基于管理者認(rèn)知調(diào)查下的土地指標(biāo)配置分析

李效順 曲福田 張紹良

(1．中國(guó)礦業(yè)大學(xué)江蘇省資源環(huán)境信息工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室江蘇徐州221116;2．南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇南京210095)

基于管理者認(rèn)知調(diào)查下的土地指標(biāo)配置分析

李效順1，2曲福田2張紹良1

(1．中國(guó)礦業(yè)大學(xué)江蘇省資源環(huán)境信息工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室江蘇徐州221116;2．南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇南京210095)

土地指標(biāo)配置管理，在特定歷史階段的確對(duì)耕地資源配置起到一定保護(hù)作用。然而，伴隨工業(yè)化、城市化以及市場(chǎng)化的迅速推進(jìn)，源于計(jì)劃體制下的指標(biāo)體系不斷遭受現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。本文基于三省兩市的現(xiàn)實(shí)調(diào)查，從管理者的視角評(píng)價(jià)現(xiàn)行土地指標(biāo)調(diào)控績(jī)效，進(jìn)而探討指標(biāo)配置交易的真實(shí)意愿。結(jié)果表明:其一，統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，80．33%的被調(diào)查人員認(rèn)可現(xiàn)行土地指標(biāo)調(diào)控績(jī)效，但指標(biāo)交易在區(qū)域性、類型或性質(zhì)、規(guī)模和價(jià)格等方面差異較大;其二，交易意愿調(diào)查顯示，92．27%的被調(diào)查者明確表示耕地和建設(shè)用地都需要異地交易，并且大都選擇獲得更多發(fā)展型指標(biāo)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)避保護(hù)型指標(biāo)約束的策略;其三，分析比較發(fā)現(xiàn)，雖然各方指標(biāo)交易意愿在現(xiàn)實(shí)中很難達(dá)到均衡，但是土地政策調(diào)整對(duì)保護(hù)型指標(biāo)交易意愿變化具有顯著影響，而對(duì)發(fā)展型指標(biāo)交易意愿變化影響相對(duì)較小，隱含的政策含義是，指標(biāo)配置交易機(jī)制的建設(shè)和完善，對(duì)發(fā)展型指標(biāo)配置效率提升具有重要意義。

土地調(diào)控;指標(biāo)配置;交易意愿;三省兩市

土地指標(biāo)調(diào)控，在特定歷史階段的確對(duì)稀缺性資源尤其是耕地資源的配置起到一定的保護(hù)作用［1－2］。然而，伴隨經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化、工業(yè)化以及市場(chǎng)化的迅速推進(jìn)，源于計(jì)劃體制下的指標(biāo)體系不斷遭受現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn):2000年5個(gè)省區(qū)就已突破上輪規(guī)劃確定的2010年建設(shè)用地總量指標(biāo)，2001年底22個(gè)省區(qū)耕地保有量跌破2010年的規(guī)劃指標(biāo)，隨后2002年全國(guó)建設(shè)用地總量達(dá)到0．39×108hm2，提前8 年突破 2010 年的規(guī)劃指標(biāo)［3－4］。遺憾的是，新一輪規(guī)劃設(shè)計(jì)沒(méi)能突破傳統(tǒng)指標(biāo)層層行政分配的機(jī)制，雖然將土地規(guī)劃指標(biāo)分為約束性和預(yù)期性兩類，共計(jì)15項(xiàng)指標(biāo)。并強(qiáng)調(diào)，約束性指標(biāo)是規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。在15項(xiàng)指標(biāo)中，耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等6項(xiàng)指標(biāo)為約束性指標(biāo)，是規(guī)劃目標(biāo)的具體化，反映了土地利用管理核心指標(biāo)之一［5］。然而，據(jù)筆者參與的調(diào)查和規(guī)劃實(shí)踐來(lái)看，一方面有些地方的建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地量等指標(biāo)已經(jīng)突破新一輪規(guī)劃的近期目標(biāo)，耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等指標(biāo)在數(shù)量上雖然勉強(qiáng)湊夠，但是質(zhì)量令人堪憂;而另一方面有些地方除調(diào)控指標(biāo)外，還余有較多的高質(zhì)量一般農(nóng)田(如東北地區(qū))。可見(jiàn)，新一輪土地指標(biāo)配置并沒(méi)能充分考慮市場(chǎng)機(jī)制，現(xiàn)實(shí)可操作性令人擔(dān)憂。因此，有必要在評(píng)價(jià)現(xiàn)行土地指標(biāo)調(diào)控績(jī)效和調(diào)查管理者意愿的基礎(chǔ)上，探尋我國(guó)土地指標(biāo)配置的合理機(jī)制。

針對(duì)土地指標(biāo)配置存在的問(wèn)題，眾多學(xué)者對(duì)此展開(kāi)深入研究。如:有研究者認(rèn)為土地規(guī)劃的目標(biāo)在于對(duì)土地利用進(jìn)行調(diào)控、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督，我國(guó)土地規(guī)劃失控的原因之一就是缺少市場(chǎng)評(píng)價(jià)的工具和方法［6－8］;另有學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的多元變動(dòng)［1，9－11］;就具體改革路徑而言，有學(xué)者提出變指令性控制指標(biāo)為預(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性規(guī)劃指標(biāo)，增加控制指標(biāo)的彈性，引入市場(chǎng)機(jī)制等［1，3，12］;也有學(xué)者提出基本農(nóng)田易地有償代保、折抵指標(biāo)有償調(diào)劑等［13－15］。以上學(xué)者的研究成果具有重要的參考價(jià)值，本文與其研究不同的是，結(jié)合新一輪規(guī)劃實(shí)踐，引入意愿調(diào)查方法，試圖探索土地指標(biāo)配置過(guò)程中市場(chǎng)機(jī)制的作用，尋求實(shí)現(xiàn)“帕累托”配置改進(jìn)的方向和策略。需要特別說(shuō)明的是，由于土地指標(biāo)交易或異地調(diào)劑現(xiàn)實(shí)是存在的，然而市場(chǎng)遠(yuǎn)不夠成熟。因此，本研究的基本出發(fā)點(diǎn)是，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和訪談了解管理者對(duì)土地指標(biāo)的認(rèn)知情況及其交易運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)障礙，為土地指標(biāo)配置完善和公共政策調(diào)整提供參考。

1 樣本點(diǎn)概況

1．1 樣本點(diǎn)的選擇及調(diào)查方法

1．1．1 樣本點(diǎn)的選擇

本研究選擇江蘇、遼寧和安徽三個(gè)省以及江蘇南京和鹽城兩個(gè)市作為調(diào)查、訪談的樣本區(qū)域，主要基于以下幾點(diǎn)考慮:其一，從橫向上看，江蘇、遼寧同屬于沿海地帶，兩者在土地利用結(jié)構(gòu)和宏觀政策方面具有一定的相似性，且兩者存在指標(biāo)市場(chǎng)化配置的雛形，而安徽作為農(nóng)村土地改革的前沿和中西部的典型代表，雖然尚無(wú)指標(biāo)交易，但農(nóng)地資源相對(duì)豐富且與江蘇直接接壤，為指標(biāo)跨省調(diào)劑提供可能，因此，對(duì)該區(qū)域進(jìn)行深入探索能夠?yàn)槠渌麉^(qū)域提供參考;其二，從縱向上分析，江蘇省情與國(guó)情極為相似，蘇南、蘇中和蘇北現(xiàn)實(shí)情況可以說(shuō)是全國(guó)區(qū)域差異的濃縮，并且南京、鹽城分別為指標(biāo)交易的發(fā)送和接收區(qū)，深入研究區(qū)域內(nèi)部市場(chǎng)運(yùn)行情況，在滿足規(guī)劃分層控制的同時(shí)，對(duì)全國(guó)指標(biāo)市場(chǎng)化配置改革具有借鑒意義;其三，從研究可行性上考慮，筆者已經(jīng)在該區(qū)域進(jìn)行過(guò)調(diào)查研究和規(guī)劃實(shí)踐，積累了不少基礎(chǔ)資料和經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)檠芯宽樌_(kāi)展提供重要資料支撐。

1．1．2 調(diào)查方法

考慮調(diào)查對(duì)象(國(guó)土部門工作人員)對(duì)研究問(wèn)題認(rèn)知的差異性，為使調(diào)研結(jié)果更接近真實(shí)情況，本研究將調(diào)查對(duì)象分為兩種類型:熟悉型和了解－陌生型;前者主要從事此方面的相關(guān)工作，對(duì)本研究?jī)?nèi)容較為熟悉，這種類型的樣本主要集中在國(guó)土部門的規(guī)劃、耕保等行政處室以及信息中心、規(guī)劃院等事業(yè)單位;后者一般較少?gòu)氖麓朔矫娴南嚓P(guān)工作，因此對(duì)本研究?jī)?nèi)容相對(duì)陌生，但由于具有較多接觸土地管理工作的優(yōu)勢(shì)，一般接受本研究?jī)?nèi)容比其他部門要快、而且所做出的判斷也比其他部門要相對(duì)準(zhǔn)確、可靠，這種類型的樣本主要集中在國(guó)土部門的辦公室、法規(guī)等行政處室以及機(jī)關(guān)服務(wù)、宣傳中心等事業(yè)單位。

對(duì)應(yīng)兩種不同類型的調(diào)查對(duì)象，調(diào)查過(guò)程采用兩種不同的調(diào)查方式:問(wèn)卷調(diào)查和訪談?wù){(diào)研。前者主要以問(wèn)卷的形式調(diào)查熟悉型的對(duì)象，該調(diào)查結(jié)果一般具有直接應(yīng)用價(jià)值;后者主要以訪談、交流的形式調(diào)查了解－陌生型的對(duì)象，該訪談?wù){(diào)查具有較高的參考價(jià)值。

1．2 樣本點(diǎn)分布及基本情況

1．2．1 樣本點(diǎn)分布

在2009年6月預(yù)調(diào)研的基礎(chǔ)上，分別于2009年9月和2010年3月赴樣本區(qū)域進(jìn)行兩次深入調(diào)查，獲得問(wèn)卷461份，其中有效問(wèn)卷427份(見(jiàn)下表1)。在有效問(wèn)卷中，省級(jí)層面樣本數(shù)占59．01%，其中江蘇省占21．78%，安徽省占20．37%，遼寧省占16．86%。市級(jí)層面樣本數(shù)占40．99%，其中南京市占 22．72%，鹽城市占 18．27%;國(guó)土資源廳(局)行政處室的問(wèn)卷數(shù)量為214份，直屬事業(yè)單位的問(wèn)卷數(shù)量為213份。

表1 調(diào)查樣本點(diǎn)分布Tab．1 Distribution of sample points

1．2．2 樣本點(diǎn)基本情況

調(diào)查樣本中，熟悉型的調(diào)查對(duì)象276位，占被調(diào)查總數(shù)的64．64%;了解－陌生型的調(diào)查對(duì)象151位，占被調(diào)查總數(shù)的35．36%。調(diào)查樣本點(diǎn)的基本情況見(jiàn)下表2。

表2 調(diào)查樣本點(diǎn)基本情況Tab．2 Basic situation of sample points

2 現(xiàn)行土地指標(biāo)調(diào)控績(jī)效評(píng)價(jià)

總體判斷，大多數(shù)被調(diào)查人員認(rèn)為現(xiàn)行土地指標(biāo)調(diào)控效果是積極的，但尚存在分配不科學(xué)且剩余可支配指標(biāo)不足，過(guò)于剛性、執(zhí)行起來(lái)阻力較大等問(wèn)題;雖然省內(nèi)存在指標(biāo)交易，但多農(nóng)地指標(biāo)交易，建設(shè)用地指標(biāo)交易案例較為少見(jiàn)，且區(qū)域差異顯著。

2．1 大部分人員對(duì)土地指標(biāo)調(diào)控效果較為認(rèn)可

在收回的427份有效問(wèn)卷中，有343位被調(diào)查者對(duì)現(xiàn)行土地管理指標(biāo)調(diào)控效果予以支持，占調(diào)查、訪談總數(shù)的80．33%，其余19．67%的人員認(rèn)為調(diào)控效果不盡理想，詳見(jiàn)下表3。認(rèn)可土地管理指標(biāo)調(diào)控效果的工作人員主要基于耕地保護(hù)和國(guó)家糧食安全的考慮。而被調(diào)查、訪談的人員選擇調(diào)控效果不盡理想的主要原因有兩個(gè):其一，指標(biāo)分配不科學(xué)且剩余可支配指標(biāo)不足;其二，下達(dá)指標(biāo)過(guò)于剛性，執(zhí)行起來(lái)阻力較大。

表3 土地調(diào)控指標(biāo)效果調(diào)查Tab．3 Investigation on land indexes’effects

值得一提的是，本研究在調(diào)查期間正是土地利用總體規(guī)劃修編和國(guó)土資源大調(diào)查工作開(kāi)展之際，被調(diào)查者普遍感到缺乏準(zhǔn)確現(xiàn)勢(shì)的土地?cái)?shù)據(jù)是上輪土地利用總體規(guī)劃難以有效實(shí)施的重要原因，這也驗(yàn)證了部分學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失真的研究結(jié)論［1，3，16］。如果耕地保護(hù)和建設(shè)用地指標(biāo)建立在失真的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，其后果必然是規(guī)劃的失靈，用地行為的混亂?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，大多被調(diào)查者迫切希望能夠采用第二次土地詳查數(shù)據(jù)做好新一輪的規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上合理配置耕地和建設(shè)用地指標(biāo)。

2．2 指標(biāo)多省內(nèi)交易，建設(shè)用地指標(biāo)交易較為少見(jiàn)

根據(jù)本研究調(diào)查及已有研究［14－16］判斷，無(wú)論是東部地區(qū)的江蘇、遼寧、浙江和廣州等省，還是中部地區(qū)的安徽省均不存在建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)調(diào)劑或交易現(xiàn)象。由此推斷，土地指標(biāo)可能在交易性質(zhì)上存在差異，耕地和基本農(nóng)田等保護(hù)型指標(biāo)存在交易的可能，建設(shè)用地和建設(shè)占用耕地等發(fā)展型指標(biāo)現(xiàn)實(shí)交易的可能性很小。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這種差異性與現(xiàn)任地方管理者的“理性”選擇有關(guān)，保護(hù)型指標(biāo)主要兼顧的是長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家糧食安全問(wèn)題，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)任政府官員考核相關(guān)性較弱，而發(fā)展型指標(biāo)主要支撐近期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方社會(huì)發(fā)展，與政府官員考核直接相關(guān)，是地方政府更為關(guān)心的問(wèn)題;另外，由于保護(hù)型指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)某一時(shí)點(diǎn)的規(guī)模，其過(guò)程和空間位置管理薄弱，這為指標(biāo)的人為干預(yù)提供方便和可能。這種情況下，欠發(fā)達(dá)的地方政府很可能利用本區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)保護(hù)型指標(biāo)交易獲取資本，從而支持短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展;而相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往選擇通過(guò)轉(zhuǎn)移耕地和基本農(nóng)田等剛性指標(biāo)，為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供更多的發(fā)展空間和載體。

2．3 指標(biāo)交易規(guī)模和價(jià)格的區(qū)域差異顯著

區(qū)域資源稟賦、發(fā)展水平的客觀差異和完善市場(chǎng)機(jī)制的主觀態(tài)度，決定了土地指標(biāo)區(qū)域交易規(guī)模及價(jià)格存在較大差別。根據(jù)調(diào)查匯總結(jié)果，橫向上比較發(fā)現(xiàn)，江蘇省年均交易規(guī)模為5 626．40 hm2，是遼寧省交易量1 173．33 hm2的4．79倍，前者交易價(jià)格為12．01萬(wàn)元/hm2，約為后者交易價(jià)格7．53萬(wàn)元/hm2的1．59倍。理論上判斷，只要價(jià)格存在差異，就有交易的動(dòng)力，即假設(shè)江蘇和遼寧兩省的土地資源是同質(zhì)的，同時(shí)不考慮現(xiàn)行制度的約束，將江蘇省更多的耕地保護(hù)指標(biāo)轉(zhuǎn)移到遼寧省能夠?qū)崿F(xiàn)“帕累托”改進(jìn)。縱向上分析發(fā)現(xiàn)，即使在江蘇省內(nèi)部，土地指標(biāo)交易規(guī)模及價(jià)格也存在較大差異，從規(guī)模上看，交易規(guī)模最大的鹽城市高達(dá)2 284．71 hm2(指標(biāo)調(diào)入)，而南通、揚(yáng)州和泰州三市不存在指標(biāo)交易;從價(jià)格上來(lái)看，鹽城市交易價(jià)格為8．62萬(wàn)元/hm2，南京市交易價(jià)格為13．49萬(wàn)元/hm2，這種價(jià)格差異也為進(jìn)一步交易提供動(dòng)力。必須說(shuō)明的是由于問(wèn)卷設(shè)計(jì)過(guò)程中考慮調(diào)研可行性和獲取數(shù)據(jù)科學(xué)性，指標(biāo)交易規(guī)模和價(jià)格采用“橫線+選項(xiàng)”的形式展開(kāi)，首先要求最好在橫線直接填寫真實(shí)交易規(guī)模或價(jià)格，而區(qū)間型選項(xiàng)僅作參考，但收回的有效問(wèn)卷中有413份(占總問(wèn)卷的96．49%)直接選擇參考選項(xiàng)。因此，該部分規(guī)模和價(jià)格是筆者對(duì)收回問(wèn)卷整理、匯總后，采用模型(1)進(jìn)行量化折算的平均值。

另外，本調(diào)查匯總結(jié)果進(jìn)一步驗(yàn)證了譚峻、張蔚文等學(xué)者關(guān)于指標(biāo)交易差異明顯和市場(chǎng)配置效率改善的研究結(jié)論。如譚峻等人的調(diào)研結(jié)果表明，2001年浙江省基本農(nóng)田跨縣有償調(diào)劑總量為24 750 hm2，代保金額為4．45億元，最高達(dá) 2．8 萬(wàn)元/hm2，最低為 1．5 萬(wàn)元/hm2，前者是后者的1．39倍。而張蔚文等人指出，在邊際收益拉平效應(yīng)的作用下，指標(biāo)有償交易能夠在一定程度上提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地利用的“帕累托”改進(jìn)［14－15］。

2．4 指標(biāo)交易有待進(jìn)一步市場(chǎng)化

首先，大多數(shù)被調(diào)查者對(duì)土地指標(biāo)交易基本認(rèn)可，但不支持全面推行。調(diào)查結(jié)果顯示，有74．24%的人員認(rèn)可現(xiàn)行土地指標(biāo)交易，其余25．76%的人員認(rèn)為指標(biāo)交易會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。支持土地指標(biāo)交易的被調(diào)查者認(rèn)為其能夠?yàn)榈胤桨l(fā)展提供更廣闊的空間、或有利于土地資源利用整體效率提高和集約水平提升;認(rèn)為土地管理指標(biāo)交易不盡理想的主要原因是土地市場(chǎng)不完善，指標(biāo)交易會(huì)降低土地資源質(zhì)量，見(jiàn)表4。

表4 土地調(diào)控指標(biāo)省內(nèi)交易認(rèn)知Tab．4 Perception of land indexes transaction in province

其次，考慮現(xiàn)行制度安排和政策約束(土地管理法及實(shí)施條例規(guī)定耕地和基本農(nóng)田省內(nèi)平衡，不能突破省級(jí)界限)，本研究進(jìn)一步調(diào)查了土地指標(biāo)交易突破省級(jí)界限的態(tài)度或認(rèn)知，調(diào)研結(jié)果得出的一個(gè)基本判斷是，多數(shù)人員對(duì)土地指標(biāo)交易突破省級(jí)界限勉強(qiáng)認(rèn)可。57．38%的人員支持指標(biāo)跨省交易，而且其中有34．89%人員是在政策允許的假設(shè)前提下做出的選擇;其余42．62%的人員對(duì)指標(biāo)跨省交易表示反對(duì)，其中有33．49%人員表示反對(duì)的主要理由是政策要求耕地保護(hù)省內(nèi)平衡，而4．92%的認(rèn)為無(wú)論怎么調(diào)劑都不會(huì)增加土地總面積，因此指標(biāo)跨省交易意義不大，另外4．22%的人員選擇反對(duì)指標(biāo)跨省交易主要理由是，跨省交易會(huì)進(jìn)一步降低土地資源質(zhì)量，見(jiàn)下表5。所以，現(xiàn)行制度安排和政策約束是土地指標(biāo)不能跨省調(diào)劑的主要原因，當(dāng)然擔(dān)心土地資源質(zhì)量下降和總面積制約也是其考慮的重要因素。由此可見(jiàn)，土地指標(biāo)交易已基本得到認(rèn)可，但缺少規(guī)范的市場(chǎng)和相應(yīng)的制度支撐，土地指標(biāo)市場(chǎng)化配置有待進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范。

表5 土地調(diào)控指標(biāo)省際交易認(rèn)知Tab．5 Perception in inter-provincial transaction of land indexes

3 新一輪土地指標(biāo)交易意愿調(diào)查

3．1 現(xiàn)行政策框架下土地指標(biāo)交易意愿

在現(xiàn)行政策框架下被調(diào)查人員普遍認(rèn)為本區(qū)域需要進(jìn)行指標(biāo)交易。如下表6所示，99．53%的人員不反對(duì)本區(qū)域指標(biāo)交易，其中92．27%的人員明確表示耕地(含基本農(nóng)田)和建設(shè)用地(含新增占用耕地，下同)都需要異地交易，7．26%的人員選擇耕地、基本農(nóng)田和建設(shè)用地等部分指標(biāo)進(jìn)行交易?？梢?jiàn)，被調(diào)查者絕大多數(shù)支持指標(biāo)跨區(qū)交易，而且更希望基本農(nóng)田和建設(shè)用地兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行跨區(qū)交易。這從邏輯上也不難理解，因?yàn)榈胤秸疄樽非驡DP短期快速增長(zhǎng)，往往希望獲得更多發(fā)展型(建設(shè)用地)指標(biāo)的支持，盡力規(guī)避保護(hù)型(耕地和基本農(nóng)田)指標(biāo)的制約。

由于絕大多數(shù)人員和地區(qū)都希望本區(qū)域土地指標(biāo)進(jìn)行跨區(qū)交易，并且大都選擇獲得更多發(fā)展型指標(biāo)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)避保護(hù)型指標(biāo)約束的策略，本研究進(jìn)一步調(diào)研并深入分析后發(fā)現(xiàn)，這種指標(biāo)交易意愿在現(xiàn)實(shí)中很難達(dá)到均衡，理由有三:其一，理論上分析判斷，既然絕大部分人員和地區(qū)都有進(jìn)行指標(biāo)交易的強(qiáng)烈需求或意愿，由于土地總面積和指標(biāo)總量一定，滿足這種需求或意愿的供給必然很少，也就是說(shuō)愿意承擔(dān)更多耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任并貢獻(xiàn)出較多建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域很難尋覓，因此不具備供需均衡的前提條件。其二，調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)不愿意承擔(dān)更多的耕地保護(hù)任務(wù)，即使在耕地資源相對(duì)較為豐富的安徽和蘇北地區(qū)也逐漸覺(jué)醒，一方面，他們意識(shí)到承擔(dān)過(guò)多的耕地和基本農(nóng)田責(zé)任對(duì)地方發(fā)展有制約作用，另一方面他們認(rèn)為目前缺乏合理的市場(chǎng)交易機(jī)制，現(xiàn)實(shí)生活中交易價(jià)格往往是需求方積極聯(lián)絡(luò)、攻關(guān)主要負(fù)責(zé)人而私下敲定交易價(jià)格，這種價(jià)格很難表達(dá)承擔(dān)更多保護(hù)責(zé)任的貢獻(xiàn)，長(zhǎng)期均衡狀態(tài)較難維護(hù)。第三，相關(guān)研究證實(shí)［14］，從發(fā)展趨勢(shì)看，在現(xiàn)行政策框架下，希望將基本農(nóng)田移出本行政轄區(qū)的委托方越來(lái)越多，委托量也越來(lái)越大，而愿意承擔(dān)者即代理者卻越來(lái)越少。因各地資源都十分有限，交易價(jià)格不合理，代保金額過(guò)低、代保無(wú)期限等因素制約，最后能真正落實(shí)的異地代保量有下降趨勢(shì)，因此指標(biāo)交易均衡狀態(tài)較難達(dá)到。

由此可見(jiàn)，伴隨地方政府土地指標(biāo)交易或調(diào)劑的選擇和規(guī)避意識(shí)覺(jué)醒，迫切需要根據(jù)區(qū)域資源稟賦和發(fā)展差異較大的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)轉(zhuǎn)變現(xiàn)行土地管理觀念、創(chuàng)新規(guī)劃調(diào)控機(jī)制和完善土地市場(chǎng)交易體系，進(jìn)而縮小發(fā)展型指標(biāo)與保護(hù)型指標(biāo)之間的邊界收益差值(最好實(shí)現(xiàn)兩類指標(biāo)的邊際收益相等)，將是未來(lái)土地政策調(diào)整和關(guān)注的重點(diǎn)之一。

表6 現(xiàn)行政策框架下新一輪土地管理指標(biāo)交易意愿調(diào)查情況匯總Tab．6 Willingness survey of new land index transaction under the existing policy

3．2 政策調(diào)整前后土地調(diào)控指標(biāo)交易意愿變化

按照縮小發(fā)展型與保護(hù)型指標(biāo)之間邊界收益的要求，本研究通過(guò)假設(shè)現(xiàn)行政策調(diào)整或轉(zhuǎn)變的幾種情景，進(jìn)一步考察指標(biāo)交易意愿變化情況，以便為土地政策創(chuàng)新提供參考和依據(jù)。調(diào)查結(jié)果顯示，耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)交易意愿的前后差異分別為4．51%、0．48%、4．11%和 5．31% ，除新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)交易意愿的前后變化超過(guò)5%外，其他意愿變化基本上符合理論預(yù)期，進(jìn)一步支撐本調(diào)研的可靠性。

從表7可以看出，政策調(diào)整后指標(biāo)交易意愿會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，但變化方向和幅度不盡一致。觀察保護(hù)型指標(biāo)后發(fā)現(xiàn)，耕地保護(hù)政策從省內(nèi)總量動(dòng)態(tài)平衡調(diào)整為全國(guó)產(chǎn)能動(dòng)態(tài)平衡、由市場(chǎng)定價(jià)跨省區(qū)交易后，耕地保護(hù)指標(biāo)交意愿增加11．5%，說(shuō)明突破省級(jí)界線和由市場(chǎng)定價(jià)對(duì)耕地保護(hù)指標(biāo)交易具有推動(dòng)作用;基本農(nóng)田變動(dòng)由國(guó)務(wù)院審批調(diào)整為省廳審批并報(bào)國(guó)土部備案后，基本農(nóng)田指標(biāo)交易意愿減少47．17%，說(shuō)明國(guó)務(wù)院是否審批對(duì)基本農(nóng)田交易意愿具有顯著影響。理論上判斷，一般由前者審批的成本和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者，又加上兩者偏好不同(前者偏好國(guó)家糧食安全，后者更偏好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展)，因此若后者具有審批權(quán)限，“理性”的地方政府往往通過(guò)基本農(nóng)田區(qū)內(nèi)調(diào)整并獲得省廳支持以置換發(fā)展空間、而不會(huì)選擇支付較高費(fèi)用進(jìn)行指標(biāo)交易，不過(guò)這種形勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展可能對(duì)耕地質(zhì)量提升不利。雖然政策調(diào)整過(guò)程中，耕地和基本農(nóng)田指標(biāo)交易意愿變化的方向和幅度不同，但從國(guó)家層面考慮，兩者有著共同的前提:生產(chǎn)能力(產(chǎn)能)不能降低，因此保護(hù)耕地綜合產(chǎn)能將是未來(lái)土地政策調(diào)整的重要方向之一。而基本農(nóng)田審批權(quán)的下發(fā)，將會(huì)激勵(lì)地方政府通過(guò)調(diào)整其空間布局置換發(fā)展空間，往往忽視其質(zhì)量建設(shè)，長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮不利于糧食安全維護(hù)，因此未來(lái)土地政策應(yīng)該向增加基本農(nóng)田布局調(diào)整成本和提升產(chǎn)出能力上轉(zhuǎn)變。

比較發(fā)展型指標(biāo)后發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地指標(biāo)配置從計(jì)劃主導(dǎo)向市場(chǎng)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，交易意愿減少33．50%，說(shuō)明市場(chǎng)機(jī)制的建立和完善對(duì)建設(shè)用地增量具有抑制作用;而新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)從占補(bǔ)平衡向在異地補(bǔ)充等量產(chǎn)能耕地后、再由市場(chǎng)交易轉(zhuǎn)變過(guò)程中，交易意愿增加7．91%，說(shuō)明先補(bǔ)后占和市場(chǎng)機(jī)制的引入并沒(méi)能扭轉(zhuǎn)新增建設(shè)占用耕地的交易意愿。雖然市場(chǎng)機(jī)制的引入沒(méi)能降低新增建設(shè)占用耕地跨區(qū)調(diào)劑的意愿，但卻有效遏制了建設(shè)用地總量交易的需求，對(duì)建設(shè)用地集約水平的提升有著較大的推動(dòng)作用，因?yàn)槭袌?chǎng)定價(jià)一般高于人為或政策定價(jià)(見(jiàn)表8)，因此引入市場(chǎng)機(jī)制后會(huì)明顯增加發(fā)展型指標(biāo)的交易成本，理論上判斷，當(dāng)這種交易成本超過(guò)建設(shè)用地存量盤活或置換成本時(shí)，地方政府不如盤活本地區(qū)低效、閑置存量土地或加大農(nóng)村居民點(diǎn)整理力度置換城市發(fā)展空間，這種轉(zhuǎn)變雖然對(duì)新增建設(shè)用地貢獻(xiàn)不大，但對(duì)建設(shè)用地集約水平的提升有著重要意義。隱含的政策含義是，市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)和完善，對(duì)發(fā)展型指標(biāo)配置效率提升具有重要意義。

表7 土地政策調(diào)整與管理指標(biāo)交易意愿變化Tab．7 Land policy adjustment and land indexes transaction willingness change

可見(jiàn)，就新一輪土地指標(biāo)交易意愿而言，主要呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn):其一，絕大部分人員支持或愿意進(jìn)行指標(biāo)交易，但指標(biāo)交易機(jī)制的建立和完善是一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題;其二，指標(biāo)交易意愿規(guī)模有增加的趨勢(shì)，但資源質(zhì)量的提升和均衡狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)將是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

表8 新增建設(shè)用地政策指導(dǎo)價(jià)與市場(chǎng)意愿價(jià)比較 104元/hm2Tab．8 Comparison of new construction land price in policy guidance and the transaction willingness price

4 調(diào)研結(jié)果和結(jié)論

(1)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，雖然80．33%的人員對(duì)現(xiàn)行土地指標(biāo)調(diào)控效果表示認(rèn)可，74．24%的人員支持現(xiàn)行指標(biāo)進(jìn)行交易，但指標(biāo)交易在區(qū)域性、類型或性質(zhì)、規(guī)模和價(jià)格等方面差異較大。

(2)意愿調(diào)查顯示，99．53%的人員不反對(duì)本區(qū)域指標(biāo)跨區(qū)交易，其中92．27%的人員明確表示耕地和建設(shè)用地都需要異地交易，并且大都選擇獲得更多發(fā)展型指標(biāo)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)避保護(hù)型指標(biāo)約束的策略。

(3)分析比較發(fā)現(xiàn)，雖然各方指標(biāo)交易意愿在現(xiàn)實(shí)中很難達(dá)到均衡，但是土地政策調(diào)整對(duì)保護(hù)型指標(biāo)交易意愿變化具有顯著影響，而對(duì)發(fā)展型指標(biāo)交易意愿變化影響相對(duì)較小，其政策啟示為，指標(biāo)配置交易機(jī)制的建設(shè)和完善，對(duì)發(fā)展型指標(biāo)配置效率提升具有重要意義。

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Land Index Allocation Analysis Based on the Investigation of Managers’Knowledge

LI Xiao-shun1，2QU Fu-tian2ZHANG Shao-liang1
(1．China University of Mining and Technology，Jiangsu Key Laboratory of Resources and Environmental Information Engineering，Xuzhou Jiangsu 221116，China;2．Nanjing Agricultural University China Centre for Land Policy Research，Nanjing Jiangsu 210095，China)

Indeed，land index allocation management play a protective role in a specific historical stage． However，with industrialization，urbanization and the rapid advance of the market，the indexes from the planning system suffer the realistic challenge continuously．This article based on the realistic investigation in three provinces and two cities，evaluates the present land indexes performance from the perspective of land managers and their transaction will．The results show that:first，80．33% of survey respondents recognize the land indexes performance，but the transaction is different in the regional，type，nature，size，price and so on．Second，transaction will investigation displays that 92．27%of survey respondents express clearly that the cultivated land and construction land all need trading in different regions．And most of them choose more development indexes and fewer protection indexes to support economic development．Third，the analysis and comparison show that index transaction will is very difficult to achieve equilibrium in reality，but the policy adjustment influences significantly the transaction will of the protection index and the impact on the development indicators is relatively small．That’s to say，the construction and perfection of index allocation transaction mechanism does improve the development index allocation efficiency．

land regulation;index allocation;transaction will;three provinces and two cities

F301．2

A

1002－2104(2011)11－0092－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.11．016

2011－07－05

李效順，博士，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。

曲福田，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)橘Y源經(jīng)濟(jì)與政策。

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(編號(hào):09＆ZD046);國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(編號(hào):40971074);國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(編號(hào):71103182);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目(編號(hào):2011QNA01);江蘇省高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程(測(cè)繪科學(xué)與技術(shù))資助項(xiàng)目;江蘇省社科基金項(xiàng)目(編號(hào):10JD019);中國(guó)礦業(yè)大學(xué)高層次人才引進(jìn)和青年教師啟航計(jì)劃項(xiàng)目(編號(hào):20105093)。

(編輯:田 紅)