我國公益訴訟的現(xiàn)狀及其完善建議

唐 璨

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875）

我國公益訴訟的現(xiàn)狀及其完善建議

唐 璨

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875）

鑒于我國國情和制度基礎(chǔ)，將公益訴訟限定于民事和行政訴訟當(dāng)中，有利于盡快實(shí)現(xiàn)公益訴訟的制度化。當(dāng)前，引人關(guān)注的公益案件大多還是個(gè)人發(fā)起。在機(jī)關(guān)公益訴訟方面，較多的意見認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)適宜提起公益訴訟。建立公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)注意以下問題：提起公益訴訟的主體需要受到限制，在檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)團(tuán)體、自治組織等未行使訴權(quán)且經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)建議仍不起訴的情況下，法律應(yīng)允許個(gè)人提起公益訴訟；公益案件的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況由中級(jí)以上人民法院管轄；公益訴訟的程序、法律后果以及訴訟費(fèi)用的承擔(dān)等重要制度設(shè)計(jì)需要有別于一般訴訟。

公益訴訟；民事行政公益訴訟；原告；管轄；程序

一、公益訴訟的法理辨析

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時(shí)期。羅馬法最早進(jìn)行了私益訴訟 （actiones priva-tae）和公益訴訟（actiones publicae populares）的區(qū)分，據(jù)其規(guī)定，以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)為目的，僅由特定人才能提起的訴訟為私益訴訟；以保護(hù)社會(huì)公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起的訴訟為公益訴訟。［1］350不過，公益訴訟尚未成為我國制定法上的詞匯。近年來，我國學(xué)者對(duì)于公益訴訟概念的界定以及相關(guān)法制的設(shè)計(jì)紛呈己見。

有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟有廣義和狹義的理解，廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團(tuán)體、個(gè)人代表國家以自己的名義提起的訴訟。而狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。也有的認(rèn)為公益訴訟在性質(zhì)上屬于行政訴訟，僅指行政公益訴訟。還有論者進(jìn)一步認(rèn)為行政公益訴訟就是行政公訴，即由檢察機(jī)關(guān)代表公眾，為維護(hù)國家和社會(huì)公共利益而向法院提起的行政訴訟。

學(xué)者們還對(duì)公益訴訟的種類進(jìn)行了劃分，出現(xiàn)了刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟，甚至憲法公益訴訟等類型。例如有的認(rèn)為公益訴訟僅指行政公益訴訟，有的認(rèn)為公益訴訟主要指的是行政公益訴訟和民事公益訴訟。也有的將憲法訴訟亦納入公益訴訟的范疇來討論，認(rèn)為公益訴訟是指對(duì)有關(guān)民事主體、行政主體及立法機(jī)構(gòu)的公益損害行為而向法院提起的排除侵害、維護(hù)國家和社會(huì)公共利益（包括不特定的多數(shù)人的利益）、追究損害公益行為法律責(zé)任的訴訟。［2］

我們認(rèn)為，將公益訴訟僅限于行政訴訟中或者僅限于民事訴訟中，顯然不夠全面，但其外延也不宜過于寬泛，否則在關(guān)于公益訴訟的研究中同質(zhì)性將減少而異質(zhì)性將增加，不利于實(shí)際的制度建立。從我國現(xiàn)行立法格局來看，在行政訴訟制度和民事訴訟制度當(dāng)中尚無公益訴訟的規(guī)定，而由于我國憲政體制的特殊性我國尚無憲法訴訟的形式，就更是難以談及憲法公益訴訟了。這樣看來，似乎公益訴訟制度僅出現(xiàn)在刑事訴訟領(lǐng)域，也就是檢察機(jī)關(guān)基于公益維系之目的而針對(duì)刑事違法行為進(jìn)行的公訴活動(dòng)。而實(shí)際上，“近現(xiàn)代以來的公益訴訟主要是在行政、民事及立法公益訴訟方面，即針對(duì)民事主體、行政主體及相關(guān)立法而提起的公益訴訟，而古羅馬時(shí)期包括刑事犯罪的私人提起之公益訴訟已經(jīng)被過濾或排除在公益訴訟的含義之外”。［2］時(shí)至今日，公益訴訟的概念業(yè)已具備了特定的內(nèi)涵?，F(xiàn)實(shí)中，有關(guān)公益訴訟的討論更多的是針對(duì)行政訴訟和民事訴訟的改造。筆者亦認(rèn)為，立法公益訴訟主要是指針對(duì)憲法訴訟，涉及一國憲政體制的改造，目前建立相關(guān)制度，不具有現(xiàn)實(shí)性，本文不作討論。從國情和制度基礎(chǔ)考慮，對(duì)于公益訴訟的研究適宜限定于民事和行政訴訟當(dāng)中，這也有利于盡快實(shí)現(xiàn)公益訴訟的制度化。當(dāng)然，探討和實(shí)踐仍將繼續(xù)。因此，公益訴訟主要是指特定的當(dāng)事人基于維護(hù)國家、社會(huì)等公共利益的目的，依法針對(duì)民事主體或者行政主體侵害公共利益的行為向人民法院提起的訴訟。

二、我國公益訴訟的現(xiàn)狀

除了個(gè)人“私”闖公益之地，一些公益組織、公共機(jī)構(gòu)也熱衷于投身公益維權(quán)。根據(jù)起訴主體的不同，我們大致可以得出個(gè)人公益訴訟、團(tuán)體公益訴訟和機(jī)關(guān)公益訴訟的分類。以下主要分別從這三個(gè)角度來考察當(dāng)前實(shí)踐中公益訴訟的現(xiàn)狀。

當(dāng)前，引人關(guān)注的公益案件大多還是個(gè)人發(fā)起的。我國“公益訴訟人”所進(jìn)行的嘗試，主要是通過民事訴訟或者行政訴訟的方式進(jìn)行的，表面看來可以歸為公益訴訟的范疇，然而，仔細(xì)分析可知，他們的行為也并非全然可以稱為公益訴訟。因?yàn)?，我們?qiáng)調(diào)公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)，但是眼下的這些官司中有相當(dāng)部分其實(shí)是與起訴人自身有著某種關(guān)聯(lián)性的，起訴人在其中有著或大或小的利益，正因?yàn)槿绱耍聞潘?、李剛等人提起的一些訴訟才會(huì)被法院立案受理乃至最終勝訴。有些當(dāng)事人是為個(gè)人利益獲得補(bǔ)救而訴訟，而其個(gè)人利益恰巧事關(guān)公共利益，出現(xiàn)私益和公益競(jìng)合的情況；有些當(dāng)事人本意是出于對(duì)公益的維護(hù)，但囿于我國現(xiàn)行法律規(guī)定，只得刻意制造出某種 “法律上的關(guān)系”，以使自己的訴求獲得法院的支持，郝勁松的多次訴訟正是這種不得已的印證。如果純粹以公益的名義起訴，目前還很難被法院受理。

公益團(tuán)體也逐漸擔(dān)當(dāng)起公益訴訟人的角色。諸如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)組織一類的公益團(tuán)體，本身就是以保護(hù)和促進(jìn)公共利益為宗旨而成立的非營利性組織。它們不僅在利益代表方面具有相當(dāng)?shù)木酆闲?，同時(shí)在特定領(lǐng)域也較為專業(yè)。因此，在公共利益尤其在社會(huì)公共利益受到侵害的時(shí)候，公益組織作為公益訴訟的發(fā)起人當(dāng)是首選。通過美國的判例可以看到，大多數(shù)聯(lián)邦法院都認(rèn)為對(duì)于山嶺俱樂部那樣的非盈利組織，為了保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生，有權(quán)以起訴人的身份向污染環(huán)境的市人甚至政府提起訴訟。［3］

在機(jī)關(guān)公益訴訟方面，較多的意見認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)適宜提起公益訴訟。我國 《行政訴訟法》規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，但是有關(guān)的具體條文僅規(guī)定了人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的檢察監(jiān)督方式。顯然，行政訴訟中的檢察監(jiān)督范圍狹窄、功能有限。但是一些地方的司法機(jī)關(guān)在發(fā)揮檢察監(jiān)督功能、保障公共利益方面不斷進(jìn)行著嘗試。2004年四川省檢察院民事行政檢察部門在全國率先提出設(shè)立“公益訴訟人”制度，明確細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的范圍，由檢察官以“公益訴訟人”的身份保護(hù)國家和集體公共利益。這種所謂的“公益訴訟人”制度，其實(shí)并非在真正意義上建立了公益訴訟制度，因?yàn)閷?shí)際上檢察機(jī)關(guān)只是充當(dāng)了支持起訴的角色，原告仍然是利益相關(guān)者，這種做法有民事訴訟法上的依據(jù)。當(dāng)然這種強(qiáng)化檢察監(jiān)督功能的做法還是促進(jìn)了國有資產(chǎn)等公共利益的維護(hù)。不過，據(jù)報(bào)道，檢察機(jī)關(guān)作為原告的公益案件已經(jīng)真實(shí)地出現(xiàn)了，但也屈指可數(shù)。例如，2003年四川省閬中市檢察院就曾為了保障當(dāng)?shù)厝罕娚眢w健康，對(duì)該市造成環(huán)境污染損害的群發(fā)骨粉廠提起訴訟并最終勝訴。［4］2006年10月江蘇省睢寧縣檢察院向污染事件的直接責(zé)任單位睢寧縣城市管理局發(fā)出了檢察建議書，并且明確寫道 “為維護(hù)該村村民的合法權(quán)益和生命安全，還老百姓一個(gè)潔凈的生活居住環(huán)境，建議你局立即對(duì)設(shè)置在該村的露天垃圾場(chǎng)進(jìn)行法律規(guī)定的無害化標(biāo)準(zhǔn)處理，并請(qǐng)將治理結(jié)果或治理方案十日內(nèi)書面反饋我院，否則本院將依法提起公益訴訟。”這些事實(shí)充分地說明了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的決心和能力。

三、我國公益訴訟制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)

公益訴訟的熱論反映了公眾對(duì)自身基本權(quán)利的維護(hù)意識(shí)乃至對(duì)公共利益的關(guān)注程度不斷提高，同時(shí)也使得較為活躍的理論研究和司法活動(dòng)與相對(duì)滯后的立法狀況之間的矛盾日益顯現(xiàn)。我們認(rèn)為，應(yīng)逐步建立起符合我國法治發(fā)展程度和適應(yīng)未來法治發(fā)展需要的公益訴訟制度。當(dāng)然，這是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作。稱之為一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作是因?yàn)槲覀兛隙ㄋ淖饔貌⑼黄片F(xiàn)行法律其實(shí)并不那么難，關(guān)鍵的問題是如何使相關(guān)的法學(xué)理論、規(guī)范體系、司法程序運(yùn)行機(jī)制之間相協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，至少以下一些問題是值得重視的：

首先，提起公益訴訟的主體需要受到限制，應(yīng)當(dāng)是符合法律規(guī)定的適格原告。有學(xué)者指出因行政違法行為而使國家和社會(huì)公共利益遭受重大損害的情況時(shí)有發(fā)生，且很難得到糾正，因此，必須走出以公權(quán)制衡公權(quán)的傳統(tǒng)做法和實(shí)踐，開放納稅人訴訟，建立以私權(quán)制衡公權(quán)的制度。［5］從世界范圍來看，行政訴訟原告資格理論和立法也經(jīng)歷了從直接行政相對(duì)人訴訟到利益相關(guān)人訴訟再到民眾訴訟等客觀訴訟的過程。但是，如果無條件地開放公益訴訟之門，很可能導(dǎo)致濫訴的不堪境地，這其實(shí)也是我國一直以來未建立起公益訴訟的原因之一。司法資源本身也是一種公共物品，隨意消耗有限的司法資源只能讓我們付出更多的代價(jià)。因此，我們認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)團(tuán)體、自治組織等未行使訴權(quán)且經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)建議仍不起訴的情況下，法律允許個(gè)人提起公益訴訟。這種必要的限制有利于在保障公共利益和維持法治秩序的比較中取得一致，在便利訴訟和訴訟經(jīng)濟(jì)的沖突中獲得平衡。

第二，由于公益訴訟通常具有較大影響，因此，公益案件的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況由中級(jí)以上人民法院管轄。

第三，在公益訴訟的程序和重要制度的設(shè)計(jì)上需要有別于一般訴訟。例如，如前所述，對(duì)于個(gè)人提起公益訴訟的請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持機(jī)關(guān)、團(tuán)體優(yōu)先起訴原則，以遏制濫訴。而對(duì)于行政公益訴訟來說，可以考慮復(fù)議前置，以促使行政系統(tǒng)自主糾錯(cuò)功能的發(fā)揮，最大限度節(jié)約公共資源。再如，在舉證責(zé)任的承擔(dān)上，一般的民事訴訟奉行“誰主張，誰舉證”原則，但是在民事公益訴訟中，往往一些重要的專門信息、數(shù)據(jù)和技術(shù)證據(jù)為被告所掌握，因此，有必要針對(duì)特定案件采取舉證責(zé)任的倒置原則。又如，公益訴訟中可能不存在反訴的情形；公益訴訟也不宜采取簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?/p>

第四，公益訴訟的法律后果以及訴訟費(fèi)用的承擔(dān)等問題與一般行政訴訟有別，而且由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟和個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體提起的公益訴訟在此問題上也會(huì)有所不同。例如，對(duì)于被告敗訴的公益訴訟，從懲戒和遏制的角度來看，可以考慮引入懲罰性賠償制度。再如，對(duì)于獲得勝訴的公益案件，對(duì)于個(gè)體當(dāng)事人而言，應(yīng)當(dāng)依法獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)其公益行為并彌補(bǔ)訴訟給其帶來的支出負(fù)擔(dān)，而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，維護(hù)公共利益是其法定職責(zé)的應(yīng)有內(nèi)容，況且其財(cái)力也有充分的保證，無需施以獎(jiǎng)勵(lì)。再如，公益訴訟的裁判結(jié)果一般具有普適性，裁判效力及于權(quán)益受到影響而實(shí)際上未參加訴訟者。又如，對(duì)于公益訴訟人敗訴時(shí)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)也應(yīng)當(dāng)有別于一般訴訟人。

此外，我們還要理性認(rèn)識(shí)建立公益訴訟制度的作用范圍。并非現(xiàn)今所有的甚至大部分的法治難題都能隨這樣一個(gè)制度的建立和運(yùn)行而消弭，其實(shí)社會(huì)對(duì)公益訴訟的需求向我們昭示了更多、更豐富的深層次問題。總之，讓我們對(duì)公益訴訟有相對(duì)清晰的認(rèn)識(shí)、對(duì)其制度設(shè)計(jì)有更多縝密的思考之后，再虔誠地叩響公益訴訟之門。

［1］周枏，吳文翰，謝邦宇.羅馬法［M］.北京：群眾出版社，1983：350.

［2］楊海坤.中國公益訴訟的基本理論和制度［J］.法治論叢，2009（6）.

［3］“公益訴訟”課題組.檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事行政公益訴訟資格探討 ［J］.華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（3）.

［4］胡曉光，向永.檢察院提起環(huán)境公益訴訟勝訴［N］，檢察日?qǐng)?bào) 2003-12-9.

［5］梁彗星.開放納稅人訴訟以私權(quán)制衡公權(quán)［N］，人民法院報(bào)2010-4-13.

（責(zé)任編輯 吳興國）

D925

：A

：1001-862X（2011）01-0104-03

唐璨（1979－），女，安徽銅陵人，北京師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究訴訟法學(xué)。