對東亞區(qū)域合作“開放性”的再認識

■ 秦治來／文

對東亞區(qū)域合作“開放性”的再認識

■ 秦治來／文

開放的地區(qū)主義最初發(fā)軔于亞太經(jīng)濟合作組織。時至今日，開放的地區(qū)主義已經(jīng)超越亞太經(jīng)濟合作組織模式，成為引領東亞區(qū)域合作發(fā)展潮流的一面旗幟。東亞是世界上開放程度較高的地區(qū)之一，東亞的發(fā)展與繁榮得益于東亞的開放。東亞系列峰會的召開，深化了人們對地區(qū)主義“開放性”的認識。秉承準確的“開放性”地區(qū)理念，對推進東亞合作深入發(fā)展具有重要意義。

“開放性”在區(qū)域合作中的基本含義

理解開放的地區(qū)主義的前提，是厘清“開放性”對區(qū)域合作的基本要求。開放的地區(qū)主義之所以出現(xiàn)不同看法，與人們對地區(qū)合作之“開放性”的不同認知密切相關。一般而言，區(qū)域合作中的“開放性”應具有以下基本內(nèi)涵：

一是來去自由——強調(diào)自愿合作，不拘泥于形式或者制度。開放地區(qū)合作空間應立足于相關國家的實際和意愿，不主張“一刀切”。在地區(qū)合作中，自愿“讓渡主權”與強制“讓渡主權”有著本質(zhì)區(qū)別。從邏輯的角度看，既然開放的地區(qū)主義主張地區(qū)合作向所有相關國家開放，它就理應尊重國家在“讓渡主權”方面的利益，即國家保留必要時可以“不合作”的權利。從實踐的角度看，奉行開放的地區(qū)主義的區(qū)域組織成員并未被迫讓渡部分國家主權，仍舊保持較為完整的管理經(jīng)濟和社會事務的權力。按照地區(qū)主義的“開放性”的要求，區(qū)域組織大多主張通過發(fā)表聲明、宣言等方式對其成員提出建設性意見。例如，10+3既是亞太經(jīng)合組織的成員，也是亞歐會議、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織的成員，它積極參與、支持并擴展多邊規(guī)則，但是并不致力于構建一個封閉的、歧視性的集團。“非制度化”、“非形式化”是開放地區(qū)合作空間的獨特魅力所在。

二是一視同仁——倡導多樣包容，追求內(nèi)外開放的互動。尊重多樣性，是開放地區(qū)合作空間的基本前提。世界是豐富多彩的，應該承認各國文化傳統(tǒng)、社會制度、價值觀念、發(fā)展模式的差異。同樣，推動區(qū)域合作，需要域內(nèi)國家以平等開放的精神和靈活多樣的方式，協(xié)力構建各種文明兼容并蓄的地區(qū)。只有尊重并推進域內(nèi)發(fā)展模式多樣性，因地制宜，才能探索出一條符合地區(qū)特色的區(qū)域合作之路，這是區(qū)域合作蓬勃發(fā)展的不竭動力所在。而且，實現(xiàn)內(nèi)外互動，也是開放地區(qū)合作空間的本質(zhì)要求。傳統(tǒng)區(qū)域合作具有排他色彩，其合作措施大多僅限于成員內(nèi)部，對域外成員實行歧視性待遇。與之不同，地區(qū)主義的“開放性”在強調(diào)區(qū)域內(nèi)合作的同時，也不排斥區(qū)域外合作，即倡導對內(nèi)開放和對外開放達到平衡。開放地區(qū)合作的空間不僅要求區(qū)域成員之間相互開放、相互平等、消除歧視、減少區(qū)域內(nèi)障礙，也支持區(qū)域成員與域外成員的交往，力爭實現(xiàn)在開放中推動各國共同進步、促進各地區(qū)共同發(fā)展。

三是以點帶面——把握重點，堅持循序漸進的發(fā)展。地區(qū)合作的開放要做到有的放矢，不追求一攬子式合作。在抓好重點的基礎上，區(qū)域合作逐漸朝著更廣泛的領域發(fā)展，朝著更深層次的方向邁進。需要強調(diào)的是，推動經(jīng)濟領域的合作朝著文化領域拓展，是深化地區(qū)合作的必由之路，即地區(qū)身份的建構是經(jīng)濟一體化的一個努力方向?？陀^地說，經(jīng)濟合作向政治、安全領域的擴散，將會觸及域內(nèi)國家的主權等核心利益，刺激各國內(nèi)部民族主義的敏感神經(jīng)，甚至會引起民族主義甚至極端民族主義的反彈。在這種背景下，開放地區(qū)合作空間需要尤為重視共同文化觀念的協(xié)調(diào)作用。地區(qū)身份或者認同的形成，是開放地區(qū)合作空間的最高追求。

東亞區(qū)域合作的幾種“開放性”傾向

東亞系列峰會豐富和發(fā)展了地區(qū)主義的“開放性”思維，同時也帶來了一些新的認識問題。例如，開放東亞合作空間的真實動力是什么，東亞地區(qū)的開放有無“硬件”限制等等。這樣一來，人們應準確認識“開放性”對東亞地區(qū)合作的基本要求，避免出現(xiàn)對東亞地區(qū)主義的誤解。透過東亞系列峰會，目前東亞區(qū)域合作的“開放性”出現(xiàn)了幾個值得警惕的傾向：

一是整體不協(xié)調(diào)——經(jīng)濟合作一枝獨秀，“溢出效應”并不明顯。

東亞地區(qū)在經(jīng)濟領域的合作啟動最早、效果最好。東亞地區(qū)貿(mào)易依存度已經(jīng)由20世紀80年代的30%上升到2005年的60%左右。例如，中國—東盟雙邊貿(mào)易額在2010年達到2927.8億美元，并朝著2015年的5000億美元目標順利邁進。按照東亞地區(qū)主義的“開放性”要求，地區(qū)合作應該是循序漸進而相互協(xié)調(diào)的，經(jīng)濟領域的合作能夠“外溢”到其他領域。然而，東亞地區(qū)合作只是展現(xiàn)了經(jīng)濟合作一枝獨秀的景觀，并未引起其他領域的連鎖反應，即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展似乎可望而不可及。更何況，東亞經(jīng)濟合作距離成熟的一體化目標還有不小差距。東亞國家從欠發(fā)達國家到最發(fā)達國家的發(fā)展層次樣樣齊全，發(fā)展水平落差過大，容易引發(fā)經(jīng)濟合作目標的分歧。即使令人看好的中國—東盟經(jīng)濟一體化也只是“盤到中期”，仍然面臨貿(mào)易不平衡、物流不夠暢通等一些亟待解決的問題。這樣一來，東亞國家在安全等其他領域的合作遠遠落后于經(jīng)濟合作，無疑會增加人們對東亞合作發(fā)展前景的擔憂。例如，東亞經(jīng)濟合作并未沖破地區(qū)安全困境的魔咒——東北亞仍存在半島對峙的冷戰(zhàn)遺產(chǎn)，地區(qū)安全合作機制仍在探索之中。經(jīng)濟領域的內(nèi)外互動只是東亞地區(qū)合作的重要內(nèi)容，開放東亞合作空間不等于經(jīng)濟合作可以涵蓋其他領域合作。

二是淡化地緣情結——非東亞化趨勢備受推崇。深化同區(qū)域外成員（觀察員）的務實合作，是近年來東亞國家推進地區(qū)合作的一個重要著力點。區(qū)域外國家參與到東亞合作進程，必然能夠為東亞合作開拓更大的發(fā)展空間。但是，在一個主權國家構成的國際體系中，認識地區(qū)主義的邏輯起點仍然不能脫離“地區(qū)”一詞的地理本義。種種跡象表明，名為“東亞”地區(qū)的合作峰會遠遠超出了地域限制，蘊含了一股“遠離東亞”的發(fā)展潮流。作為東亞區(qū)域合作的主導者，東盟對澳大利亞、新西蘭和印度參加首屆東亞峰會提出的三條認證條件是比較寬松的：保持與東盟之間的實質(zhì)性關系，成為東盟對話伙伴國，認可《東南亞友好合作條約》。上述與會條件為東亞峰會的“擴容”打開了方便之門。繼澳、新、印三國之后，美國、俄羅斯已經(jīng)接受邀請參加東亞峰會，東亞地區(qū)即將迎來10+8合作機制。如果開放東亞合作的空間沒有明確的地域限制，甚至默認地區(qū)合作逐漸淡化東亞色彩，那么這種合作模式將在東亞地區(qū)逐漸失去吸引力。地區(qū)主義的“開放性”不能脫離地理因素的支撐，東亞地區(qū)主義的“開放性”更是如此。無限制的泛東亞化或非東亞化，明顯背離開放東亞合作空間的發(fā)展初衷。

三是合作動力呈現(xiàn)“以小搏大”。開放東亞合作空間不等于開放地區(qū)合作的主導權之爭。首屆東亞峰會以來，圍繞地區(qū)合作主導權的斗爭始終如影隨形，盡管區(qū)域大國均多次對此“高調(diào)”否認。在東亞地區(qū)，真正可以發(fā)揮中樞作用的域內(nèi)國家是中國和日本，而區(qū)域合作的權力中心卻是中小國家組成的東盟。東亞出現(xiàn)“小馬拉大車”的合作局面，既有東盟自身努力追求的因素，更是東亞地區(qū)主要國家相互博弈的結果。對于東亞領導者角色的擔當，中國“有力無心”，日本“心有余而力不足”（東亞國家對日本侵略的歷史記憶猶新）。中國多次重申“與鄰為善、以鄰為伴”的方針和“睦鄰、安鄰、富鄰”的政策，絕不會在東亞地區(qū)謀求支配性地位。為了阻止中國成為東亞峰會的主角，日本采取一些針鋒相對的制衡措施：鼓吹“東亞共同體”，以此回應中國政府傾向的10+3模式；力邀域外大國參會，牽制中國；設立總額為1億美元的東盟綜合支援基金等等。中日在推動區(qū)域一體化方面的“不合作”，為東盟巧妙發(fā)揮以小帶大的獨特作用，進而謀求區(qū)域合作領導地位創(chuàng)造了良好的外部條件。隨著美國高調(diào)“返回”東亞，東亞地區(qū)的大國合作機制將發(fā)生重大變化，中日圍繞地區(qū)領導權的“暗戰(zhàn)”可能變得更為復雜。歐洲聯(lián)盟成為區(qū)域合作的一個成功樣板，與英法德三駕馬車的聯(lián)合推動息息相關。地區(qū)合作無論是封閉還是開放，都不能遠離域內(nèi)大國聯(lián)合推動的“中軸”。

四是制度建設在爭議中尷尬徘徊。一種觀點認為，開放東亞合作空間就是要徹底打破傳統(tǒng)地區(qū)合作的制度藩籬。不同于歐盟的封閉性、制度性區(qū)域合作模式，東亞區(qū)域合作模式（如10+1、10+3）具有新地區(qū)主義的一些特點，明確反對封閉性、制度性合作。但是，制度缺失給東亞地區(qū)合作帶來的負面影響日漸凸顯。忽視制度建設的最大弊端在于，它容易導致區(qū)域合作出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。例如，在經(jīng)濟領域，貿(mào)易自由化進程大多要接受普遍規(guī)則和強制措施的約束，而東亞地區(qū)貿(mào)易合作則缺少必要的硬性約束。這自然會引起人們關注這樣一個核心問題：對于全球貿(mào)易自由化進程而言，東亞區(qū)域貿(mào)易是一個助推器，還是一塊絆腳石？經(jīng)驗表明，“沒有制度的地區(qū)合作”往往充滿不確定性，有時會出現(xiàn)停滯或倒退，必然阻礙經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展。如果東亞合作始終處于靈活多變之中而不具備相應的穩(wěn)定性，那么其發(fā)展后勁必然大打折扣。開放東亞地區(qū)的合作空間需要協(xié)調(diào)非制度化與制度化之間的關系，而不能極力回避甚至剔除制度建設的作用。

“開放”理念引領下的東亞區(qū)域合作前景

開放地區(qū)合作空間，為推進東亞區(qū)域合作注入新的動力。促進東亞區(qū)域合作，必須堅持開放的思維和保持政策的透明，已成事關東亞各國合作發(fā)展前途的基本共識。秉承地區(qū)主義的“開放”思維，未來東亞地區(qū)合作應努力做好三個方面工作：

一是促進核心國家的務實合作。

雖然東盟能夠破解區(qū)域合作“群龍無首”的難題，但是其領導作用不時會出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。有分析認為，正是中日在推動區(qū)域合作方面未有“大作為”，才使得善于左右逢源的東盟有機會扮演力所不逮的領導角色。東盟10個成員發(fā)展水平不同、歷史背景各異、宗教信仰異常多樣、政治制度各有千秋，這些因素容易導致其一體化建設進程受阻。如此一來，繼續(xù)領導東亞合作讓東盟有些不堪重負。再加上，協(xié)調(diào)中日關系遠遠超出了東盟的能力范圍，這也決定了東盟不可能領導東亞地區(qū)實現(xiàn)更高層次的合作。

大國是推動地區(qū)合作的關鍵。沒有域內(nèi)大國的聯(lián)合推動，東亞地區(qū)合作難以取得長足發(fā)展。當前，中日應積極推動戰(zhàn)略互惠關系的構建過程，為東亞合作提供最為重要的支持力量。構建中日戰(zhàn)略互惠關系，要在建立多層面交流機制的同時，選好若干突破點，如大力推動中日之間高速鐵路建設、環(huán)保型汽車開發(fā)、其他環(huán)保新技術合作、新式清潔能源開發(fā)、可持續(xù)能源等方面的重大經(jīng)濟技術項目合作。而且，要穩(wěn)妥處理美國因素對中日關系的影響，推動中美日三邊關系朝著等邊三角形的方向發(fā)展。

二是加強機制建設的有力支持。

東亞地區(qū)已有一定形式的制度安排，如上海合作組織、東盟、亞太經(jīng)合組織等主要區(qū)域合作組織，但是大多處于探索之中。在可預見的未來，從功能性一體化的“軟地區(qū)主義”向制度性一體化的“硬地區(qū)主義”過渡，應是東亞地區(qū)合作的發(fā)展趨勢。加強機制建設，將成為推進東亞地區(qū)合作的重點領域。為此，應制定一種有的放矢、層級分明的發(fā)展戰(zhàn)略。從目前的形勢看，加強經(jīng)濟技術合作是促進東亞機制建設的一種行之有效的方法。通過促進地區(qū)經(jīng)濟一體化進程，可以逐步化解與周邊各國的矛盾。例如，在認真實施中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議的基礎上，可逐步向中亞、東北亞和南亞國家推廣自由貿(mào)易協(xié)議。同時，應盡可能利用現(xiàn)有機制，不宜再提新的多邊機制。中國周邊是一個以中小國家為主的地區(qū)，中國綜合國力的迅速增長勢必引起這些國家的警惕。如果忽視客觀實際而一味強調(diào)地區(qū)機制的“破舊立新”，有可能加深周邊中小國家對中國和平發(fā)展戰(zhàn)略走向的猜疑。實際上，即使中國對周邊地區(qū)機制進行改造或者創(chuàng)新，也未必能取得預期效果。

三是注入地區(qū)身份的認同觀念。

地區(qū)認同的缺失是東亞地區(qū)主義異常活躍而略顯松散的主要原因所在。在推動地區(qū)合作的過程中，東亞國家常常強調(diào)國家層面的“身份認同”，注重國內(nèi)層面的利益考慮，而很少關注不同國家之間的“社會學習過程”。一個明顯的例子是，東亞國家不僅沒有形成一種共同的外部安全觀念，而且有些國家還在制造和散布各種“威脅”論調(diào)。東亞國家在經(jīng)濟制度、政治體制、發(fā)展模式、價值觀念、生活方式等方面差別很大，歷來缺乏一些類似大歐洲的地區(qū)觀念，甚至也沒有泛非主義之類的整體觀念。反觀歐洲聯(lián)盟的發(fā)展歷史，共同觀念（包括安全觀念）為地區(qū)主義的深入發(fā)展提供了強大的動力支持。法國和德國不遺余力地推動歐洲一體化的發(fā)展，與兩國形成的“大歐洲”文化默契或者地區(qū)身份密切相關。歐洲一體化的經(jīng)驗表明，地區(qū)身份或者認同的形成，往往是檢驗地區(qū)經(jīng)濟一體化是否深化的最終標準。盡管地區(qū)認同的缺失是目前東亞地區(qū)合作的一個明顯不足，但是也恰恰是東亞地區(qū)一體化深入發(fā)展的不竭動力所在。為此，應積極倡導以儒家思想、王道政治為核心內(nèi)容的地區(qū)文化，通過多邊對話來增加彼此的認同感與信任感，推動東亞各國建構起合適的“地區(qū)”理念。以周邊文化外交來推動中國與鄰國之間的友好合作，必將為東亞地區(qū)合作深入發(fā)展提供持久動力。

（作者系中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副教授）（責任編輯：劉娟娟）