聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的緣起及其局限性

■ 檀躍宇／文

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的緣起及其局限性

■ 檀躍宇／文

隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境問題已經(jīng)成為具有全球性，并對人類社會的生存構(gòu)成根本性挑戰(zhàn)的問題之一。作為世界上最大的政府間國際組織——聯(lián)合國于1973年成立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，作為聯(lián)合國體系內(nèi)專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和催化全球環(huán)境保護(hù)工作的國際機(jī)構(gòu)。它的成立，一方面大大促進(jìn)了全球環(huán)境的治理進(jìn)程，另一方面由于其自身所固有的局限性，在全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文試圖從聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署成立的背景、特點(diǎn)等角度對該機(jī)構(gòu)存在的局限性予以深刻闡釋。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署成立的背景

隨著全球工業(yè)化的快速發(fā)展，到20世紀(jì) 60年代中期，全球范圍的環(huán)境退化幾乎在所有工業(yè)化國家都成為一個新的、 尖銳的社會問題。1962年美國海洋生物學(xué)家雷切爾·卡遜發(fā)表了驚世之作《寂靜的春天》，向人們敲響了生態(tài)危機(jī)的警鐘。面對日益嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)，歐美發(fā)達(dá)工業(yè)國家民眾的環(huán)境意識空前覺醒，現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動如火如荼。

在瑞典的努力下，環(huán)境問題被提上了聯(lián)合國的日程。1967年，在瑞典駐聯(lián)合國外交官因加·索森和瑞典常駐聯(lián)合國代表斯沃克·奧斯特倫的積極活動下，瑞典常駐聯(lián)合國副代表伯耶·比爾納于12月13日向聯(lián)合國大會提議：將擬議中的聯(lián)合國大會的主題—— “原子能的和平利用”改為“促進(jìn)人類關(guān)于環(huán)境問題的合作”。最后，聯(lián)合國大會決定于1972年召開聯(lián)合國人類環(huán)境會議，并接受瑞典政府的提議，由瑞典來主辦此次會議。

聯(lián)合國人類環(huán)境會議是在東西方冷戰(zhàn)的背景下召開的。當(dāng)時的發(fā)展中國家大都在政治上取得了獨(dú)立，但由于貧窮與落后，在經(jīng)濟(jì)上依然對發(fā)達(dá)國家處于依附地位。對于發(fā)展中國家來說，最為關(guān)注的是如何通過工業(yè)化發(fā)展經(jīng)濟(jì)，工業(yè)化意味著發(fā)展，意味著經(jīng)濟(jì)的騰飛，意味著國家獨(dú)立與主權(quán)的捍衛(wèi)。因此，對環(huán)境治理參會意愿并不強(qiáng)烈。為了將發(fā)展中國家納入到全球環(huán)境治理的進(jìn)程中來，聯(lián)合國人類環(huán)境會議秘書長莫里斯·斯特朗特別保證，會議議程將不僅包括發(fā)達(dá)國家的環(huán)境問題，而且包括發(fā)展中國家關(guān)注的發(fā)展問題，并且要求發(fā)達(dá)國家環(huán)境政策的負(fù)擔(dān)不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家。

1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議在瑞典斯德哥爾摩成功召開。會議取得了一系列重要成果，最顯著的一項成就便是決定在聯(lián)合國體系內(nèi)為解決環(huán)境問題而成立一個專門機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的運(yùn)作機(jī)制

一、職能：操作性還是規(guī)范性？

在20世紀(jì)70年代初期，盡管不存在專門負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的國際組織，但是聯(lián)合國系統(tǒng)的許多專門機(jī)構(gòu)在人類環(huán)境的諸多領(lǐng)域具有基本的職責(zé)并早已開始了大范圍的環(huán)境活動。一些常設(shè)的國際機(jī)構(gòu)大都負(fù)有某些環(huán)境使命。譬如，世界氣象組織對大氣污染和氣候變化的關(guān)切；聯(lián)合國糧農(nóng)組織對與土地、水源、森林、漁業(yè)有關(guān)的環(huán)境事務(wù)的關(guān)注；在環(huán)境對人類健康的影響方面，世界衛(wèi)生組織則負(fù)有廣泛的職責(zé)；國際原子能機(jī)構(gòu)在控制放射性污染方面則扮演了中心角色。除了這些專門機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的一些其他機(jī)構(gòu)同樣深深介入了環(huán)境事務(wù)，如聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國經(jīng)社理事會、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展局等。面對聯(lián)合國人類環(huán)境會議做出的成立一個專門解決環(huán)境問題的國際機(jī)構(gòu)的決議，所有機(jī)構(gòu)都不愿意向新的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓職權(quán)及可能的資金。

然而，鑒于環(huán)境政策橫跨了農(nóng)業(yè)、健康、勞工、運(yùn)輸、工業(yè)發(fā)展等傳統(tǒng)的功能領(lǐng)域，以及現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)在國際環(huán)境事務(wù)的管理方面存在各自為政的傾向，缺乏協(xié)作的行動，不足以解決眾多的環(huán)境問題。因此，成立一個新的機(jī)構(gòu)以統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理環(huán)境事務(wù)勢在必行。

為了避免與聯(lián)合國系統(tǒng)中已有的專門機(jī)構(gòu)不必要的爭權(quán)，新成立的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，在職能上被定位為是規(guī)范性的，在國際環(huán)境領(lǐng)域主要執(zhí)行三項核心功能：一是環(huán)境知識的獲取與評估，包括對環(huán)境質(zhì)量的檢驗(yàn)、對采集數(shù)據(jù)的評估、對未來趨勢的預(yù)測、科學(xué)研究、促進(jìn)政府及國際組織之間的信息交換等；二是環(huán)境質(zhì)量的管理，包括通過多邊協(xié)商設(shè)定環(huán)境目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、起草國際協(xié)議，以及為此施行設(shè)計行動綱領(lǐng)和政策；三是國際支持行動，包括環(huán)境技術(shù)援助、教育與培訓(xùn)等。因此，這一新機(jī)構(gòu)并不具有操作性的功能，它的主要任務(wù)是保持對各國政府、國際組織及非政府組織行為的總體觀察，確定出必要的環(huán)境項目并促成其實(shí)現(xiàn)，并成為全球環(huán)境趨勢的信息中心。[1]

1972年12月聯(lián)合國大會關(guān)于建立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的2997號決議指出，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的首要目標(biāo)是為聯(lián)合國體系內(nèi)的全球環(huán)境事務(wù)提供一個中心平臺，匯集、協(xié)調(diào)、調(diào)動現(xiàn)有的一切專門技能以解決迫在眉睫的環(huán)境危機(jī)。從中可以看出，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的主要功能是規(guī)范性的，操作性的功能則應(yīng)該留給負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域的專門機(jī)構(gòu)。

二、機(jī)構(gòu)形式：專門機(jī)構(gòu)還是附屬機(jī)構(gòu)？

在斯德哥爾摩會議的準(zhǔn)備過程中，與會者普遍認(rèn)為為應(yīng)對環(huán)境問題而采取的國際行動及其負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)以聯(lián)合國為中心，這就決定了這一新成立的機(jī)構(gòu)要么是聯(lián)合國系統(tǒng)的負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)（諸如世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織等），要么是聯(lián)合國主要機(jī)構(gòu)之下的一個附屬機(jī)構(gòu)（諸如聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國糧食計劃署等）。

然而，要想成為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)，必須保證其無論在組織上或是在活動上都是獨(dú)立的、自主的，有獨(dú)立于聯(lián)合國秘書處和聯(lián)合國大會的管理機(jī)構(gòu)，而且經(jīng)費(fèi)來源于對成員國征收的攤派性的義務(wù)捐款。鑒于專門機(jī)構(gòu)的這些特征，成立一個新的專門的環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)想被認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的，原因是：

首先，如前所述，成立一個新的專門機(jī)構(gòu)將必然導(dǎo)致新的機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之間的不必要的競爭?，F(xiàn)有專門機(jī)構(gòu)已存在較長時間，并與國內(nèi)外的支持者建立了較為牢固的聯(lián)系，所以新專門機(jī)構(gòu)將無法發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)職能。

其次，在20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)給人的印象是等級森嚴(yán)、官僚作風(fēng)嚴(yán)重，因此專門機(jī)構(gòu)的形式將妨礙在新興的環(huán)境領(lǐng)域所需要的創(chuàng)造性、靈活性及專業(yè)性。

第三，普遍的共識是環(huán)境問題是一個綜合性問題，它的根源有經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的因素，把環(huán)境保護(hù)的使命賦予某一特定的專門機(jī)構(gòu)只會使環(huán)境問題邊緣化。

最終，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署成為聯(lián)合國大會和聯(lián)合國經(jīng)社理事會的附屬機(jī)構(gòu)，并通過經(jīng)社理事會向大會報告自己的活動。這最終賦予這一新成立的機(jī)構(gòu)以規(guī)劃項目而非專門機(jī)構(gòu)的地位。在聯(lián)合國的組織體系中，作為聯(lián)合國的附屬機(jī)構(gòu)，規(guī)劃項目擁有最低限度意義上的獨(dú)立性與權(quán)威。一般來說，它們規(guī)模較小，成員身份盡管具有地域代表性但并不具有普遍性。然而，作為聯(lián)合國的內(nèi)在組成部分，它們一般接受聯(lián)大的監(jiān)督檢查，因此，所有的聯(lián)合國會員對它們的管理都擁有發(fā)言權(quán)。

三、財政來源：義務(wù)攤派還是自愿認(rèn)捐？

成立伊始，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的財政來源主要有兩部分：一為聯(lián)合國常規(guī)預(yù)算的財政分配，二為由不受限制的自愿認(rèn)捐所構(gòu)成的環(huán)境基金。前者主要用來滿足聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署主要機(jī)構(gòu)理事會和秘書處的日常工作費(fèi)用，后者由美國的倡導(dǎo)而成立，主要用來支付聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署從事環(huán)境活動所需的全部或部分經(jīng)費(fèi)，以及與其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、國際機(jī)構(gòu)、各國政府和非政府組織進(jìn)行合作的費(fèi)用。

事實(shí)證明，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署微薄的財政來源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以完成其巨大的使命。由于環(huán)境基金完全依賴于自發(fā)的捐助，因此其穩(wěn)定性和獨(dú)立性較差。在環(huán)境基金中，大部分是有指定用途的捐助，它們占到規(guī)劃署財政來源的三分之二要多，捐助者往往規(guī)定了其專門的用途，因此導(dǎo)致聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的活動零散而缺乏重點(diǎn)，極大地削弱了其行動自主性。

然而，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的財政來源之所以主要采取自愿認(rèn)捐而非義務(wù)攤派，首先，是由其機(jī)構(gòu)形式?jīng)Q定的。在聯(lián)合國系統(tǒng)，只有聯(lián)合國的主要機(jī)構(gòu)和專門機(jī)構(gòu)的財政來源于會員國義務(wù)繳納的會費(fèi)，其他附屬機(jī)關(guān)的財政支持則主要來源于自愿捐獻(xiàn)。其次，美國作為當(dāng)時環(huán)境基金最大的捐助國，對這一機(jī)制的形成起了關(guān)鍵作用。在美國，所有的義務(wù)性捐助必須經(jīng)過國會的批準(zhǔn)，而自愿性認(rèn)捐則只需總統(tǒng)的批準(zhǔn)即可。當(dāng)時美國國會大幅削減了美國對聯(lián)合國的義務(wù)性捐助金額，因此采取自愿認(rèn)捐是避免國會掣肘的良策。再次，如果環(huán)境規(guī)劃署的預(yù)算依靠攤派性捐助，則它的所有成員（包括發(fā)展中國家）都必須毫不例外地繳納。而在當(dāng)時，在廣大的發(fā)展中國家看來，環(huán)境問題被認(rèn)為主要是工業(yè)污染問題，讓它們來為發(fā)達(dá)國家制造的問題買單對發(fā)展中國家來說是不公平的。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的局限性

一、權(quán)威不足

從該機(jī)構(gòu)的職能來看，由于為了避免與聯(lián)合國系統(tǒng)的已有機(jī)構(gòu)在環(huán)境問題上的爭權(quán)，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的職能從一開始就被定位為規(guī)范性的而非操作性的，用它的設(shè)計師之一斯特朗的話說就是，它應(yīng)該成為“智囊”而非“官僚”。因此，它在國際環(huán)境領(lǐng)域的職能主要是在聯(lián)合國系統(tǒng)的主要機(jī)構(gòu)之間圍繞環(huán)境問題發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通、促進(jìn)作用。根據(jù)功能主義的功能決定形式的原則，這一功能定位決定了這一國際環(huán)境機(jī)構(gòu)的形式——聯(lián)合國主要機(jī)構(gòu)的一個規(guī)劃項目。以一個新成立的聯(lián)合國附屬機(jī)構(gòu)的身份來完成協(xié)調(diào)聯(lián)合國系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)的職能，顯然是比較困難的。已經(jīng)建立的各種組織或機(jī)構(gòu)（如世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界銀行等）拒絕接受一個新建的、缺乏權(quán)威的組織的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，其后新成立的組織（如全球環(huán)境基金、可持續(xù)發(fā)展委員會等）同樣不愿承認(rèn)它的權(quán)威地位。雖然聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署促成了眾多的多邊環(huán)境協(xié)議的談判并取得了成功，但是這些協(xié)議在一旦實(shí)施之后便獲得了自主性。[2]

二、資金匱乏

作為聯(lián)合國的輔助（附屬）機(jī)構(gòu)，這一地位決定了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的資金主要來源于自愿性的認(rèn)捐。聯(lián)合國每年分配給它的常規(guī)預(yù)算是500萬美元。[3]據(jù)估計，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署每年的預(yù)算大約為1.8—2.15億美元，與該機(jī)構(gòu)所負(fù)有的巨大使命相比，顯然是微不足道的。此外，與在環(huán)境領(lǐng)域活動的其他國際組織相比，它的財政數(shù)目也少得可憐。譬如在2006年，聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃署的預(yù)算為47億美元，世界糧食署為28億美元，世界衛(wèi)生組織為16.57億美元，而聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署只有2.15億美元。[4]此外，由于環(huán)境規(guī)劃署的環(huán)境基金中的絕大多數(shù)為指定用途的款項，因此使得聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的工作缺乏自主性、連貫性與重點(diǎn)。

三、內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)存在缺陷

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的內(nèi)部管理職能主要由三個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)共同行使。它們分別是：由58個成員國組成的理事會、由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最高行政長官執(zhí)行主任直接領(lǐng)導(dǎo)的秘書處，以及由各國駐肯尼亞大使組成的常駐代表委員會（充當(dāng)各國駐聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的常駐代表）。盡管常駐代表委員會的代表通常缺乏環(huán)境方面的專門知識背景，但他們的職責(zé)卻包括日常工作和預(yù)算項目草案的評估及理事會決議案的準(zhǔn)備。通過對規(guī)劃署工作的直接介入或?qū)ζ涔ぷ魅藛T的間接影響，常駐代表委員會極大地限制了秘書處的自主與權(quán)力。由于這些代表在本國的行政升遷主要取決于他們在環(huán)境規(guī)劃署的工作業(yè)績，所以他們極盡所能為本國謀取利益。另外，由于理事會是環(huán)境規(guī)劃署的最高決策機(jī)關(guān)，因此它對其工作項目和預(yù)算擁有最終決定權(quán)。而理事會的代表通常是理事會各國的環(huán)境部長，理事會的會期每年一次，為期一周。經(jīng)常的情況是常駐代表委員會精心準(zhǔn)備的決議草案為理事會否決。

結(jié) 語

自從聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署成立的那一刻起，國際社會對它的評價就褒貶不一。有的認(rèn)為，考慮到它的使命、資源、權(quán)威，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署創(chuàng)造了歷史的奇跡。[5]其中最為顯著的便是它主持和促成了大量國際環(huán)境機(jī)制的發(fā)展和形成。有的則認(rèn)為，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在世界環(huán)境領(lǐng)域未能擁有譬如世界貿(mào)易組織在貿(mào)易領(lǐng)域、世界衛(wèi)生組織在衛(wèi)生領(lǐng)域那樣的權(quán)威和聲望，這是它的失敗，因此提議將聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署進(jìn)行改革，建立一個擁有獨(dú)立機(jī)構(gòu)與預(yù)算的世界環(huán)境組織，以糾正其在資金、人員、權(quán)威等方面的不足，從而更好地應(yīng)對環(huán)境問題。[6]

然而，如果考慮到環(huán)境問題的復(fù)雜性、南北雙方對環(huán)境問題的分歧、當(dāng)初的設(shè)計者的構(gòu)想，以及它產(chǎn)生的過程，那么便能對它在全球環(huán)境治理中的作用做出較為客觀的評價。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署本身的局限及其困境有著更為深刻的根源。作為一個國際組織，它本是主權(quán)國家意愿的產(chǎn)物。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的資金、人員、權(quán)威的不足，其本質(zhì)是主權(quán)國家對環(huán)境保護(hù)意愿的不足，如果更進(jìn)一步說，則是西方發(fā)達(dá)工業(yè)化國家對環(huán)境保護(hù)的意愿不足。

工業(yè)革命以來，發(fā)達(dá)國家以不能持久的生產(chǎn)和消費(fèi)方式過度消耗世界的自然資源，并在實(shí)踐中實(shí)行環(huán)境利己主義，給發(fā)展中國家和全球的生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重的破壞。美國前總統(tǒng)卡特曾坦率地承認(rèn)：“世界環(huán)境中的大多數(shù)問題是富國造成的，它們是日本、美國、歐洲和其他國家?！盵7]根據(jù)國際環(huán)境法的“誰污染誰治理”及“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，發(fā)達(dá)國家理應(yīng)對全球“生態(tài)赤字”負(fù)更大的責(zé)任，承擔(dān)更多的義務(wù)。所以，如果說聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的資金匱乏是其職能受阻的重要原因，那么其實(shí)是發(fā)達(dá)國家不愿意擔(dān)負(fù)起它們的責(zé)任，規(guī)避其應(yīng)盡的義務(wù)。

欲矯正人與自然的關(guān)系，首先就必須調(diào)整人與人的關(guān)系，調(diào)整南北國家之間的關(guān)系。作為國際社會的優(yōu)勢群體，發(fā)達(dá)國家理應(yīng)在向諸如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際組織提供更多捐助的同時，積極調(diào)整南北之間不合理的國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，向發(fā)展中國家提供更多的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助，以減少后者在發(fā)展過程中的環(huán)境代價，減輕全球的環(huán)境壓力，這既是一種“補(bǔ)償”，也有利于發(fā)展中國家積極參與國際合作。因?yàn)樵诮裉爝@樣一個全球日益相互依賴的世界上，幫助他國其實(shí)就是在幫助自己。

（作者單位：中北大學(xué)人文社科學(xué)院）

[1] Maria Ivanova, “Designing the United Nations Environment Programme: a story of compromise and confrontation”, International Environmental Agreements (2007) 7, pp.346-347.

[2] 陳承新.全球環(huán)境治理的核心制度變革探析[J].國外社會科學(xué):2009,6:59.

[3] Laurence D. Mee, “The role of UNEP and UNDP in multilateral environmental agreements”, International Environmental Agreements (2005) 5, p.234.

[4] Maria Ivanova, “ UNEP in global environmental governance: design, leadership, location”，Global Environmental Politics, Volume 10, Number 1, February 2010, p.49.

[5] Konrad von Moltke, “Why UNEP matters”, Green globe yearbook 1996, p.58.

[6] Frank Biermann, “Reforming Global Environmental Governance”: UNEP Towards World Environment Organization, http//www. centerforunreform.org/system/files/GEG_ Biermann.pdf

[7] 王正平.發(fā)展中國家的環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的倫理辯護(hù)[J].哲學(xué)研究:1995,6:40.