中國(guó)油氣管道在中亞地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

■ 肖 洋/文

中國(guó)油氣管道在中亞地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

■ 肖 洋/文

隨著中國(guó)能源需求的日益增長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)中亞（里海）地區(qū)能源為打破中國(guó)的能源困境，實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口多元化戰(zhàn)略開(kāi)啟了一扇窗。然而，近年來(lái)中亞地區(qū)的安全局勢(shì)發(fā)生了變化，作為中國(guó)能源進(jìn)口的主要形式——管道運(yùn)輸?shù)陌踩珕?wèn)題也日益受到廣泛關(guān)注。目前學(xué)界對(duì)跨國(guó)油氣管道安全的研究尚處于起步階段，尤其缺乏從地緣政治的角度進(jìn)行系統(tǒng)地分析、研究和總結(jié)。

維護(hù)中亞油氣管道安全的戰(zhàn)略意義

由于中國(guó)與中亞地區(qū)的油氣管道跨境合作已經(jīng)實(shí)踐多年，中亞地區(qū)的安全形勢(shì)很大程度上影響著中國(guó)國(guó)內(nèi)的油氣供應(yīng)， 本文選擇以中國(guó)與中亞的跨國(guó)油氣管道安全為研究對(duì)象，一方面是因?yàn)樯罡兄袊?guó)依靠海陸運(yùn)輸能源面臨越來(lái)越多的安全隱患，另一方面是憂心過(guò)度依賴(lài)中東油氣資源將不利于國(guó)家能源安全的維護(hù)。因此，有必要從戰(zhàn)略的高度關(guān)注中國(guó)在該地區(qū)的油氣管道安全。

一、調(diào)整中國(guó)能源進(jìn)口格局的必然之舉

從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口能源是維護(hù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證。中國(guó)的海上能源交通線缺乏有效的管理與保護(hù)，因此極易遭受攻擊。此外，海盜猖獗的亞丁灣及馬六甲海峽威脅中國(guó)的海路運(yùn)輸安全。相比之下，通過(guò)陸路油氣管道運(yùn)輸原油和天然氣則顯得較為安全與便捷。加之?dāng)U大與中東之外的產(chǎn)油區(qū)的能源合作也有助于減少中國(guó)對(duì)中東原油的依賴(lài)。因此，油氣資源豐富且地緣上與中國(guó)較為接近的中亞地區(qū)是中國(guó)目前為數(shù)不多的不需遠(yuǎn)洋海運(yùn)就可獲得穩(wěn)定油氣源的地區(qū)之一。

二、彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)能源缺口的迫切需要

隨著中國(guó)油氣進(jìn)口量的不斷攀升，對(duì)大型能源產(chǎn)地的進(jìn)口需求也日益迫切。2010年中國(guó)原油進(jìn)口2.39億噸，對(duì)外依存度53.8%。從俄羅斯和哈薩克斯坦以陸路運(yùn)輸原油量為2529萬(wàn)噸，僅占10.58%。[1]預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)年進(jìn)口原油消耗總量將達(dá)到4.5億噸，對(duì)外原油依存度達(dá)60%。[2]中國(guó)天然氣需求將超過(guò)1500億立方米，超過(guò)一半依靠國(guó)外進(jìn)口。[3]國(guó)外一些專(zhuān)家認(rèn)為,即使中東原油因動(dòng)亂而供應(yīng)中斷,中亞也可以保證世界對(duì)油氣資源的需求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,中亞有可能與中東形成一個(gè)“能源心臟地帶”,向北延伸至俄羅斯的西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū),向西延伸至北非。[4]中國(guó)通過(guò)在中亞的油氣管道,不僅能從中亞獲取油氣,而且還可以從俄羅斯、中東獲取長(zhǎng)期、穩(wěn)定的油氣供應(yīng)，有助于實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口的多元化。

三、實(shí)現(xiàn)油氣資源“東穩(wěn)西進(jìn)”的戰(zhàn)略選擇

參與開(kāi)發(fā)中亞的油氣資源，有利于促進(jìn)中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，保護(hù)中國(guó)現(xiàn)有油氣資源。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)石油、天然氣儲(chǔ)產(chǎn)量能否大幅增加，關(guān)鍵在于西部的開(kāi)發(fā)規(guī)模。然而目前西部油氣開(kāi)采難度大、成本高，為了保證國(guó)家長(zhǎng)期的能源安全，通過(guò)跨國(guó)油氣運(yùn)輸，增加中國(guó)西部地區(qū)的油氣儲(chǔ)量，使之成為中國(guó)的能源后備基地，這比揠苗助長(zhǎng)式的開(kāi)采模式，更具戰(zhàn)略眼光。這既發(fā)揮了中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，又有利于實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

四、開(kāi)拓上合組織內(nèi)部的合作動(dòng)力

近年來(lái)中國(guó)通過(guò)上海合作組織與中亞各國(guó)形成了較為密切的合作關(guān)系，特別是在聯(lián)合反恐方面積累了經(jīng)驗(yàn)，為保障中國(guó)跨國(guó)油氣管道安全奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國(guó)加強(qiáng)與中亞產(chǎn)油國(guó)的能源合作為增強(qiáng)上海合作組織凝聚力提供了新的動(dòng)力。近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展和政治穩(wěn)定構(gòu)成了一個(gè)巨大的油氣消費(fèi)市場(chǎng)，與中國(guó)進(jìn)行油氣合作符合中亞產(chǎn)油國(guó)的油氣出口多元化戰(zhàn)略，并且通過(guò)中國(guó)大陸還可將中亞及里海的油氣進(jìn)一步輸送到更為廣闊的東亞市場(chǎng)。中亞油氣管道的建成也為中國(guó)與中亞國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)和能源合作注入了新的活力，它將加快中國(guó)西部能源大通道建設(shè)，提升國(guó)家間的互信水平。

當(dāng)前中亞管道安全面臨的困境

各大國(guó)在中亞地區(qū)的能源角逐日益白熱化，中國(guó)在推進(jìn)與中亞國(guó)家的能源合作中，受到了大國(guó)博弈、“三股勢(shì)力”的破壞、中亞各國(guó)內(nèi)部局勢(shì)動(dòng)蕩等因素的共同影響。

一、跨國(guó)管道的政治化傾向

各國(guó)對(duì)跨國(guó)管道的運(yùn)輸線路、管道建設(shè)等方面的分歧和爭(zhēng)執(zhí)，恰恰反映了其中的政治意義已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)意義，這種跨國(guó)管道政治化的趨勢(shì)，給中國(guó)參與該地區(qū)的能源合作帶來(lái)諸多不確定因素。

首先，美國(guó)對(duì)中國(guó)介入中亞地區(qū)始終采取遏制態(tài)度。美國(guó)十分重視中亞地區(qū)的戰(zhàn)略地位，力圖將該地區(qū)納入西方體系，因此視中國(guó)為該地區(qū)的可能競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，對(duì)中國(guó)與中亞國(guó)家的油氣合作采取打壓政策。2003年中海油并購(gòu)北里海卡沙干油田時(shí)，就遭到由埃尼—阿基普、艾克森—美孚、殼牌等七家國(guó)際能源公司組成的國(guó)際投資聯(lián)盟的聯(lián)合排擠，最終導(dǎo)致并購(gòu)失敗。此外，中國(guó)在中亞地區(qū)建設(shè)油氣管道的成本高，距離遠(yuǎn)，因此在安全和速度方面都存在劣勢(shì)。目前，美國(guó)已經(jīng)獲得中亞里海地區(qū)16%的原油資源和11.4%的天然氣資源的控制權(quán)，再加上美英合資公司在這一地區(qū)的影響，美英兩國(guó)已經(jīng)控制著27%的原油資源和40%的天然氣資源。[5]一旦這些油氣源國(guó)的輸送量不足，將直接影響中國(guó)在該地區(qū)油氣管道的收益。

其次，俄羅斯對(duì)中國(guó)與中亞的能源合作顧慮重重。俄羅斯將中亞地區(qū)視為南部邊界的天然屏障。中亞成本較低的優(yōu)質(zhì)油氣資源輸出，勢(shì)必會(huì)與俄羅斯?fàn)帄Z國(guó)際市場(chǎng)，對(duì)俄油氣出口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國(guó)家復(fù)興明顯不利。作為世界油氣出口大國(guó)，能源外交是俄羅斯振興經(jīng)濟(jì)和重塑大國(guó)地位的主要方式。俄羅斯能源外交的目標(biāo)是：使俄羅斯從單純的原料供應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍趪?guó)際能源市場(chǎng)執(zhí)行獨(dú)立政策的重要參與者。因此，俄羅斯必須最大限度地掌控中亞的能源，一方面擴(kuò)大自己在中亞的經(jīng)濟(jì)利益，另一方面加強(qiáng)對(duì)中亞的政治影響力。此外，俄以建立“歐亞經(jīng)濟(jì)共同體”、能源一體化為由，對(duì)哈薩克斯坦等國(guó)的原油出口采取了種種拉攏和限制措施，鼓勵(lì)中亞地區(qū)的能源出口仍然沿用過(guò)境俄羅斯的油氣管道，從中獲利。[6]俄在中亞能源外交的主要目的是利用傳統(tǒng)影響和地緣優(yōu)勢(shì)來(lái)掌控油氣資源的開(kāi)發(fā)和輸出。

第三，歐盟兩面下注，力圖讓油氣西引。供應(yīng)與運(yùn)輸路線的多元化是歐盟實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)安全目標(biāo)的基礎(chǔ)。歐盟作為國(guó)際油氣的消耗大戶(hù)，希望引進(jìn)哈薩克斯坦、土庫(kù)曼斯坦、烏茲別克斯坦的能源以避免對(duì)俄羅斯油氣的過(guò)度依賴(lài)，并積極推動(dòng)主要由里海周邊國(guó)家參與的“歐亞能源走廊”計(jì)劃。歐盟成員國(guó)很早就采取兩邊下注的方式參與到美俄在中亞的油氣資源爭(zhēng)奪中。如英美是最早進(jìn)入中亞油氣開(kāi)采的歐盟國(guó)家，意大利、德國(guó)、希臘、保加利亞等分別參與了美國(guó)主導(dǎo)的巴杰線和俄羅斯主導(dǎo)的“北溪”和“南流”等管線建設(shè)。隨著新興大國(guó)尤其是中國(guó)參與中亞地區(qū)的能源開(kāi)發(fā)，歐盟的能源安全危機(jī)感不斷增強(qiáng)。

二、供油不足

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，中亞各國(guó)紛紛施行“能源立國(guó)”戰(zhàn)略，在吸引外資，擴(kuò)大能源貿(mào)易方面，奉行能源出口多元化，力圖在俄、歐、美、中等國(guó)之間謀求平衡，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。特別是巴杰管道成功開(kāi)通后，中亞產(chǎn)油國(guó)多了一條能源外輸動(dòng)脈，哈薩克斯坦重要的大油田主要被西方財(cái)團(tuán)控制，這對(duì)中國(guó)的能源進(jìn)口帶來(lái)新的壓力。目前中哈原油管道的油源還未完全落實(shí),哈方僅承諾每年供油1000萬(wàn)噸，為該管道設(shè)計(jì)運(yùn)力的一半。由于哈已向多方承諾供油,承諾量已大于實(shí)際可供量,中哈輸油管道能否滿負(fù)荷輸油還存有懸念。由于向歐洲輸油一直是中亞國(guó)家能源出口戰(zhàn)略的主導(dǎo)方向，因此中哈原油管道存在著與該地區(qū)其他原油管道爭(zhēng)奪油源的問(wèn)題，而且在油源分散以后，中哈原油管道的供油量只能獲得一個(gè)最低的保障額。

三、地區(qū)恐怖主義

中亞地區(qū)受到分離主義、極端主義、國(guó)際恐怖主義的長(zhǎng)期襲擾，尤其是中哈油氣管道更是靠近安全局勢(shì)極為復(fù)雜的費(fèi)爾干納盆地。隨著阿富汗局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，地區(qū)恐怖主義的活動(dòng)范圍也有逐漸擴(kuò)展的趨勢(shì)?？鐕?guó)能源管道是恐怖主義分子經(jīng)常襲擊的目標(biāo)，通過(guò)造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失來(lái)實(shí)現(xiàn)其政治訴求。恐怖組織對(duì)跨國(guó)油氣管道的破壞可能會(huì)引起有關(guān)國(guó)家間的沖突，嚴(yán)重影響那些以能源出口為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的國(guó)家的穩(wěn)定。同時(shí)地區(qū)恐怖主義也可能成為大國(guó)地緣政治博弈的工具，例如外高加索地區(qū)的里海原油管道在走向問(wèn)題上就遇到了這樣的問(wèn)題?？植阑顒?dòng)襲擊原油管道、原油設(shè)備會(huì)帶來(lái)環(huán)境污染，并有可能引起國(guó)家間的政治摩擦。同時(shí)恐怖活動(dòng)也阻礙了能源的過(guò)境運(yùn)輸，打擊外國(guó)投資者的積極性，這對(duì)于急于得到外國(guó)資金和技術(shù)的中亞國(guó)家政府來(lái)說(shuō)是個(gè)嚴(yán)重的危險(xiǎn)，也給中國(guó)的跨國(guó)油氣管道帶來(lái)安全隱患。

四、中亞國(guó)家內(nèi)部的政治風(fēng)險(xiǎn)

這主要表現(xiàn)在中亞國(guó)家政權(quán)轉(zhuǎn)接的平穩(wěn)性，以及在特殊時(shí)期當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)中國(guó)的友好度等方面。從外部威脅來(lái)說(shuō)，中亞國(guó)家面臨著“被顏色革命”的威脅，在已經(jīng)發(fā)生政權(quán)更迭的國(guó)家內(nèi)部，缺乏有效的交接機(jī)制，政權(quán)更迭帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩是中亞國(guó)家面臨的最大政治風(fēng)險(xiǎn)。由于外國(guó)投資者無(wú)法預(yù)測(cè)這種政治風(fēng)險(xiǎn)的破壞力，因此這種不確定性在中亞國(guó)家內(nèi)部還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，給外國(guó)設(shè)施和人員安全都帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。例如吉爾吉斯斯坦的政權(quán)更迭引發(fā)了部分當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)中國(guó)人員與商鋪的侵犯，造成了財(cái)產(chǎn)的巨額損失和人員傷亡。因此，很難保證在社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)期，普通民眾的過(guò)激行為不會(huì)被別有用心的人利用，以“第三方”破壞、偷竊、甚至“群體性事件”等形式威脅中國(guó)的油氣管道安全。

在中亞地區(qū)的油氣開(kāi)發(fā)中，中國(guó)不是一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者，既沒(méi)有俄羅斯的地利，又缺少美國(guó)和歐洲的雄厚財(cái)力和技術(shù)。因此，維護(hù)中國(guó)的跨國(guó)管道安全，需要從官方到民間做長(zhǎng)期、大量艱苦細(xì)致的工作。

立足發(fā)展戰(zhàn)略探索“雙贏”模式

管道安全問(wèn)題涉及到經(jīng)濟(jì)、安全、外交等領(lǐng)域，更是反映國(guó)家間關(guān)系的晴雨表。因此，中國(guó)維護(hù)跨國(guó)管道安全的策略謀劃必須立足于他國(guó)特殊的投資環(huán)境，探索實(shí)現(xiàn)“雙贏”的合作模式。

首先，深入研究當(dāng)?shù)氐奈幕屯顿Y環(huán)境。中亞國(guó)家處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的某些管理體制還不完善。中國(guó)在與之進(jìn)行能源合作的過(guò)程中，應(yīng)深入了解各國(guó)的歷史、文化、政治、投資環(huán)境、法律體系等背景，在開(kāi)展新的能源合作項(xiàng)目前，應(yīng)充分考慮到對(duì)方的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、合作風(fēng)險(xiǎn)和稅收風(fēng)險(xiǎn)等因素，盡可能減少?lài)?guó)家利益的損失。

其次，加強(qiáng)中央政府對(duì)油氣企業(yè)的宏觀指導(dǎo)。面對(duì)中國(guó)油氣供應(yīng)缺口不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí),全面落實(shí)油氣進(jìn)口多元化戰(zhàn)略已不是一個(gè)簡(jiǎn)單的商業(yè)行為,而是涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略課題。因此應(yīng)將與里海地區(qū)國(guó)家油氣資源合作納入國(guó)家宏觀戰(zhàn)略層面來(lái)考慮。一方面要盡快制定從中央到地方協(xié)調(diào)一致的長(zhǎng)期能源發(fā)展戰(zhàn)略，爭(zhēng)取較大的中亞地緣政治話語(yǔ)權(quán)與更多的油氣資源市場(chǎng)份額。另一方面，中國(guó)駐中亞沿岸產(chǎn)油國(guó)的外交機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)、積極地服務(wù)于跨國(guó)油氣資源合作項(xiàng)目,及時(shí)為國(guó)內(nèi)企業(yè)提供中亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與政治訊息。

第三，構(gòu)建安全穩(wěn)定的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸體系。由于油氣管道項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，有風(fēng)險(xiǎn)，不確定因素和突發(fā)緊急情況多，因此宜采取區(qū)域性或國(guó)家間的雙邊與多邊合作機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)際互利合作，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的石油天然氣安全保障機(jī)制。中國(guó)既需要與能源國(guó)加強(qiáng)合作，也需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備、施工及維護(hù)等方面加強(qiáng)國(guó)際合作，構(gòu)建高質(zhì)量高效益的跨國(guó)油氣管網(wǎng)運(yùn)輸體系。[7]在管道和儲(chǔ)氣調(diào)配設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域加大合作力度，構(gòu)建符合各國(guó)利益的全方位能源合作格局。

第四，建立高效的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制。中國(guó)可利用上海合作組織的協(xié)商平臺(tái),積極開(kāi)展能源外交,為跨國(guó)油氣管道順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供法律保障。對(duì)于自然與人為造成的突發(fā)性事件，能夠保持信息暢通，反應(yīng)及時(shí)，措施得當(dāng)。構(gòu)建完善的危機(jī)管理預(yù)案，以應(yīng)對(duì)跨國(guó)管道建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的各項(xiàng)安全問(wèn)題。

中亞地區(qū)以其獨(dú)特的地緣戰(zhàn)略位置、豐富的油氣資源及毗鄰于中國(guó)西部地區(qū)，勢(shì)必成為中國(guó)重要的戰(zhàn)略利益區(qū)。保護(hù)跨國(guó)油氣管道安全絕非僅是保護(hù)管道企業(yè)的利益，而是事關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。維護(hù)中國(guó)——中亞油氣管道這條“能源生命線”的安全，是一項(xiàng)惠及子孫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（作者單位：北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法政學(xué)院）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）

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[3] 郭建宇等．關(guān)于我國(guó)引進(jìn)天然氣資源問(wèn)題的思考[J]．石油科技論壇,2008,3:12．

[4] 楊中強(qiáng),蔡娟．中國(guó)與中亞的油氣合作[J]．東歐中亞市場(chǎng)研究,2002,8:27．

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