體運(yùn)行，不區(qū)分城鄉(xiāng)差異，納入統(tǒng)一的規(guī)范性文件予以規(guī)范。根據(jù)城鄉(xiāng)居民是否享受相同的低保標(biāo)準(zhǔn)，又可以將城鄉(xiāng)一體化的低保模式劃分為城鄉(xiāng)同等低保標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)差異標(biāo)準(zhǔn)兩種形態(tài)。前者是實(shí)現(xiàn)了完全的城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)居民享受同等的保障標(biāo)準(zhǔn)，其典型代表是深圳市。2008年，深圳市人民政府令第189號頒行了《深圳市居民最低生活保障辦法》，建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障法律制度，其統(tǒng)一的居民低保標(biāo)準(zhǔn)先后為344元(2005年)、361元(2006年)和415元(2008年)。后者是低保制度實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化運(yùn)行，但城鄉(xiāng)居民享受的低保標(biāo)準(zhǔn)存在差異，或者標(biāo)準(zhǔn)分別制定，或者與比例關(guān)系掛鉤。這一類型的文本規(guī)范有廣東、重慶、天津、上海、浙江、南京、廈門、寧波、汕頭、珠海、杭州等地制定的規(guī)范性文件。(2)實(shí)行城鄉(xiāng)分別運(yùn)行的最低生活保障模式。這一類型的地方規(guī)范性文件較多，占據(jù)主體地位(如表3)。(3)對于個(gè)別地區(qū)，雖然在形式上制定了農(nóng)村最低生活保障辦法，但實(shí)質(zhì)上卻仍然停留于傳統(tǒng)的救濟(jì)形態(tài)。如《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》(2010)第9條規(guī)定，對低保對象按四類施保，保障對象的前三類所占比例為70%，第四類控制在30%以內(nèi)，第10條規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)在一類的基礎(chǔ)上依次下調(diào)25%。這種做法仍然是因類定人、因人定標(biāo)的特困救助制度，并不符合現(xiàn)代低保制度的本質(zhì)內(nèi)涵。

表3 地方規(guī)范性文件中采納不同保障模式的地區(qū)

通過表3，可以看出：

第一，我國城鄉(xiāng)低保制度一體化的工作雖然有所推進(jìn)，但依然相當(dāng)保守。在81個(gè)樣本地區(qū)中，共有12個(gè)地區(qū)建立了城鄉(xiāng)一體化的制度，占14.8%。即使放大樣本地區(qū)，隨著基數(shù)的增加，分子的規(guī)模增速小于分母的規(guī)模增速，這一比例只能更低。也即是說，在我國建立城鄉(xiāng)一體化的低保制度還將需要一個(gè)較長時(shí)期的過程。

第二，在實(shí)行低保制度一體化的地區(qū)，除杭州外，一般都傾向于采用規(guī)章以上的法律淵源，并且其制定大都先于國務(wù)院2007年通知。同時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的廣東和浙江外，實(shí)施城鄉(xiāng)低保一體化的地區(qū)絕大部分都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，省份較少；東南沿海城市較多，中西部省市較少。當(dāng)然，這并非表明經(jīng)濟(jì)實(shí)力和低保一體化之間具有必然的邏輯關(guān)系，其他因素也很重要。但是，實(shí)施城鄉(xiāng)低保一體化的省市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般比較高(如表4)。從當(dāng)前的情況初步判斷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是城鄉(xiāng)低保制度一體化的必要但不充分條件。

表4 農(nóng)村低保立法文本制定與當(dāng)年GDP關(guān)系 單位：元

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

第三，在城鄉(xiāng)低保保障制度分別運(yùn)行的地區(qū)，地方政府傾向于采用具有準(zhǔn)法律文本性質(zhì)的其他規(guī)范性文件，位階較低，效力較弱，權(quán)威性較差。第五層級占全部低保制度分別運(yùn)行地區(qū)的40.5%，占五個(gè)層級總數(shù)的70%；地方政府規(guī)章占全部低保制度分別運(yùn)行地區(qū)的17.4%，占五個(gè)層級總數(shù)的30%。這些省市已經(jīng)基本具備了低保規(guī)范法制化的實(shí)質(zhì)條件，但缺乏某些形式條件，因而，需要提高依法行政的法治意識，盡快提升農(nóng)村低保規(guī)范的層次和效力。

(二)低保對象范圍的比較分析

對于農(nóng)村低保對象，各地一般在地方立法文本中專章規(guī)范，采用積極條件和消極條件相結(jié)合的方式建立農(nóng)村低保對象的瞄準(zhǔn)機(jī)制。從積極條件來看，在地方立法樣本中，對低保對象范圍的界定存在兩種普遍做法：第一是定量選擇，即家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅＞€的農(nóng)民居民均有獲得最低生活保障的權(quán)利。第二是定量選擇和定性選擇相結(jié)合，定性選擇主要是指界定農(nóng)村低保對象時(shí)重點(diǎn)關(guān)注因病、因殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的居民。這種做法往往為地方政府將符合低保線標(biāo)準(zhǔn)但不具備定性條件的人員排除于低保制度之外提供了理由和依據(jù)。通過對地方立法樣本的梳理，具體情況如表5。

表5 地方立法文本中農(nóng)村低保對象界定方式

根據(jù)表5的統(tǒng)計(jì)，可以得出如下結(jié)論：

第一，地方立法文本傾向于選擇以定量的方式界定農(nóng)村低保對象，即低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保線的農(nóng)村家庭均可以申請低保待遇。這種做法逐漸接近了農(nóng)民最低生活保障權(quán)的本真意蘊(yùn)，而且已經(jīng)成為地方立法文本的主流，占70.8%。在地方立法文本中，地方政府規(guī)章成為定量選擇低保對象的主要載體，二者合計(jì)占58.3%。

第二，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，以定量和定性相結(jié)合的方式篩選低保對象仍是不少省份的選擇，在有限的地方立法文本中，這一比例達(dá)到12%。如果隨著分析樣本的擴(kuò)大，將第五層級和通知等政策性文件納入分析框架，這一比例將會(huì)有所增加。以定量和定性結(jié)合的方式因其背離了農(nóng)村低保制度的本質(zhì)屬性，無法實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡闹贫饶繕?biāo)，將逐漸被淘汰。為了保障制度的可持續(xù)運(yùn)行，充分考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政能力而對低保對象和低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行技術(shù)處理，似乎能夠得到廣泛的理解和認(rèn)同。然而，這種本末倒置的觀點(diǎn)和量體裁衣、看米下鍋的做法已經(jīng)為眾多學(xué)者所批判， “一個(gè)地區(qū)的財(cái)政狀況不能成為低保標(biāo)準(zhǔn)的決定因素，資金不足應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付解決”[1]。

從普遍經(jīng)驗(yàn)看，國務(wù)院關(guān)于定量和定性相結(jié)合的界定方式，已經(jīng)初步完成其歷史使命，完全可以采用定量選擇的方式。

從消極條件來看，對農(nóng)村低保對象范圍的界定，各地基本上都規(guī)定了排除條件，即有若干情形之一的，不得享受低保待遇。這些排除條件的形態(tài)包括消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)能力標(biāo)準(zhǔn)、倫理性標(biāo)準(zhǔn)、政策性標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)(如表6)。

從上述統(tǒng)計(jì)表中，可以得出如下結(jié)論：

勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)得到各地的廣泛認(rèn)同，這一比例高達(dá)96%，這反映出“不勞動(dòng)者不得食”的觀念影響深遠(yuǎn)。其次是生活消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，比例為63%，在實(shí)務(wù)中這一比例可能更高，因?yàn)橛行┑胤揭暽钕M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)然內(nèi)涵而未在文本中予以反映。違反計(jì)劃生育政策和倫理性標(biāo)準(zhǔn)均占50%，這反映出農(nóng)

表6 地方立法文本中農(nóng)村低保對象的排除條件

村低保實(shí)際上已經(jīng)和正在成為一種治理工具，這既違反了農(nóng)民低保權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，也缺乏人道主義精神。對這些問題的解決，應(yīng)當(dāng)依靠其他法律制度，而不能使農(nóng)村低保負(fù)擔(dān)不能承受之重。再次是程序性標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)為低保對象有配合家計(jì)調(diào)查的義務(wù)。這一標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村低保制度運(yùn)行的當(dāng)然內(nèi)涵，也是程序正義的必然要求，但置于法律責(zé)任部分在邏輯上應(yīng)更加妥當(dāng)。公益勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的比例較低，其原因是該標(biāo)準(zhǔn)主要存在于城鄉(xiāng)低保一體化的地區(qū)，適用的主要對象是城市居民，而在農(nóng)村并不突出。資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)雖然在文本反映中比例較低，但由于農(nóng)村低保多采用民主評議制度，實(shí)際上該標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了很大的作用。如有些地方采用“一看二聽三查四問”的方式進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查，“一看”即主要看其家庭資產(chǎn)[2]，這既是低保工作人員的有效經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)亦反映出低保程序的隨意性。因此，應(yīng)當(dāng)對資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)條款進(jìn)行認(rèn)真研究。如英國在普遍性收入支持項(xiàng)目中引入資產(chǎn)因素，強(qiáng)調(diào)救助對象首先自救以防止其產(chǎn)生福利依賴和懶惰傾向，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮為其發(fā)展預(yù)留物質(zhì)基礎(chǔ)，這就需要認(rèn)真研析適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況的“度”。在農(nóng)村低保基層工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高的情況下，賦予過多的自由裁量權(quán)將加大侵害低保申請者生存利益的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)低保標(biāo)準(zhǔn)的比較分析

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定是農(nóng)村低保制度的核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)乎低保對象規(guī)模的大小、最低生活水平的高低和最低生活保障待遇的多少。低保線的制定主體是省、市、縣(區(qū))，測算依據(jù)包括衣食水電等費(fèi)用，動(dòng)態(tài)調(diào)整的參考因素包括生活必需品價(jià)格和當(dāng)?shù)厣钏?。秉承這一指導(dǎo)精神，地方規(guī)范性文件在法律規(guī)范的表達(dá)方式和內(nèi)容上既有共性，又具有自己的特性。

雖然針對地方立法文本進(jìn)行分析，其樣本數(shù)量有一定局限，但基本上代表了地方規(guī)范性文件的普遍做法。第一，在采用章條式的立法文本中，各地傾向于專章規(guī)定。但從低保標(biāo)準(zhǔn)合并規(guī)定的對象看，包括保障對象、保障資金、家庭收入計(jì)算等，在邏輯上較為混亂。第二，鑒于《城市居民最低生活保障條例》的示范作用，仍有較多的地方立法文本采用條款式。

從地方規(guī)范性文件關(guān)于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容看，各地的做法同中存異。

第一，確定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)的特殊做法。(1)“比例法”。這種做法大致可以分為三種：①“雙掛鉤法”，亦可稱為“最低工資法”，即根據(jù)城市低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例來確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。杭州市要求，城市低保標(biāo)準(zhǔn)“應(yīng)不低于當(dāng)?shù)厣夏昶髽I(yè)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%”，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)“應(yīng)不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的60%”*《杭州市城鄉(xiāng)居民最低生活保障實(shí)施辦法》，第八條。。②“人均純收入法”，即按照農(nóng)村人均純收入的一定比例確定低保標(biāo)準(zhǔn)。如江蘇省規(guī)定，農(nóng)村以縣(市)為單位，按照當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入20%～25%的比例確定當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)。③“人均消費(fèi)支出法”，即按照農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的一定比例確定低保標(biāo)準(zhǔn)。如大連市規(guī)定，低保標(biāo)準(zhǔn)按照上年度農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的30%～35%比例確定?！氨壤ā睂⒌捅?biāo)準(zhǔn)的確定和自然增長機(jī)制連接起來，簡單明了，便于計(jì)算，能夠?qū)崿F(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長。(2)“直接規(guī)定法”，即在規(guī)范性文件中直接規(guī)定統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)或者分區(qū)域規(guī)定低保標(biāo)準(zhǔn)。如西藏直接規(guī)定首次低保標(biāo)準(zhǔn)為800元，合肥市對三縣農(nóng)村和城區(qū)農(nóng)村作出區(qū)分并分別規(guī)定了683元和800元的標(biāo)準(zhǔn)，這種做法看不出與城市低保標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、人均純收入等指標(biāo)之間的關(guān)系，而且在規(guī)范性文件中進(jìn)行規(guī)定使其很難進(jìn)行經(jīng)常性的調(diào)整，即使調(diào)整也影響了規(guī)范性文件的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。(3)“授權(quán)法”，地方政府或者授權(quán)下級人民政府根據(jù)原則性要求制定當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，或者授權(quán)其自行確定但不得低于一定的標(biāo)準(zhǔn)。前者主要是上級人民政府對低保標(biāo)準(zhǔn)的制定程序、參考要素和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制作出原則性規(guī)定，大部分地區(qū)采取了這種形式。如太原市規(guī)定，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由各縣(市、區(qū))自行確定。后者是在授予標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的同時(shí)，提出限制性要求。如陜西省規(guī)定，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由市縣人民政府制定，但不得低于省政府確定的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；黑龍江省規(guī)定，全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于國家確定的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)線*理論界在圍繞低保線和貧困線是否一致問題上，有兩種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，貧困線亦稱最低生活保障線，最低生活保障線在本質(zhì)上是貧困線，即二者是一致的，農(nóng)村低保線的確定完全可以按照貧困線的確定方法進(jìn)行。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，貧困線和低保線并不完全一致。貧困線是制定低保線的重要參考依據(jù)，但貧困線是界定貧困與否的標(biāo)準(zhǔn)線，而低保線則是確定是否給予救助的標(biāo)準(zhǔn)線，原則上低保線應(yīng)當(dāng)高于或等于貧困線。參見參考文獻(xiàn)[3-5]。。這種做法把標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)和調(diào)整權(quán)授予下級人民政府，有利于各地根據(jù)其實(shí)際情況提出較為科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)也把問題踢給了下級人民政府。地方人民政府在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采用的方法也因而五花八門，如市場菜籃法、恩格爾系數(shù)法、國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法、生活形態(tài)法等[3]。(4)“CPI法”，即低保標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)若干參考要素制定，其調(diào)整按照事先確定的期間適時(shí)調(diào)整，但根據(jù)物價(jià)漲幅通過發(fā)放臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的增長。如珠海市規(guī)定，按照低保家庭所需基本商品和服務(wù)需求，結(jié)合市場價(jià)格變動(dòng)情況確定低保標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)，并根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖搿⒆畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)指數(shù)等指標(biāo)每兩年調(diào)整一次。低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施期間，由于物價(jià)漲幅過高使低保金不能維持低保對象基本生活時(shí)，政府向低保對象發(fā)放臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼*根據(jù)《珠海市最低生活保障實(shí)施辦法》第四章規(guī)定：(1)發(fā)放臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼的條件：①當(dāng)居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)連續(xù)3個(gè)月平均增幅≥5%且食品類價(jià)格指數(shù)連續(xù)3個(gè)月平均增幅≥10%時(shí)(同比增長)，發(fā)放臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼。距新低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施不滿3個(gè)月的，不再發(fā)放；②國家和省要求對低保對象發(fā)放臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼。(2)臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼采取一次性方式發(fā)放，補(bǔ)貼金額為月臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)×3。其計(jì)算方法為：①當(dāng)食品類價(jià)格指數(shù)連續(xù)3個(gè)月平均增幅≥10%且<15%時(shí)(同比增長)，月臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼為當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的10%；②當(dāng)食品類價(jià)格指數(shù)連續(xù)3個(gè)月平均增幅≥15%時(shí)(同比增長)，月臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼為當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的15%。(3)臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼由市民政部門根據(jù)發(fā)放條件，商財(cái)政部門確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。區(qū)相關(guān)部門應(yīng)自市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施之日起10日內(nèi)將臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼發(fā)放給低保對象。。

第二，以低保標(biāo)準(zhǔn)為基點(diǎn)實(shí)施分類施保。農(nóng)村低保的部分地方規(guī)范性文件規(guī)定了實(shí)施分類施保，即針對不同類別的低保對象給予不同的低保待遇。大致包括以下幾種做法：①在低保標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，全額發(fā)放與差額發(fā)放相結(jié)合。這種做法較為普遍，包括兩種形式：第一種形式是對無收入的農(nóng)村居民按照保障標(biāo)準(zhǔn)全額發(fā)放，對有收入農(nóng)村居民按照低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額發(fā)放，如石家莊、唐山、寧波等地。第二種形式是對特殊人員實(shí)行全額發(fā)放，對其他人員實(shí)行差額發(fā)放。如安徽省規(guī)定，對三無人員按低保標(biāo)準(zhǔn)全額發(fā)放，大病重殘、單親困難家庭按略低于低保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，遭遇天災(zāi)人禍或其他原因造成家庭生活特別困難的按低保標(biāo)準(zhǔn)差額發(fā)放。②在第一種形式的基礎(chǔ)上，特定人員可以超出標(biāo)準(zhǔn)享受低保待遇。如南寧市，符合農(nóng)村低保條件的有證殘疾人可以提高本人享受低保金總額的10%，符合計(jì)劃生育條件的低保對象可以提高其家庭享受低保金總額的10%，家庭成員患有重大疾病的低保對象可以提高當(dāng)年起家庭享受低保金總額的10%。 ③在第一種形式的基礎(chǔ)上，分檔發(fā)放。此時(shí)的低保標(biāo)準(zhǔn)僅具有識別救助群體的功能，而不具有作為發(fā)放依據(jù)的作用，如鞍山、撫順、甘肅等地。④根據(jù)家庭規(guī)模和低保對象類別實(shí)施分類救助，其典型代表為珠海市。根據(jù)珠海市的做法，首先，區(qū)分了A、B、C三類低保對象和I、II、III、IV四類家庭規(guī)模；其次，確定三類低保對象增發(fā)救助金額的水平為按低保標(biāo)準(zhǔn)的50%增發(fā)、按低保標(biāo)準(zhǔn)的20%增發(fā)、按家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的差額確定救助金額三種做法，并設(shè)定四類家庭規(guī)模系數(shù)分別為1、0.85、0.8、0.75；再次，按照公式計(jì)算以家庭為單位的低保救助金額，其公式為：(當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)×家庭人數(shù)-家庭收入)×家庭規(guī)模系數(shù)+低保對象分類增發(fā)救助金額。珠海市的做法比較充分地考慮了不同家庭規(guī)模和不同低保對象的實(shí)際特點(diǎn)，采取了較為科學(xué)的分類施保方式，值得借鑒和推廣。

(四)低保資金運(yùn)行的比較分析

根據(jù)國務(wù)院2007年通知，我國農(nóng)村低保資金采用“地方負(fù)責(zé)、中央補(bǔ)貼、社會(huì)資助”的三方籌資模式，即農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主，中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量為農(nóng)村低保提供捐贈(zèng)和資助。

1.資金來源問題

農(nóng)村低保資金來源是構(gòu)建農(nóng)村低保制度的核心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)，而農(nóng)村低保資金來源的關(guān)鍵點(diǎn)在于地方財(cái)政承擔(dān)資金責(zé)任的主體及各級財(cái)政之間的分配比例。根據(jù)對各地情況的分析，大致存在三種做法：

第一種做法是省、市、縣財(cái)政按比例分擔(dān)，省財(cái)政投入為主，地方財(cái)政配套為輔。大致包括幾種形式：①省、縣兩級財(cái)政按比例負(fù)擔(dān)。如江西省《關(guān)于建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的實(shí)施意見》規(guī)定，“農(nóng)村低保所需保障資金，由省、縣兩級財(cái)政按照8:2的比例負(fù)擔(dān)”； ②省、市、縣按比例共同負(fù)擔(dān)?！段鞑刈灾螀^(qū)農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法(試行)》第19條規(guī)定，“低保資金實(shí)行分級負(fù)擔(dān)的原則，即自治區(qū)(包括中央補(bǔ)助)承擔(dān)80%，地(市)承擔(dān)10%，縣(市、區(qū))承擔(dān)10%”；《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》第十八條規(guī)定，“實(shí)施農(nóng)村低保所需資金由省與市、縣(區(qū))財(cái)政共同負(fù)擔(dān)”，但區(qū)分不同情況，“老省轄8市所轄區(qū)原補(bǔ)助基數(shù)不變，新增部分由市(區(qū))財(cái)政承擔(dān)，其他76個(gè)縣(市、區(qū))按7:3比例分擔(dān)”；《青海省人民政府關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的意見》規(guī)定，省財(cái)政按照地區(qū)不同分別承擔(dān)80%、85%、90%。

第二種做法是市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)為主，省財(cái)政通過獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助方式承擔(dān)部分資金責(zé)任。這又包括幾種方式：①以獎(jiǎng)代補(bǔ)式。如江蘇省規(guī)定，省財(cái)政設(shè)立省級農(nóng)村低保專項(xiàng)調(diào)劑金，對財(cái)政較為困難的經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。省補(bǔ)資金的安排將與地方農(nóng)村最低生活保障工作實(shí)績及最低生活保障資金安排情況考核掛鉤。②因素分配方式，即以地方財(cái)政為主，省財(cái)政參照某些因素予以適當(dāng)補(bǔ)助。天津市、遼寧省、吉林省、浙江省、海南省、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)等絕大部分省份采取了這種模式。

第三種做法是市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。具體地講，包括幾種形式：①市、縣財(cái)政分擔(dān)。②完全由縣(區(qū))財(cái)政負(fù)擔(dān)。如北京市和深圳市規(guī)定，農(nóng)村低保資金由區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，列入?yún)^(qū)縣政府財(cái)政預(yù)算。③由縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政分擔(dān)，市財(cái)政進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。④村集體與各級財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。絕大部分地區(qū)村集體原則上不承擔(dān)資金責(zé)任，個(gè)別地區(qū)要求村集體承擔(dān)一定責(zé)任。

2.資金管理問題

關(guān)于資金管理，各地的規(guī)定和做法較為一致。首先，專項(xiàng)管理。其具體做法是：①將農(nóng)村低保資金計(jì)入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算科目。如福建省規(guī)定，各級財(cái)政列入預(yù)算的農(nóng)村最低生活保障資金，納入“農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)”科目(2008年政府收支分類科目設(shè)了“農(nóng)村最低生活保障”項(xiàng))。②有些地方要求財(cái)政部門將農(nóng)村低保資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存。其次，專帳核算。從各地的經(jīng)驗(yàn)看，其具體做法是：地方各級財(cái)政部門按照社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立“農(nóng)村最低生活保障資金收入”、“農(nóng)村最低生活保障資金支出”、“農(nóng)村最低生活保障資金結(jié)余”等科目及明細(xì)分類賬，并對各項(xiàng)來源的保障資金收入和支出試行轉(zhuǎn)賬核算。年度終了，農(nóng)村低保資金的利息收入一次性轉(zhuǎn)為農(nóng)村低保資金[6]。

3.資金發(fā)放問題

各地對此的做法也較為一致，即適應(yīng)國庫集中支付制度改革的要求，推行社會(huì)化發(fā)放，通過代理金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)放到戶。

三、政策建議

低保制度最早是地方政府的發(fā)明，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇了多種模式，既在中央政府的指導(dǎo)下逐步走向規(guī)范和統(tǒng)一，同時(shí)也保留了各自的特色。比較和吸收這些有益的地方性經(jīng)驗(yàn)，對于制定統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障法律規(guī)范，具有極其重要的啟示和借鑒作用。

(一)加快農(nóng)村最低生活保障制度的立法與配套改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

1999年10月1日正式頒布實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國城市農(nóng)村低保制度的建立，農(nóng)村低保法律制度的建立也已經(jīng)迫在眉睫，只有通過制定統(tǒng)一的農(nóng)村低保法律制度，才能保證各地農(nóng)村低保工作走上有序的道路，這是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是低保城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的需要。只有依法行政，農(nóng)村低保工作才能順利實(shí)施。

(二)合理確定低保對象

從各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，合理的界定低保對象，才是真正體現(xiàn)農(nóng)民低保權(quán)的內(nèi)在涵義。有些地方立法文本在界定低保對象時(shí)將有無移動(dòng)電話(大連)、使用摩托車或計(jì)算機(jī)等非生活必需品等情形納入到消極條件中，這實(shí)際上剝奪了低保對象融入現(xiàn)代社會(huì)、共享文明成果和通過發(fā)展擺脫貧窮的權(quán)利。國家應(yīng)該依據(jù)定量的方式界定低保對象，做到“應(yīng)保盡保”。

(三)制定科學(xué)的保障標(biāo)準(zhǔn)

制定低保標(biāo)準(zhǔn)一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區(qū)農(nóng)村居民的最基本生活需求、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、消費(fèi)水平和財(cái)政承受能力出發(fā)，確定和調(diào)整最低生活保障線。最低生活標(biāo)準(zhǔn)在不同的地區(qū)之間可以存在差異。同時(shí)，在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)處理好幾個(gè)問題：第一，要與整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)；第二，必須堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合；第三，農(nóng)村社會(huì)保障要堅(jiān)持普遍性與選擇性相結(jié)合；第四，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步原則。

(四)加強(qiáng)保障資金的管理，拓寬資金來源渠道

能否在農(nóng)村真正建立起最低生活保障制度,最大的難點(diǎn)在于資金的籌措。農(nóng)村低保資金在來源上包括財(cái)政預(yù)算資金和社會(huì)捐助資金，原則上低保資金應(yīng)該來自于財(cái)政,通過各級政府來籌措。同時(shí)，可以吸收經(jīng)濟(jì)組織、團(tuán)體及個(gè)人捐助，籌集保障資金，或動(dòng)員社會(huì)力量，通過有獎(jiǎng)募捐，發(fā)行福利彩票等形式的社會(huì)福利活動(dòng)籌集低保資金[7]，又或在農(nóng)村建立群眾互助合作性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，通過群眾的互幫互助，籌集和積累救濟(jì)扶貧資金[8]。在管理上主要是專項(xiàng)管理、專帳核算、?？顚Ｓ煤蛧?yán)禁擠占挪用，在發(fā)放上主要是通過金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)化發(fā)放實(shí)現(xiàn)國庫集中支付。

在制定農(nóng)村低保法律制度中，除了上述關(guān)鍵點(diǎn)可以借鑒外，還有家庭收入核算問題，低保運(yùn)行程序等也值得立法者借鑒。

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