城市公共資源運(yùn)營體制存在的問題及創(chuàng)新思路

夏芳晨

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025)

城市公共資源運(yùn)營體制存在的問題及創(chuàng)新思路

夏芳晨

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025)

深入分析了目前城市公共資源運(yùn)營存在的問題，如城市公共資源運(yùn)營中政府“錯位”與政府行為扭曲、市場主體參與的缺失、非營利組織參與的動力不足、城市政府部門的博奕與利益尋租等。在此基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建多層次主體、采取多模式改進(jìn)的創(chuàng)新思路。

城市公共資源;運(yùn)營體制;制度創(chuàng)新

城市公共資源(Urban public Resources)是指具有公共物品性質(zhì)、由城市政府擁有或控制的資源，其存在形態(tài)和受益范圍限于城市地域空間。典型的城市公共資源包括城市公共基設(shè)施、城市公用事業(yè)、政府部門資產(chǎn)、城市空間等有形資源，以及有形資源所衍生的無形資源，諸如:城市環(huán)境、城市品牌等等。近年來，隨著城市化的發(fā)展，大量的城市公共資源進(jìn)入人們的視野;同時，公共資源的浪費(fèi)使用、運(yùn)營效率低下問題也成為當(dāng)前城市政府迫切需要解決的問題。本文在對我國城市公共資源運(yùn)營管理體制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出改革運(yùn)營管理體制的對策方案。

一、我國城市公共資源運(yùn)營體制的存在的問題

我國城市公共資源運(yùn)營體制的演變是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而變遷的，從新中國成立到現(xiàn)在，我國經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期(1949年～1978年)高度集權(quán)的政府“統(tǒng)管”體制、體制轉(zhuǎn)軌時期(1978年～20世紀(jì)90年代初)以“分權(quán)”為特征的運(yùn)營體制和市場經(jīng)濟(jì)初期(20世紀(jì)90年代初至今)政府、市場雙主體運(yùn)營體制的逐步形成時期三個階段。體制變遷的總體特征表現(xiàn)為由政府“統(tǒng)管”的一元體制向政府、市場參與的多元體制轉(zhuǎn)化。在這一過程中，城市政府和市場主體在公共資源運(yùn)營中的作用得到逐步發(fā)揮，公共資源運(yùn)營的效率得到較大程度的提高，但是，由于缺乏對政府、市場和其他組織的明確定位和有效的外部約束等原因，城市公共資源運(yùn)營效率低下問題并沒有得到真正意義上的解決。運(yùn)營體制存在的問題主要表現(xiàn)在以下四個方面:

(一)城市公共資源運(yùn)營中政府“錯位”與政府行為扭曲

城市政府作為公共利益的代表，它的職能本應(yīng)是為了增進(jìn)城市公共利益而努力。但是由于城市政府自身利益的存在①參見于光遠(yuǎn):《經(jīng)濟(jì)學(xué)札記》，廣州，廣東人民出版社，2000，P69－70。于光遠(yuǎn)認(rèn)為，政府利益與公共利益是矛盾的，未必在任何事情上都代表社會的利益，即公共利益。從公共利益理論看，政府是公共利益的守護(hù)者;從團(tuán)體利益的理論看，政府代表著某一個特殊利益集團(tuán)的利益，而非一般公眾;從個人利益的理論看，政府的行為價值取決于政治家的個人利益。政府的利益追求決定著政府的行為方式。，它又具有謀求自身特殊利益的需求。這種需求在政府職能轉(zhuǎn)變和外部約束不到位的情況下，往往導(dǎo)致城市政府把追求自身利益作為主導(dǎo)性的價值取向，政府自身利益的膨脹超出了城市的公共利益。在城市公共資源運(yùn)營中出現(xiàn)與民爭利、與企業(yè)爭利的現(xiàn)象，而忽視了公共利益的存在，導(dǎo)致公共資源運(yùn)營效率的損失。政府錯位與行為扭曲表現(xiàn)在以下四個方面:

第一，在城市公共資源運(yùn)營的價值取向上，表現(xiàn)為城市公共資源運(yùn)營以政府自身價值實(shí)現(xiàn)為取向，以城市政府的資金收益最大化為導(dǎo)向，忽略了城市政府同時作為城市公共資源代表和監(jiān)督者的身份。現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為城市政府在權(quán)力不斷擴(kuò)張過程中的“政府企業(yè)化”傾向，追逐特定的經(jīng)濟(jì)與政治利益;和以直接的貨幣收益為目的，直接介入城市公共資源資產(chǎn)運(yùn)營。

第二，在城市公共資源運(yùn)營過程中，表現(xiàn)為既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動員”。由于城市政府通過各種方式直接或間接地進(jìn)行城市公共資源和資產(chǎn)的運(yùn)營，使得城市政府運(yùn)營行為的本身面臨著多重的利益選擇，加上政府手中所擁有的對土地資源、規(guī)劃用途、信息發(fā)布等壟斷權(quán)力，在市場經(jīng)濟(jì)中同時扮演著“裁判員”，和“運(yùn)動員”雙重角色。這樣的多重角色不僅會使市場主體處于一種不公平的競爭地位，無形中提高了市場進(jìn)入的“門檻”，限制了市場主體進(jìn)入城市公共資源的運(yùn)營領(lǐng)域;同時，還會造成市場壟斷、內(nèi)部人控制以及政府官員腐敗等一系列的不利后果，進(jìn)一步導(dǎo)致了城市公共資源運(yùn)營的效率損失和城市公共資源的流失、浪費(fèi)和破壞。

第三，在城市公共資源運(yùn)營的利益實(shí)現(xiàn)方式上，表現(xiàn)為追求短期利益的實(shí)現(xiàn)、忽視城市、公眾、企業(yè)的長遠(yuǎn)利益。如在城市土地運(yùn)營、吸引外資、塑造城市形象等方面都采取了許多急功近利、惡意操作的手段，造成嚴(yán)重的公共利益損失。

(二)城市公共資源運(yùn)營過程中市場主體參與的缺失

我國城市公共資源和資產(chǎn)通常由國家所有和控制，因此城市公共資源運(yùn)營成為城市政府介入城市公共資源配置的一個有力的理由，城市公共資源就理所當(dāng)然地轉(zhuǎn)化為城市政府的公共資源，因此我國城市公共資源運(yùn)營的實(shí)踐從一開始就一直呈現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)的市場化特征。在這一過程中的，尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，市場主體的參與被忽視。在市場主體被忽視的同時，也導(dǎo)致政府利益的實(shí)現(xiàn)過程缺少監(jiān)督。政府運(yùn)營公共資源，大范圍地介入一些可以競爭的公共領(lǐng)域，由于壟斷運(yùn)營和對民間資本產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，阻止了民間和社會資本投資公共領(lǐng)域的愿望。正如東北財(cái)經(jīng)大學(xué)馮云廷教授所指出的，在一定時期內(nèi)，在城市公共服務(wù)資源總量既定的情況下，一個城市由政府部門提供的公共資源越多，可以由市場力量提供的公共資源就越少，公共資源運(yùn)營通過兩部門之間的提供過程存在著一種此消彼長的數(shù)量替代關(guān)系。(見圖1)

圖1 政府、市場兩部門城市公共資源配置數(shù)量替代關(guān)系圖

同時，政府在運(yùn)營過程中失敗，不僅會破壞投資環(huán)境，而且也會對民間資本和社會資本產(chǎn)生不良的示范效應(yīng)，使其望而卻步遠(yuǎn)離這一領(lǐng)域。由此可見，城市政府在公共資源運(yùn)營過程中所出現(xiàn)的“越位”與“錯位”現(xiàn)象，排斥了企業(yè)在公共資源運(yùn)營中的積極性和有效參與。

(三)非營利組織參與的動力不足

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場和政府是互相替代的，在市場失靈的地方就是政府職能發(fā)揮作用的空間(比如提供公共物品)，似乎市場和政府之間存在非此即彼的關(guān)系。這種認(rèn)識是有著明顯偏差的。實(shí)際上，無論在理論邏輯上，還是現(xiàn)實(shí)觀察上，在市場和政府中間或者在政府和市場都失靈的場所，還存在著一類中間組織，這類組織就是非營利組織。其主要特點(diǎn)是:民間性、非營利性。作為志愿精神的體現(xiàn)，非營利組織的參與，旨在彌補(bǔ)由政府和市場失靈遺留下來的公共物品和服務(wù)的不足。且城市非營利組織與城市市民所關(guān)注的事情關(guān)系密切，有著比政府更貼近市民和靈活的優(yōu)勢。但是，從我國當(dāng)前非營利組織的發(fā)展?fàn)顩r看，但是，由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)政府的發(fā)展格局的影響，我國政府不僅替代了市場組織的許多功能，更替代了非營利組織的許多功能，造成非營利組織發(fā)展滯后和相對緩慢。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，每萬人擁有非營利組織，中國只有1.54個，而發(fā)達(dá)國家一般有幾十個，美國是51.79個，法國是110.45個，日本是97.17個，即便是像印度、巴西等第三世界國家一般也超過10個。非營利組織發(fā)展滯后和相對緩慢，已經(jīng)影響到非營利組織作用的發(fā)揮。

(四)城市政府部門的博奕與利益尋租

一項(xiàng)城市公共資源的運(yùn)營一般是由具體的城市政府部門進(jìn)行具體的操作，政府部門的行政效率和運(yùn)營效率是制約城市公共資源運(yùn)營水平的重要因素。從我國目前的行政管理體制和公共資源的運(yùn)營具體情況看，城市公共資源運(yùn)營往往由多部門參與。以城市綠地建設(shè)為例，從土地征用與儲備，到土地規(guī)劃與設(shè)計(jì)，再到綠地建設(shè)、項(xiàng)目驗(yàn)收，以及后續(xù)的運(yùn)營與維護(hù)，前后涉及國土、園林、規(guī)劃、城建等一系列部門。公共資源運(yùn)營的多部門管理，在實(shí)踐中，往往會由于部門利益的差異、部門職能劃分的不清晰、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢、監(jiān)督機(jī)制不完善等原因，造成不同的部門從各自的利益出發(fā)有選擇地進(jìn)行決策與管理，從而導(dǎo)致公共資源運(yùn)營效率低下和公共利益的損失，這種現(xiàn)象也被稱作“政府部門的利益博奕”。政府部門間的利益博奕往往會產(chǎn)生以下后果:一是部門間相互扯皮，協(xié)調(diào)難。二是部門尋租行為或時出現(xiàn)。表現(xiàn)為一些部門為了維持既得的利益，采用合理、不合理、甚至于違法的手段，將政府的權(quán)力部門化，將公共利益吸納、截留或轉(zhuǎn)移到部門內(nèi)部，形成“部門化的利益”，造成公共利益的損失。

二、城市公共資源運(yùn)營體制創(chuàng)新的思路

(一)準(zhǔn)確定位政府的職能，轉(zhuǎn)變政府的“身份”

政府作為公共資源運(yùn)營的重要主體，其職能和“身份”的定位直接關(guān)系到其他主體參與公共資源運(yùn)營積極性的發(fā)揮和運(yùn)營機(jī)制形成。因此，要建立科學(xué)合理的公共資源運(yùn)營體制，提高公共資源的運(yùn)營效率，首先需要對政府的職能和“身份”進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。

首先，城市政府是城市公共利益的代表者。城市政府作為公共資源運(yùn)營的主體之一，在城市公共資源運(yùn)營的各參與主體中承擔(dān)維護(hù)公共利益的的首要責(zé)任，城市公共資源運(yùn)營的目的是為了增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城市的公共利益。城市政府作為公共利益的代表者，不僅要求政府提供公共物品，而且要求政府參與公共資源運(yùn)營的全過程，并對公共資源的運(yùn)營作出制度性安排，約束其他主體的行為，將其他主體的行為統(tǒng)一到公共利益實(shí)現(xiàn)的高度。其次，城市政府是現(xiàn)代城市發(fā)展的主要推動者和公共利益的創(chuàng)造者。城市公共部門活動所引起的正的外部效應(yīng)是城市聚集效應(yīng)發(fā)揮的基礎(chǔ)。隨著科學(xué)技術(shù)和信息化的發(fā)展，城市政府部門活動所產(chǎn)生的外部性已經(jīng)超越了城市地理位置等因素，成為城市再度崛起的重要因素①王晶:《城市財(cái)政管理》，P7。。城市政府的創(chuàng)新能力成為城市地區(qū)優(yōu)勢形成的前提條件。薩瓦斯的研究也表明，最近幾十年來公共物品的大量增長和公共福利水平的大幅提高，凸顯了更加謹(jǐn)慎、聰明、積極、有效的政府參與城市公共資源運(yùn)營的重要性②E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，P59。。第三，城市政府是公共資源運(yùn)營的“掌舵者”而非“劃槳者”。城市政府參與公共資源運(yùn)營并非要求政府直接經(jīng)營公共資源。從政府的職能定位看，許多城市基礎(chǔ)性服務(wù)的提供都屬于政府的職責(zé)范圍，城市政府的角色定位主要是城市公共服務(wù)的提供者，城市政府可以通過各種制度安排與其他主體(包括私人部門和非營利組織)建立合作伙伴關(guān)系。城市政府作為公共開支的決定者，可以為公共資源運(yùn)營作出安排，但并不意味著政府來具體從事公共資源的運(yùn)營。

(二)調(diào)整政府與市場、非營利組織關(guān)系

首先，政府與市場的關(guān)系調(diào)整主要表現(xiàn)為:一是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市中的企業(yè)是在政府宏觀調(diào)控下與微觀管制下依法獨(dú)立地開展經(jīng)濟(jì)活動并參與社會發(fā)展的。城市政府的作用主要體現(xiàn)在宏觀的調(diào)控和微觀的管制，但這種調(diào)控和管制已經(jīng)不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府對企業(yè)命令式的直接干預(yù)，而是對企業(yè)的運(yùn)營進(jìn)行政策的引導(dǎo)、制定運(yùn)營的規(guī)則和監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行。二是在政府與市場的活動領(lǐng)域上，城市政府要逐漸從經(jīng)濟(jì)行為主體的角色中退出，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共物品的供給方面，發(fā)揮市場主體運(yùn)營資源的作用。

其次，政府與非營利組織的關(guān)系調(diào)整主要表現(xiàn)為:一是改變當(dāng)前非營利組織對政府的依賴關(guān)系，提高非營利組織的自主性。當(dāng)前我國城市中存在一定數(shù)量的非營利組織，但這些非營利組織普遍存在著運(yùn)行行政化、經(jīng)費(fèi)財(cái)政化、資源配置非社會化等特點(diǎn)，非營利組織對政府的過度依賴，使得非營利組織完全按照政府指令運(yùn)行，失去了非營利組織對政府和市場有效補(bǔ)充的作用。二是積極培育非營利組織，增強(qiáng)其作用的能力。政府并非萬能的，責(zé)任也不是無限的，有些社會問題需要非營利組織在內(nèi)的全社會共同的力量應(yīng)對③劉錫田:《中國地方政府競爭的制度基礎(chǔ)與創(chuàng)新》，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004，12，P227。。

(三)建立多主體、多層次公共資源運(yùn)營體制

要建立多主體、多層次的公共資源運(yùn)營體制，首先，要區(qū)分公共物品的“生產(chǎn)”和“供應(yīng)”。公共部門(特別是政府)有責(zé)任提供公共物品，并不等于政府應(yīng)直接生產(chǎn)或運(yùn)營“公共物品”。公共產(chǎn)品和服務(wù)的“生產(chǎn)”和“供應(yīng)”需要區(qū)分開來，前者既可以由私人部門承擔(dān)，也可以由政府部門承擔(dān)，在公共服務(wù)的生產(chǎn)方面，允許在生產(chǎn)這些服務(wù)的機(jī)構(gòu)之間開展最大限度的競爭，以提高生產(chǎn)效率。

其次，完善多主體合作的機(jī)制。盡管公共資源生產(chǎn)與供應(yīng)相分離為公共資源的運(yùn)營提供了一個較好的制度安排，但是在實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)了一系列的問題，例如，私人部門追求利潤最大化的特點(diǎn)，易帶來公共利益損失的問題;非營利組織或居民在供給公共資源方面存在著供給失靈現(xiàn)象;尋租及腐敗行為，等等。因此，要引導(dǎo)多主體參與公共資源運(yùn)營，而又要防止公共利益的損失，需要政府通過制度創(chuàng)新，完善多主體合作的機(jī)制。

第三，建立分類運(yùn)營公共資源的制度。由于不同的公共資源具有不同的特性和功能，其運(yùn)營主體的選擇也不相同，提高公共資源運(yùn)營的效率，需要對公共資源采取分類運(yùn)營的制度安排。對于無收費(fèi)機(jī)制、無資金流入的非經(jīng)營性項(xiàng)目，投資主體應(yīng)由政府承擔(dān)，并按照“供應(yīng)”與“生產(chǎn)”區(qū)分的原則引入競爭機(jī)制，提高效率。對于有收費(fèi)機(jī)制和資金流入、且可以獲得合理利潤的純經(jīng)營性項(xiàng)目，可以通過市場化的投資方式實(shí)現(xiàn)。對于有收費(fèi)機(jī)制和資金流入、但資金流入不足以使運(yùn)營者獲得合理利潤的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可以引入市場機(jī)制，但為維護(hù)其公益性，需要政府通過貼息或政策優(yōu)惠維持運(yùn)營。

(四)積極推進(jìn)政府部門管理體制改革

當(dāng)前我國政府部門管理體制改革應(yīng)突出以下四個方面:第一，合理調(diào)整政府部門之間的關(guān)系，科學(xué)劃分政府部門的職能。在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間的關(guān)系存在的主要問題是行政管理職能分散、交叉、重疊的現(xiàn)象嚴(yán)重。以城市環(huán)保管理為例，大量與環(huán)保有關(guān)的職能被分散在包括環(huán)保部門在內(nèi)的十余個部門，從前有這么一種說法“環(huán)保不下水、水利不上岸”，這種環(huán)保職能的分散往往造成環(huán)保部門在許多職能部門的管理領(lǐng)域行使職權(quán)時，面臨著有責(zé)無權(quán)的問題。這種行政管理職能的分散、交叉和重疊不僅導(dǎo)致行政管理效率的低下，而且造成部門間爭權(quán)奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題。要提高政府部門的行政管理效率，需要合理調(diào)整政府部門之間的關(guān)系，科學(xué)劃分政府部門的職能，解決部門間職能的分散、交叉、重疊問題。第二，積極探索職能有機(jī)統(tǒng)一的政府部門機(jī)構(gòu)改革。在政府部門職能劃分的基礎(chǔ)上，推動現(xiàn)有政府部門機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)部門責(zé)權(quán)統(tǒng)一的組織保障。解決當(dāng)前政府部門設(shè)置過于細(xì)化，政府的一項(xiàng)職能人為分解到不同的部門，諸多公共事務(wù)由單個職能部門難以解決，大量的公共事務(wù)需要政府議事機(jī)構(gòu)加以協(xié)調(diào)等問題。第三，進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機(jī)制，推動部門間協(xié)調(diào)方式轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，由于政府管理對象的復(fù)雜性，即使最明確的分工、最合理的職權(quán)劃分，也不可能完全避免部門間的職責(zé)交叉問題。因此，要提高公共管理的績效，必須成功地實(shí)施跨越部門邊界的管理，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，增加政府部門的協(xié)調(diào)作用。第四，強(qiáng)化政府部門的監(jiān)督與管理，防止部門利益膨脹。公共資源運(yùn)營利益的部門化問題是當(dāng)前公共資源運(yùn)營領(lǐng)域的重要問題。要防止政府部門利益的膨脹，需要進(jìn)一步發(fā)揮公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的作用，完善公眾監(jiān)監(jiān)督機(jī)制，加重懲戒，使政府部門利益“不敢膨脹”，維護(hù)公共利益。

F299.2

A

1003－8353(2011)06－0177－03

夏芳晨，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院博士生。