中國(guó)食品安全監(jiān)管制度效率研究

摘要：中國(guó)食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，監(jiān)管制度效率低下。影響制度效率的主要因素有制度的創(chuàng)設(shè)成本、運(yùn)行成本、制度在生命有效期內(nèi)的收益，提高制度效率的關(guān)鍵是在優(yōu)化環(huán)境基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)、有序推行。中國(guó)食品安全監(jiān)管體系機(jī)構(gòu)職能重疊、分段監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)混亂，存在著效率損失。因此，必須優(yōu)化環(huán)境和政府職能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，變分段監(jiān)管為分職能監(jiān)管，由質(zhì)監(jiān)部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善物聯(lián)網(wǎng)，提高食品安全監(jiān)管制度的收益和效率。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；制度效率；農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號(hào)：ＴＳ２０１．６；Ｆ２０３；Ｔ－６５２．２ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：0439－８114（２０11）16－3241-03

Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｔｈｅ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ Ｃhinese Ｆｏｏｄ Ｓａｆｅｔｙ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ

ＧＵＯ Ｙａｎ－ｐｉｎｇ

（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ & Ｌａｗ， Ａｎｙａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ａｎｙａｎｇ ４５５０００， Ｈｅｎａｎ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｓａｆｅｔｙ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｆｏｏｄ ｗａｓ ｇｒｉｍ； ａｎｄ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｗａｓ ｌｏｗ． Ｔｈｅ ｍａｉｎ ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｗｅｒｅ ｔｈｅ ｃｏｓｔ ｏｆ ｓｙｓｔｅｍ ｃｒｅａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ， ｒｅｖｅｎｕｅ ｉｎ ｔｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｌｉｆｅ． Ｔｈｅ ｋｅｙ ｏｆ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｗａｓ ｒａｔｉｏｎａｌ ｄｅｓｉｇｎ ａｎｄ ｏｒｄｅｒｌｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ． Ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｌｏｓｓ ｏｆ Ｃｈinese ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｃａｍｅ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｓｕｂ－ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， ｓｔａｎｄａｒｄ ｃｏｎｆｕｓｉｏｎ ａｎｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｏｖｅｒｌａｐ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ， ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｇａｉｎｓ ａｎｄ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｔｈｅ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ， measures such as ｉｍｐｒｏｖing ｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ， ｐｒｏｍｏｔing ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ， ｃｈａｎｇing ｔｈｅ ｍｏｄｅ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， ｅｓｔａｂｌｉｓｈing ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖing ＥＰＳ Ｓｙｓｔｅｍ Ｎｅｔｗｏｒｋ showld be taken．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ； ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ； ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ； ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ

“民以食為天”不僅僅指要有足夠的食物可供食用，而且包括食品的質(zhì)量安全要得到保證。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生活水平的提高，消費(fèi)者對(duì)食品安全的要求越來越高［１］，食品供求的格局已從“量”的需求向“質(zhì)”的方向發(fā)展，越來越多的消費(fèi)者以及學(xué)者開始關(guān)注食品的質(zhì)量安全，食品安全問題已成為社會(huì)的熱點(diǎn)和重大課題。中國(guó)早在１９６４年就頒布了《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管。然而，近５０年過去了，我國(guó)的食品安全形勢(shì)卻日益嚴(yán)峻，這在全社會(huì)引起了聚焦效應(yīng)，并成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。由于食品安全領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈，政府不得不介入食品市場(chǎng)進(jìn)行安全監(jiān)管。周德翼等［２］和周潔紅等［３］從理論上論證了政府的食品安全監(jiān)管制度本質(zhì)上是一個(gè)信息管理的成本—收益問題，有效的管理制度能以最低的成本提供最多的質(zhì)量安全信息，最大限度地減少食品安全監(jiān)管中的信息不對(duì)稱問題。鄭風(fēng)田等［４］曾指出，我國(guó)食品安全監(jiān)管存在著效率低下問題；王耀忠［５］在分析我國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在問題的基礎(chǔ)上，提出了垂直一體化的監(jiān)管模式，以提高監(jiān)管效率。然而，大多數(shù)研究沒有從一般意義上對(duì)食品安全監(jiān)管制度的效率進(jìn)行分析，監(jiān)管效率的改進(jìn)效果不理想。本研究將對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的效率進(jìn)行一般性分析，并探討提高效率的措施。

１制度效率分析

考察我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的效率，必須首先了解制度效率的涵義。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)濟(jì)效率是反映投入與產(chǎn)出或成本與收益之比的基本指標(biāo)；而制度是影響人們經(jīng)濟(jì)生活權(quán)利和義務(wù)的集合［６］，主要包括行為準(zhǔn)則、規(guī)則或所有權(quán)［７］。制度效率就是在約束機(jī)制下，參與者的最大化行為所導(dǎo)致的產(chǎn)出增加；制度的非效率是指參與者的最大化行為不能導(dǎo)致產(chǎn)出的增加［８］，是反映制度安排所支付費(fèi)用與收益之比的基本指標(biāo)?？梢钥闯觯贫刃逝c經(jīng)濟(jì)效率在本質(zhì)特征上是一致的，即都是以最小的投入取得最大的產(chǎn)出。

作為行為準(zhǔn)則、規(guī)則或所有權(quán)的制度，其效率高低取決于兩方面，一是提供制度的成本，二是制度在生命有效期內(nèi)的收益。提供制度的成本不但包括制度創(chuàng)新的成本，而且包括制度的運(yùn)行成本和維護(hù)成本，制度的創(chuàng)新、維護(hù)和運(yùn)行成本是由制度環(huán)境和技術(shù)所決定的。制度環(huán)境是由一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)與法律規(guī)則構(gòu)成的，是一個(gè)地區(qū)正式制度和非正式制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響的要素之和［９］，與制度相容的環(huán)境可以降低制度創(chuàng)新、維護(hù)和運(yùn)行的成本，反之則相反；技術(shù)條件可以為降低制度創(chuàng)新、維護(hù)和運(yùn)行成本提供物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)于制度收益，主要是制度規(guī)范治理對(duì)象、改善社會(huì)秩序，由此帶來社會(huì)效用的提高。除此之外，制度安排本身對(duì)其他事物起示范、輻射的作用，也可以提高全社會(huì)的效用，甚至改變效用函數(shù)。

提高制度效率，一要降低制度安排的成本，二要提高制度在生命有效期內(nèi)的收益。根據(jù)制度的生命周期，我們也可以將制度效率分為制度創(chuàng)設(shè)效率和制度運(yùn)行維護(hù)效率兩類，制度創(chuàng)設(shè)效率是制度創(chuàng)新設(shè)置成本與在此期間內(nèi)的收益之比，制度的運(yùn)行維護(hù)效率是制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)期內(nèi)的成本與收益之比。降低制度安排的成本，就是要降低制度創(chuàng)新、運(yùn)行和維護(hù)的成本。首先，要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間根據(jù)發(fā)展的要求進(jìn)行制度創(chuàng)新和設(shè)置，做好前期準(zhǔn)備，先行試點(diǎn)，逐步推廣，降低制度創(chuàng)新及其失敗的成本；其次，制度安排具有公共產(chǎn)品的特性，所以在制度先行試點(diǎn)成功以后，要盡可能擴(kuò)大制度的覆蓋范圍，合理設(shè)計(jì)制度創(chuàng)新成本的分?jǐn)偡绞?，降低制度?chuàng)新的平均成本；再次，在制度創(chuàng)新過程中，必須綜合考慮制度的運(yùn)行成本和維護(hù)成本，實(shí)現(xiàn)制度安排成本的最小化。提高制度的收益，就要提高制度的受益范圍，延長(zhǎng)制度發(fā)揮作用的有效時(shí)間，所以，提高制度效率，基本的途徑有四條，一是降低制度創(chuàng)新和設(shè)置的成本；二是科學(xué)合理地分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新和設(shè)置的成本；三是降低制度的運(yùn)行和維護(hù)的成本；四是增加制度所帶來的收益，合理延長(zhǎng)制度的生命有效期［１０］。提高制度效率，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)選擇，必須滿足一系列約束條件，所以最重要的是在優(yōu)化環(huán)境的基礎(chǔ)上合理設(shè)計(jì)，降低制度的運(yùn)行和維護(hù)成本，從而提高制度收益。

２食品安全監(jiān)管制度的低效率

就制度效率而言，我國(guó)的食品安全監(jiān)管的效率總體上是比較低的。具體對(duì)食品安全監(jiān)管制度效率進(jìn)行考察，我們就必須清楚目前我國(guó)的監(jiān)管體制。我國(guó)的食品安全監(jiān)管責(zé)任由中央與地方政府共同承擔(dān)，推行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者分立的監(jiān)管體制。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院履行決策職能，主要進(jìn)行法律和重大政策制定等決策活動(dòng)；農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門履行執(zhí)行職能，食品藥品監(jiān)管部門履行監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)職能。食品安全問題涉及食品從生產(chǎn)、加工到銷售的整個(gè)供給鏈過程，種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售、烹飪、食用等任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問題均有可能導(dǎo)致食品在食用后影響人體的健康。因此，我國(guó)的食品安全監(jiān)管工作由不同的部門分段監(jiān)管，生產(chǎn)領(lǐng)域由質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，流通領(lǐng)域由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲和飯店由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，食品安全事故調(diào)查和有關(guān)綜合協(xié)調(diào)由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。２０１０年，為加強(qiáng)對(duì)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院設(shè)立了國(guó)家食品安全委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)食品安全工作，制定食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。

我國(guó)食品安全監(jiān)管制度分段監(jiān)管的管理體制，導(dǎo)致制度的創(chuàng)設(shè)成本和運(yùn)行成本極高。在我國(guó)，食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)分別屬于衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門，職能分散，所以每個(gè)職能部門往往都要購(gòu)買相應(yīng)的檢測(cè)設(shè)備。相關(guān)部門之間存在著職能重疊的情況，但是儀器設(shè)備卻未能實(shí)現(xiàn)資源共享，所以就會(huì)購(gòu)置相同的儀器設(shè)備，導(dǎo)致整個(gè)食品安全監(jiān)管制度的創(chuàng)設(shè)成本、維護(hù)成本、運(yùn)行成本極高，運(yùn)作效率低下。食品安全監(jiān)管制度分段管理的機(jī)制，造成相關(guān)部門的職能重疊，在監(jiān)管過程中，不可避免地會(huì)發(fā)生頒布的標(biāo)準(zhǔn)不一致、重復(fù)監(jiān)管等問題，從而引起監(jiān)管沖突，使得被監(jiān)管對(duì)象無所適從，提高了制度運(yùn)行成本。整個(gè)食品安全監(jiān)管體系不僅存在著制度創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行的高成本，而且存在著運(yùn)行的低收益。職能分散，使整個(gè)監(jiān)管過程出現(xiàn)很大空白，留下了監(jiān)管盲點(diǎn)。除此之外，由于食品特別是農(nóng)產(chǎn)品分級(jí)粗放，即使是高品質(zhì)的食品也很難賣出高價(jià)格，降低了食品生產(chǎn)者在安全監(jiān)管制度下的收益和生產(chǎn)積極性。

食品安全監(jiān)管制度的效率可以從制度創(chuàng)設(shè)效率和制度運(yùn)行效率兩個(gè)方面來考察。我們先來考察食品安全監(jiān)管制度的創(chuàng)設(shè)效率，食品安全監(jiān)管，必須要設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；食品主要來源于農(nóng)產(chǎn)品，因此，食品安全的監(jiān)管必須從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)開始，形成一個(gè)從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)到餐桌的系列監(jiān)管鏈條；完善監(jiān)管體系的形成，必須要有大量合格的專業(yè)監(jiān)管人員做保障，而且不同的監(jiān)管部門必須配置相應(yīng)的監(jiān)管設(shè)備，人員和設(shè)備是創(chuàng)設(shè)安全監(jiān)管制度必須付出的成本。對(duì)于食品安全監(jiān)管制度的運(yùn)行效率，由于食品安全監(jiān)管分段治理，國(guó)務(wù)院不得不成立國(guó)家食品安全委員會(huì)來協(xié)調(diào)相關(guān)部門，這就提高了制度的運(yùn)行成本，降低了運(yùn)行效率。

在運(yùn)行過程中，食品安全監(jiān)管制度存在著效率損失。首先，由于分段監(jiān)管，不同部門制定的質(zhì)量安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能存在不一致，從而出現(xiàn)合格原料生產(chǎn)出質(zhì)量不合格食品的現(xiàn)象；其次，盡管成立了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家食品安全委員會(huì)，但實(shí)際上是由副部級(jí)機(jī)構(gòu)——國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局來協(xié)調(diào)包括正部級(jí)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的食品安全監(jiān)管體系運(yùn)行的，這就難以避免出現(xiàn)有令不行的現(xiàn)象，也就提高了制度運(yùn)行的成本；再次，監(jiān)管的目的是保證食品質(zhì)量安全，但對(duì)食品供給者的激勵(lì)不足，所以出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)忙于監(jiān)管、被監(jiān)管對(duì)象依然我行我素的現(xiàn)象，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管制度的效率低下。

３提高食品安全監(jiān)管制度效率的措施

提高食品安全監(jiān)管制度的效率，就要降低制度的創(chuàng)設(shè)成本和運(yùn)行成本，提高制度安排所帶來的收益。然而，制度的創(chuàng)設(shè)成本和運(yùn)行成本之間會(huì)存在沖突，因此在制度控制范圍內(nèi)，必須降低兩者成本之和。

３．１優(yōu)化環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，降低食品安全監(jiān)管制度的創(chuàng)設(shè)成本和運(yùn)行成本

環(huán)境是制度變遷和存在的外在條件，可以為制度的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)行提供相應(yīng)的助推力。首先，通過媒體、會(huì)議、社區(qū)活動(dòng)、各級(jí)學(xué)校課堂等途徑普及食品安全知識(shí)，提高全社會(huì)食品安全意識(shí)和對(duì)監(jiān)管必要性的認(rèn)識(shí)，降低食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)設(shè)的障礙；其次，放松價(jià)格管制，完善市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)公平、公開、透明競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品分等分級(jí)和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，促使食品生產(chǎn)供應(yīng)商生產(chǎn)、供應(yīng)進(jìn)入良性循環(huán)，降低食品安全監(jiān)管制度的運(yùn)行成本和維護(hù)成本；再次，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)建設(shè)，為農(nóng)產(chǎn)品分等分級(jí)和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)創(chuàng)設(shè)條件，從而降低食品安全監(jiān)管制度的運(yùn)行成本。

３．２優(yōu)化政府職能，降低食品安全監(jiān)管制度的創(chuàng)設(shè)成本和運(yùn)行成本

現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管制度決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，特別是將執(zhí)行職能分權(quán)于多個(gè)部門，容易導(dǎo)致部門間的相互扯皮和監(jiān)管漏洞；因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化政府職能，將分段管理模式改為分職能管理模式，避免職能重疊和標(biāo)準(zhǔn)混亂帶來的效率低下。首先，決策權(quán)仍由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院掌管；其次，執(zhí)行職能細(xì)化，將具體職能由特定機(jī)構(gòu)履行，比如，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門審核批準(zhǔn)，避免標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突；再次，優(yōu)化食品監(jiān)管職能，由國(guó)家食品安全委員會(huì)執(zhí)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，降低食品安全監(jiān)管制度的成本。

３．３建立和完善物聯(lián)網(wǎng)，提高食品安全監(jiān)管制度的效率

物聯(lián)網(wǎng)作為物物相連的網(wǎng)絡(luò)，通過射頻識(shí)別（ＲＦＩＤ）、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備，按約定的協(xié)議，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)連接起來，進(jìn)行信息交換和通訊，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)食品從農(nóng)田到餐桌的智能化識(shí)別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理，大大提高食品安全監(jiān)管的效率。首先，作為服務(wù)型政府，必須提供基本的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，為物聯(lián)網(wǎng)的建立和完善提供基礎(chǔ)條件；其次，積極推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，降低監(jiān)管的平均成本；再次，引導(dǎo)社會(huì)各界利用物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督食品的安全生產(chǎn)與供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的全方位監(jiān)督，擴(kuò)大安全食品的惠及范圍，提高監(jiān)管制度的收益與效率。

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