包容性旅游增長的概念內(nèi)涵、實現(xiàn)機制和政策建議

王京傳 李天元

(南開大學旅游與服務學院，天津 300071)

1 引言

包容性增長(Inclusive growth)理念是由世界銀行(WBG)和亞洲開發(fā)銀行(ADB)提出的。2003年12月，世界銀行出版的《全球化增長與貧困(建設一個包容性的世界經(jīng)濟)》政策報告提出了世界經(jīng)濟增長的包容性問題(蔡榮鑫，2010)。2004年5月，亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的《在亞洲發(fā)展中國家持續(xù)性減少貧困的包容性增長:基礎設施發(fā)展的強化角色》報告初步界定了包容性增長的概念，提出要通過提高窮人的市場進入程度、創(chuàng)造更多的就業(yè)機會等手段來引導窮人參與經(jīng)濟增長進程(Ifzal，Xianbin Yao，2004)。亞洲開發(fā)銀行(2008)的《2020年發(fā)展戰(zhàn)略》(參考文獻1)將包容性增長與環(huán)境可持續(xù)、區(qū)域融合列為其三大戰(zhàn)略支柱。聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)已經(jīng)將其“國際減貧中心”改名為“國際包容性增長政策中心”(the International Policy Centre for Inclusive Growth/IPC-IG)。2010年11月，該中心提出包容性增長不僅是對弱勢群體的保護手段，更是在應對經(jīng)濟危機基礎上對未來發(fā)展和繁榮的投資(IPC-IG，2010)。

包容性增長這一概念進入中國，始于2007年亞洲開發(fā)銀行在北京主辦的“以包容性增長促進中國社會和諧”研討會①Asian Development Bank.Reducing inequalities in China requires inclusive growth［EB/OL］.http:∥www.adb.org，2007-08-09.。此后，胡錦濤主席多次在APEC組織召開的國際會議上倡導包容性增長，并將之界定為“切實解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題”、“為實現(xiàn)經(jīng)濟長遠發(fā)展奠定堅實社會基礎”的重要途徑②胡錦濤.合力應對挑戰(zhàn)，推動持續(xù)發(fā)展［EB/OL］.http:∥www.chinanews.com.cn/news，2009-11-15;胡錦濤.深化交流合作，實現(xiàn)包容性增長［EB/OL］.http:∥www.china.com.cn/policy，2010-10-13.。中國2010年上海世博會發(fā)布的《上海宣言》倡導世界各國“追求包容協(xié)調(diào)的增長方式”③中國2010年世界博覽會.上海宣言［EB/OL］.http:∥news.xinhuanet.com/2010-10/31/c_12722102.htm，2010-10-31.。2011年4月舉辦的博鰲亞洲論壇也聚焦于包容性增長，并將之視為全球的“共同議程與全新挑戰(zhàn)”④張辛欣.2011年博鰲亞洲論壇將聚焦“包容性發(fā)展”［EB/OL］.http:∥news.cntv.cn/20110107/104644.shtml，2011-01-07.?？梢姡菪栽鲩L理念在我國也正在得到越來越多的關(guān)注和重視，這主要是因為其與我國的科學發(fā)展觀、和諧社會思想是具有內(nèi)在一致性的(申曙光，侯小娟，2010)，實現(xiàn)包容性增長也是我國和諧社會建設的重要主題(王紅茹，2010)?；诖?，本文把包容性增長理念引入到旅游研究領(lǐng)域，探討其實現(xiàn)機制并提出相應的政策建議，這將對推動我國旅游業(yè)科學發(fā)展和和諧發(fā)展具有重要的意義。

2 包容性旅游增長的概念與內(nèi)涵

目前國內(nèi)各界對包容性增長的認識尚停留在發(fā)展戰(zhàn)略的概念層面，還未將其與國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)實踐進行系統(tǒng)性的結(jié)合。

2.1 包容性增長的概念與內(nèi)涵

包容性增長的概念與內(nèi)涵主要由亞洲開發(fā)銀行的Ifzal和Hyun(2007)、Zhuang(2008)、Ganesh和Ravi(2010)等專家提出并闡釋的。根據(jù)他們的觀點，包容性增長是指參與機會平等的增長，既注重創(chuàng)造發(fā)展機會，又注重讓所有人都能平等得到這些機會。首先，經(jīng)濟增長是包容性增長實現(xiàn)的基礎，但經(jīng)濟增長不能僅僅是單一GDP模式的增長。其次，包容性是包容性增長的目標，要讓處在不同環(huán)境中的人們都能夠平等地參與經(jīng)濟活動、為經(jīng)濟增長做出貢獻并公平分享經(jīng)濟增長的成果⑤亞太經(jīng)合組織.第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議通過聯(lián)合聲明［EB/OL］.http:∥politics.people.com.cn，2010-09-17.。就其經(jīng)濟維度而言，包容性增長要求收入分配的公平，重視就業(yè)機會的公平，尤其要求經(jīng)濟增長要給窮人等弱勢群體帶來就業(yè)機會的增加。就其社會維度而言，包容性增長要求重視社會安全，支持弱勢群體，建立健全社會保障體系，關(guān)注人類健康并加大政府扶貧力度。就其制度和政治維度而言，包容性增長追求社會包容和增權(quán)，要求革除限制經(jīng)濟增長的制度和政策障礙，以使每個人都有機會參與發(fā)展進程;要求擴充公民政治參與度，保證其合法地位和受法律體系保護的權(quán)力(Ganesh，Ravi，2010)。

2.2 包容性旅游增長的概念與內(nèi)涵

包容性旅游增長是包容性增長理念的產(chǎn)業(yè)應用和具體實踐，也是旅游業(yè)發(fā)展本身的應有之義。本人認為包容性旅游增長應為各相關(guān)利益主體平等參與旅游，公平分享旅游發(fā)展所帶來的綜合效益，并能夠推動國家或地區(qū)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的旅游增長。

具體來說，包容性旅游增長的內(nèi)涵應主要體現(xiàn)在五個方面:一、旅游業(yè)在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基礎上繼續(xù)保持增長，不斷提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模，鞏固在國民經(jīng)濟中的地位和作用;充分發(fā)揮關(guān)聯(lián)帶動作用和產(chǎn)業(yè)融合效應，拉動更廣泛領(lǐng)域的增長;二、旅游業(yè)發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)和綜合性產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，更廣泛地吸納勞動力就業(yè)，要特別注重所在社區(qū)居民的旅游就業(yè);三、旅游業(yè)發(fā)展要重視推動落后地區(qū)的旅游扶貧，通過發(fā)展旅游來帶動這些地區(qū)經(jīng)濟、社會全面的發(fā)展;四、旅游參與機會平等，即公眾能夠公平地參與旅游活動，特別是要重視弱勢群體旅游活動參與能力的提升;五、旅游業(yè)發(fā)展要追求旅游利益在相關(guān)利益主體之間的公平分配，要給目的地居民提供更多參與旅游開發(fā)、經(jīng)營、管理(政策制定、監(jiān)督與管理)的機會，架構(gòu)各利益主體公平獲取旅游利益的機制。

旅游業(yè)的綜合性特征決定了其利益的多領(lǐng)域性和利益主體的多元化，勞動密集型特點決定了其吸納勞動力就業(yè)的規(guī)模大、層次廣。同時，旅游活動的空間移動性則使旅游業(yè)發(fā)展具有很強的空間延伸性，這需要而且也能夠推動不同地區(qū)之間的協(xié)作和利益協(xié)調(diào)。這表明，旅游業(yè)有條件成為國家或地區(qū)包容性增長實踐的“先行者”。

3 包容性旅游增長的實現(xiàn)機制

從實踐視角來看，包容性旅游增長需要確保各相關(guān)利益主體在旅游系統(tǒng)運行的內(nèi)外部各個環(huán)節(jié)參與機會的平等，從而實現(xiàn)旅游利益公平分享。旅游系統(tǒng)包括旅游客源地系統(tǒng)、旅游通道系統(tǒng)、旅游目的地系統(tǒng)以及旅游支持系統(tǒng)四個子系統(tǒng)(克里斯·庫珀，等，2007)。同時旅游系統(tǒng)是一個開放性系統(tǒng)，其運行必須要與外部的其他系統(tǒng)發(fā)生直接或間接聯(lián)系。因此，探討包容性旅游增長的實現(xiàn)機制，必須要考慮旅游系統(tǒng)外部包容性增長和內(nèi)部包容性增長兩個層面，而后者更為重要。

圖1 旅游系統(tǒng)外部包容性增長模型

3.1 旅游系統(tǒng)外部包容性增長

旅游系統(tǒng)外部包容性增長要實現(xiàn)的是旅游系統(tǒng)與外部其他經(jīng)濟系統(tǒng)在經(jīng)濟資源分配、公共資源使用、利益分配、外部性補償?shù)确矫娴钠降纫约案鞑煌a(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)(如產(chǎn)業(yè)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)融合與創(chuàng)新)(圖1)。

旅游業(yè)的經(jīng)濟資源使用、公共資源占用等都有可能與其他產(chǎn)業(yè)形成資源競爭，負外部性也會給其他產(chǎn)業(yè)帶來沖擊或額外成本。如旅游開發(fā)用地會形成對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)等原有用地的占用，旅游業(yè)帶來的高物價、環(huán)境擁擠、污染等負外部性也顯然會對其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)及其成本產(chǎn)生影響。旅游系統(tǒng)外部包容性增長的目標是要在旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間進行利益協(xié)調(diào)，創(chuàng)造平等的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會。主要包括兩個方面:一是直接的利益分配層面，對受到?jīng)_擊或影響的外部系統(tǒng)進行補償，如資源使用費、資源補償金等;二是提高其他系統(tǒng)參與旅游系統(tǒng)的機會，加強產(chǎn)業(yè)協(xié)作，強化產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，如發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游、工業(yè)旅游等。

從國家或地區(qū)整個經(jīng)濟系統(tǒng)長期協(xié)調(diào)運行的角度而言，包容性旅游增長最終要求逐步建立旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)共存、共生基礎上的公平競爭機制，并在各產(chǎn)業(yè)的共同努力下實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會的平等。

3.2 旅游系統(tǒng)內(nèi)部包容性增長

旅游系統(tǒng)內(nèi)部包容性增長需要通過各子系統(tǒng)之間、旅游客源地系統(tǒng)、旅游通道系統(tǒng)、旅游目的地系統(tǒng)、旅游支持系統(tǒng)的包容性增長來共同實現(xiàn)(圖2)。

圖2 旅游系統(tǒng)內(nèi)部包容性增長模型

3.2.1 各子系統(tǒng)之間的包容性增長

各子系統(tǒng)之間的包容性增長主要通過各相關(guān)主體之間的協(xié)調(diào)平等、信息共享、收益分配公平之途徑來實現(xiàn)。

首先，協(xié)調(diào)平等要實現(xiàn)各子系統(tǒng)在資源配置、公共設施使用、旅游者權(quán)利保障等方面的平等協(xié)作。但是在當前旅游系統(tǒng)運行中，這種平等經(jīng)常被“機會主義”所打破，各部門之間尚未真正建立平等競爭與合作的有效協(xié)調(diào)機制。其表現(xiàn)是知名目的地、經(jīng)濟基礎較好的客源市場、大型旅游中間商等往往會利用自己的優(yōu)勢地位而成為協(xié)調(diào)規(guī)則的主導者和制定者，對方則僅是從屬者和接受者。

其次，信息共享要實現(xiàn)各子系統(tǒng)平等獲取信息、使用信息和進行信息溝通。建立立體化旅游信息服務體系是信息共享的直接途徑，其中公共旅游信息服務體系建設最為重要。

收益分配平等要求建立和完善各子系統(tǒng)平等參與和公平分享旅游利益的機制。主要是建立旅游系統(tǒng)上下游主體之間在平等基礎上的良性合作關(guān)系，其中各旅游企業(yè)之間的利益共享是重要引導力量。如，團體旅游中組團社和地接社之間合理的收益共享，旅游預訂中中間商與供應商之間公平的利潤分配等。

3.2.2 旅游客源地系統(tǒng)的包容性增長

旅游客源地系統(tǒng)包容性增長的核心是旅游需求增加和旅游機會平等。如何讓居民產(chǎn)生更多的旅游需求，獲得更平等的旅游機會是其最需要解決的問題。結(jié)合當前我國居民旅游需求的實際情況，旅游客源地系統(tǒng)包容性增長主要通過旅游意識引導、旅游權(quán)利增強、旅游參與能力提升、旅游實現(xiàn)機會增加等途徑來實現(xiàn)。

首先，旅游意識引導是要讓更多的居民發(fā)現(xiàn)自己的旅游需要，并追求該需要的滿足，從而產(chǎn)生旅游動機。主要途徑有三:一、加強媒體的旅游宣傳，提高居民對旅游性質(zhì)、內(nèi)容和功能的認識，建立正確的旅游認知;二、加強旅游營銷，激發(fā)居民的旅游意識;三、充分利用已參與旅游活動者的示范效應、引導效應、推薦效應，讓其成為居民旅游意識的催生劑。

其次，旅游權(quán)利增強要關(guān)注居民旅游權(quán)利意識的提高及對該權(quán)利的保障?！妒澜缛藱?quán)宣言》明確提出人人擁有自由遷移的權(quán)利和享受休息、休閑的權(quán)利①1948年12月10日聯(lián)合國第217A(III)號決議并頒布。，《馬尼拉世界旅游宣言》進一步強調(diào)人人有利用閑暇時間的權(quán)利，尤其是度假、旅行和旅游自由的權(quán)利②1980年10月10日世界旅游組織召開的馬尼拉世界旅游會議通過。。旅游權(quán)利增強要在強化居民休息權(quán)意識的基礎上，將旅游納入到人的基本權(quán)利范疇，從而讓居民認識到旅游是個人生活應有的內(nèi)容之一，是人人都有權(quán)利參與的活動。

再次，旅游參與能力提升要求通過法律、福利等各種手段增強居民參與旅游的時間能力、經(jīng)濟能力、行動能力等。時間能力是居民參與旅游活動的基礎條件，要依靠法律和政策(如公共假期和帶薪假期制度等)的制定和實施來增加居民的可自由支配時間，從而保障其休息權(quán)利和旅游權(quán)利。經(jīng)濟能力旨在關(guān)注居民能夠用于旅游消費的可支配收入的提高，尤其要關(guān)注低收入者參與旅游的經(jīng)濟能力的提升問題。行動能力提升主要針對老年人、殘疾人等行動能力受到限制的特殊群體，要通過特殊設施供給、專門產(chǎn)品設計等措施提高他們參與旅游活動的實際能力。

旅游實現(xiàn)機會增加則旨在給那些愿意且具備參與能力的居民提供更多的旅游需求實現(xiàn)機會，以使需求能夠有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的旅游消費。這主要通過以下三個方面來實現(xiàn):一、合理擴大旅游供給規(guī)模，確保各相關(guān)要素供給量增長與旅游需求擴張的協(xié)調(diào)，并要關(guān)注供給的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化;二、把握市場需求變化，及時調(diào)整旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，以滿足日益差異化和個性化的旅游需求，同時還要開發(fā)能夠引導旅游需求轉(zhuǎn)型的新型產(chǎn)品;三、通過影視、廣播、報紙、網(wǎng)絡等媒體進行立體化的宣傳和營銷，以增加居民與旅游信息接觸的機會，從而提高其旅游產(chǎn)品選擇的自主性和科學性。

3.2.3 旅游通道系統(tǒng)的包容性增長

旅游通道系統(tǒng)包括信息通道和交通通道兩個層面，參與主體是所有信息溝通者、交通服務人員、途經(jīng)地和中轉(zhuǎn)地旅游服務人員等。該系統(tǒng)的包容性增長要特別關(guān)注無形的信息通道，要通過旅游信息化工程等的推進來建立和完善旅游信息服務體系，從而保障各相關(guān)主體的信息機會平等，即在信息及時、高速高質(zhì)傳播的基礎上，保障相關(guān)主體能夠平等地發(fā)布信息、接受信息和溝通信息。同時，要擴大交通通道中各相關(guān)主體參與旅游服務的機會，從而真正將途經(jīng)地、中轉(zhuǎn)地納入到旅游系統(tǒng)之中。

3.2.4 旅游目的地系統(tǒng)的包容性增長

旅游目的地系統(tǒng)是整個旅游系統(tǒng)中最復雜的部分，其表現(xiàn)是數(shù)量眾多的利益主體集中共存及他們之間關(guān)系的復雜性。同時，旅游支持系統(tǒng)的大部分主體也是在目的地進行相關(guān)支持活動。該系統(tǒng)包容性增長的核心是公平參與、公平競爭和利益共享，主要實現(xiàn)途徑是主客關(guān)系的和諧、旅游需求的公平實現(xiàn)、旅游企業(yè)間的公平競爭與合作、社區(qū)居民參與機會和獲取收益機會的平等。

首先，主客關(guān)系的和諧要實現(xiàn)的是旅游者與目的地各相關(guān)主體之間的相互尊重、公平交易、平等交往、社會容納、文化認同。旅游倫理特別是旅游者倫理構(gòu)建是和諧主客關(guān)系的基本保障。世界旅游組織發(fā)布的《全球旅游倫理規(guī)范》第一條就提出“旅游:對促進人民和社會之間相互了解與尊重的貢獻”，倡導負責任的旅游，并要求各利益主體要以平等、尊重、理解、熱情的態(tài)度對待其他主體(世界旅游組織，2000)。在此基礎上，要關(guān)注旅游需求實現(xiàn)的公平，即要確保在目的地中旅游者的旅游權(quán)利得到尊重和保護，能夠公平地消費旅游產(chǎn)品、使用相關(guān)設施和參與相關(guān)體驗活動。

其次，旅游企業(yè)間的公平競爭與合作要求在公平基礎上實現(xiàn)各旅游企業(yè)之間的良性博弈關(guān)系。目前，我國旅游供應鏈中各企業(yè)之間的博弈關(guān)系常被片面理解為價格、利潤的互相擠占(劉中華，2006)。因此各旅游企業(yè)經(jīng)常會利用自己在供應鏈中的某些優(yōu)勢，做出價格控制、利潤多占、經(jīng)營壟斷等非理性行為。其表現(xiàn)有縱向博弈中大型旅游中間商對上游供應商的價格擠壓，橫向博弈中的旅游價格戰(zhàn)等。如，2009年發(fā)生的“攜格之爭”①胡怡琳.格林豪泰叫板攜程 引發(fā)客源定價權(quán)之爭［EB/OL］.http:∥finance.sina.com.cn/roll/20090306/23065943267.shtml，2009-03-06，出境游中持續(xù)多年的“東南亞游”價格戰(zhàn)②梁嬋，王晶，王堅.東南亞游何時走出價格戰(zhàn)［EB/OL］.http:∥www.people.com.cn/GB/news/37454/37462/3006528.html，2004-11-23.。包容性旅游增長運行中，各主體參與競爭的機會是平等的，其博弈關(guān)系的表現(xiàn)應該是公平競爭和平等合作。

同時，社區(qū)居民參與機會和獲取收益機會的平等則要以不斷擴大社區(qū)居民參與旅游開發(fā)、經(jīng)營、管理等活動為基礎，提高其在旅游收益分配中的份額。這既是旅游業(yè)綜合功能實現(xiàn)的途徑，又是旅游業(yè)因使用當?shù)亟?jīng)濟資源、占用當?shù)毓苍O施以及負外部性而應當給予社區(qū)居民的報酬或補償。當前，我國旅游利益分配機制尚不合理，直接經(jīng)營者和政府公共財政往往是最大的收益方，而社區(qū)居民有時甚至連基本的資源使用補償都難以獲得?！奥糜物w地”趨勢(聶曉玲，2009)、旅游經(jīng)營者與居民的沖突等已經(jīng)在我國不少地區(qū)出現(xiàn)。如，海南旅游業(yè)發(fā)展中就曾出現(xiàn)多次居民與旅游企業(yè)的沖突，2004年三亞甚至出現(xiàn)南山文化旅游區(qū)保安被村民毆打致死的惡性事件(吳鐘斌，2004)。這就要求旅游業(yè)發(fā)展必須重視社區(qū)參與和擴大旅游收益注入當?shù)厣鐓^(qū)的比例，以實現(xiàn)旅游業(yè)對當?shù)匕l(fā)展的貢獻和提高社區(qū)居民對旅游業(yè)的支持。

3.2.5 旅游支持系統(tǒng)的包容性增長

旅游支持系統(tǒng)涉及多個部門，職能是為其他子系統(tǒng)提供政策、安全、技術(shù)等方面的支持。其包容性增長實現(xiàn)的主要途徑是部門協(xié)調(diào)與合作、責任共擔和利益共享、有效監(jiān)督管理。

實現(xiàn)各部門間的有效協(xié)調(diào)與合作是該系統(tǒng)包容性增長的基礎，否則就會出現(xiàn)多頭管理、目標沖突、搶權(quán)推責的管理困境。而部門協(xié)調(diào)與合作的實現(xiàn)又會受到各部門之間責任共擔和利益共享機制的直接影響?；诖?，旅游部門要主動聯(lián)合各支持部門參與旅游服務、監(jiān)督和管理等相關(guān)事務，建立正式的共同參與機制，并拓展多元化的非正式參與渠道;當?shù)卣J識到旅游業(yè)發(fā)展帶來的是當?shù)氐恼w利益，提高各支持部門對自身既是旅游業(yè)發(fā)展參與者又是受益者的認識，并通過公共財政配置等機制來實現(xiàn)旅游收入在各部門之間的公平分配和對各部門參與旅游事務的合理回報。同時，有效監(jiān)督管理是實現(xiàn)旅游資源保護、科學開發(fā)、市場規(guī)范等的前提，是旅游系統(tǒng)良性運行的保障。旅游、環(huán)保、衛(wèi)生、安全等政府部門是監(jiān)督管理的主要部門，行業(yè)協(xié)會、民間組織的作用正在日益提高。

4 包容性旅游增長的政策建議

基于前面提出的包容性旅游增長概念內(nèi)涵和實現(xiàn)機制，當前我國旅游業(yè)發(fā)展中尚存在著產(chǎn)業(yè)合作與融合不夠深入、公眾旅游需求實現(xiàn)難以公平實現(xiàn)、利益分配機制不合理、公共服務體系不健全等諸多與包容性增長相背離的實際問題。這表明要推動我國包容性旅游增長的實現(xiàn)尚需諸多的政策推動。具體來說，這些政策一方面是基于國家或地區(qū)整個系統(tǒng)層面而在旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間合理配置各項資源的整體性政策，即旅游系統(tǒng)外部包容性增長政策;另一方面是基于旅游系統(tǒng)層面的部門性政策，即旅游系統(tǒng)內(nèi)部包容性增長政策。本文的研究著重于后者，這主要是考慮到部門性政策易于為旅游系統(tǒng)所自主制定和實施。

4.1 旅游系統(tǒng)外部包容性增長政策

旅游系統(tǒng)外部包容性增長政策涉及兩個層次:一是國家或地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局，如我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃;二是部門之間合作制定的推進旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合的政策。在此，拓寬產(chǎn)業(yè)融合的廣度和提高其深度是政策的主要立足點。具體來說，一方面要加快國務院各部級層面的合作框架協(xié)議制定，即積極推進國家旅游局與其他各相關(guān)部門簽署合作發(fā)展旅游的協(xié)議;另一方面要建立長效機制，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)融合的深度，科學靈活、有針對性地設計各級地方政府層面的具體實踐方式。近年來國家旅游局已經(jīng)同文化部、農(nóng)業(yè)部等部門簽署合作發(fā)展旅游的協(xié)議，但尚缺少深層次的持續(xù)性具體行動方案和長效推進機制，同時在地方政府層面的落實機制多為上級政策的簡單復制而缺少針對性和創(chuàng)新性。

4.2 旅游系統(tǒng)內(nèi)部包容性增長政策

基于我國旅游業(yè)發(fā)展的實際，旅游系統(tǒng)內(nèi)部包容性增長政策的立足點是擴大旅游需求、加強旅游扶貧、優(yōu)化旅游利益分配機制、提高旅游公共服務水平。其中擴大旅游需求是基礎，加強旅游扶貧和優(yōu)化旅游利益分配機制是最直接手段，而提高旅游公共服務水平則是基本保障。

4.2.1 出臺全國性的“國民休閑計劃”，大力發(fā)展國民旅游，使我國居民旅游權(quán)利得到有效實現(xiàn)

“國民休閑計劃”又稱“國民旅游休閑計劃”。從該計劃自2009年以來在廣東、浙江、山東等地的試點情況來看，國民性和福利性是其核心特征，福利旅游、修學旅游、銀發(fā)旅游、獎勵旅游是其關(guān)注重點，休假時間保障、消費券、門票優(yōu)惠是其主要手段。應該說，該計劃不僅是當時拉動內(nèi)需和旅游業(yè)應對經(jīng)濟危機的應急性政策工具，也是國民旅游活動機會增加、旅游權(quán)利實現(xiàn)的有效保障機制。我國旅游業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃明確提出旅游業(yè)是民生產(chǎn)業(yè)，國民旅游是“惠民生”的實現(xiàn)途徑。因此，“十二五”期間我國應該盡快出臺全國性的“國民休閑計劃”，并通過行政和市場手段的有效組合來加快其在全國范圍內(nèi)的實施，從而大力推動國民旅游需求的釋放和實現(xiàn)旅游“惠民生”之社會功能。

在國民旅游發(fā)展中，我們要重視社會旅游的發(fā)展。社會旅游又稱補貼性旅游，是指“由那些沒有社會干預就無力負擔費用的人參與的旅游活動”，即低經(jīng)濟能力者的旅游活動(格德納，里奇，2008)?？梢?，社會旅游的宗旨是旅游權(quán)利實現(xiàn)和旅游參與機會平等，屬于包容性旅游增長的范疇?！笆濉逼陂g，我國旅游業(yè)發(fā)展要在國家宏觀層面的居民收入分配制度改革和社會福利制度完善基礎上，繼續(xù)通過價格優(yōu)惠、門票減免、消費券、消費補貼等政策來提高低收入者等特殊群體參與旅游活動的經(jīng)濟能力。同時，政府要主導或引導相關(guān)公共或私人部門針對較為穩(wěn)定、規(guī)模較大的某些目標群體提供專門的設施和服務，以確保社會旅游發(fā)展的長期性和穩(wěn)定性。英國和法國在推動社會旅游發(fā)展中就已有政府和市場主體合作，專門針對青年學生群體開發(fā)價格較低的露營地和青年旅舍的成功案例(格德納，里奇，2008)。

4.2.2 加大針對貧困地區(qū)的旅游扶貧力度，創(chuàng)新旅游扶貧方式，使貧困人口能夠有機會參與旅游發(fā)展并分享其成果

戰(zhàn)勝貧困是21世紀人類社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，亞洲開發(fā)銀行的包容性增長戰(zhàn)略同時也是其減輕貧困戰(zhàn)略的三大支柱之一。世界旅游組織于2002年制定了“可持續(xù)旅游與減輕貧困”計劃，提出發(fā)展“可以直接提高貧困人口受益的旅游”(即Pro-poor tourism——旅游扶貧)(克里斯·庫珀，等，2007)。旅游扶貧的支撐點是旅游業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)帶動性和勞動密集性，立足點是窮人參與旅游就業(yè)和旅游利益分配，主要途徑是提高居民參與度、理順旅游利益分配機制。我國旅游扶貧起步于20世紀90年代初，2001年1月國家旅游局與財政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建設“國家旅游扶貧試驗區(qū)”有關(guān)問題的通知》，由此旅游扶貧進入有序?qū)嵤╇A段。到2009年8月，我國旅游扶貧已經(jīng)使占貧困地區(qū)總?cè)丝诩s十分之一的人脫貧，受益農(nóng)民約2400萬(冽瑋，2009)。

目前，我國尚有絕對貧困人口4000多萬，低收入群體人口2.7億①趙承，譚晶晶.溫家寶會見出席中國發(fā)展高層論壇年會境外代表［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/ldhd/2010-03/23/content_1562240.htm，2010-03-23.。因此，我國應繼續(xù)擴大旅游扶貧規(guī)模，并在傳統(tǒng)開發(fā)性扶貧方式基礎上不斷創(chuàng)新實踐模式。首先，對于傳統(tǒng)開發(fā)性旅游扶貧要把握兩個關(guān)鍵點:旅游業(yè)啟動資金的解決，讓旅游收入留在本地。在貧困地區(qū)旅游開發(fā)中，一般要通過政府財政主導來建設和完善旅游基礎設施，同時要依托合理的投資優(yōu)惠政策吸引外部投資者對當?shù)芈糜谓哟O施和景區(qū)景點等進行投資;要通過政府組織公益性的旅游服務、旅游經(jīng)營和管理技能教育與培訓來提高當?shù)鼐用駞⑴c旅游生產(chǎn)、服務、經(jīng)營和管理的能力，以使之有能力參與旅游業(yè)相關(guān)業(yè)務活動。尤其要注意的是，要提高旅游收入注入當?shù)厣鐓^(qū)的比例，減少旅游收入漏出，防止“旅游飛地”現(xiàn)象的發(fā)生。其次，要多方拓展就業(yè)性旅游扶貧新途徑。在就業(yè)性旅游扶貧中，旅游行政部門要加強與人力資源部門、農(nóng)業(yè)部門等的合作，充分利用國家正在實施的“再就業(yè)工程”、“陽光工程”等項目開展針對當?shù)匚淳蜆I(yè)勞動力的旅游就業(yè)技能培訓。同時，要強化面向目的地社區(qū)的收入轉(zhuǎn)移性旅游扶貧。具體途徑為目的地地方政府牽頭、旅游企業(yè)參與，依靠旅游收入建立專門性的社區(qū)公共發(fā)展基金或社會公益基金，通過發(fā)展公用事業(yè)、補貼、救濟金、補助和應急救助等形式對目的地社區(qū)進行回報。

4.2.3 推動發(fā)展社區(qū)利益型旅游業(yè)，優(yōu)化旅游利益分配機制，實現(xiàn)旅游利益在各利益主體間的公平分配

包容性增長重視但不僅局限于對貧困者利益的關(guān)注。貧困問題是其當前要解決的最為迫切的現(xiàn)實問題，但其長遠目標是破除旅游業(yè)利益分配中的不平等，實現(xiàn)各利益主體都能夠平等參與旅游業(yè)發(fā)展和公平分享其成果。發(fā)展社區(qū)利益型旅游業(yè)(CBTI)是這一目標實現(xiàn)的重要途徑，也是解決當前我國旅游利益分配過度集中化等問題的戰(zhàn)略性途徑。社區(qū)利益型旅游業(yè)是一種以讓目的地社區(qū)受益為根本目標的旅游業(yè)發(fā)展模式，其從過程和結(jié)果兩個維度(尤其是后者)關(guān)注目的地社區(qū)及其各利益相關(guān)者(包括居民、政府組織、非政府組織、私營部門)在旅游業(yè)發(fā)展中的利益獲取問題(Murray，2008)。

發(fā)展社區(qū)利益型旅游業(yè)，首先要引導旅游業(yè)的相關(guān)利益主體破除僅僅關(guān)注部門利益和經(jīng)濟利益的狹隘旅游發(fā)展觀，樹立追求旅游綜合利益、關(guān)注社區(qū)發(fā)展和旅游可持續(xù)發(fā)展的整體性旅游發(fā)展觀;要把追求經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等綜合效益作為旅游業(yè)發(fā)展的目標，把推動目的地社區(qū)發(fā)展作為旅游業(yè)發(fā)展的最終歸宿。其次還要通過擴大社區(qū)參與、深化旅游從業(yè)人員薪酬體制改革、加強公共設施投資、優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付等多種手段來保證企業(yè)、社區(qū)居民、從業(yè)人員等利益主體能夠公平分享旅游業(yè)發(fā)展帶來的利益。具體來說，政府在政策層面應該做好三項工作:一、深化旅游市場體制改革，切實轉(zhuǎn)變自身職能。放寬行政管制、打破人為壁壘和壟斷，從而提高各相關(guān)主體進入旅游市場之機會的公平程度，這是提高市場競爭公平性的前提。因此，旅游行政部門應該進一步轉(zhuǎn)變職能，減少行政干預，加快管理型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變，為旅游企業(yè)間公平競爭創(chuàng)造良好的體制環(huán)境和政策環(huán)境。二、發(fā)布社區(qū)利益型旅游業(yè)倡議，引導與協(xié)調(diào)各利益主體準確認識自己的角色及相應的責任。該倡議要明確各利益主體在旅游業(yè)發(fā)展中的責任，特別是要明確界定政府、私營部門、非政府組織在旅游業(yè)發(fā)展中的角色(圖3)，并要充分發(fā)揮政府的引導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，以使旅游業(yè)相關(guān)活動均能夠?qū)ι鐓^(qū)發(fā)展起到正面的作用(Murray，2008)。三、建立和健全旅游領(lǐng)域相關(guān)法律和法規(guī)，依法優(yōu)化旅游利益分配機制。一方面要加強立法工作，要把CBTI理念納入到正在醞釀中的《旅游法》中，明確相關(guān)主體在旅游業(yè)發(fā)展中的基本權(quán)利與義務，并清晰界定諸如規(guī)劃、社區(qū)受益、公平競爭等基本問題;完善導游人員管理制度，在《導游人員管理條例》修訂中要對其薪酬結(jié)構(gòu)、職業(yè)生涯發(fā)展等做出合理規(guī)定，解決當前導游人員薪酬不合理、職業(yè)生涯模糊兩大迫切問題。另一方面要加強執(zhí)法工作，強化相關(guān)法規(guī)如《反壟斷法》、《勞動法》等在旅游行業(yè)中的執(zhí)行，打擊壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等各種壟斷行為，規(guī)范旅游企業(yè)用工制度，依法保障旅游從業(yè)人員的合法權(quán)利。

圖3 政府、非政府組織、私營部門在CBTI中的角色

4.2.4 強化旅游公共服務體系建設，建立多層次的旅游公共服務系統(tǒng)，實現(xiàn)旅游活動的無障礙化

旅游公共服務供給不足一直是我國旅游業(yè)發(fā)展的“短板”，也是限制我國居民外出旅游及旅游需求有效實現(xiàn)的關(guān)鍵性因素。當前，我國居民旅游需求日益?zhèn)€性化，散客自主性旅游方式迅速增加，旅游者對公共服務需求的范圍不斷擴大、對服務水平的要求也越來越高。黨的十七屆五中全會提出要在全社會范圍加強公共服務，我國旅游業(yè)發(fā)展中也同樣迫切需要拓寬公共服務領(lǐng)域和提高公共服務供給水平。其中，公共旅游信息服務體系建設和無障礙旅游設施供給是當前我國旅游公共服務體系建設的兩個重要突破口。

旅游系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)都高度依賴信息。增加信息渠道，提高信息傳遞的速度和質(zhì)量，保證旅游系統(tǒng)中各主體獲取信息機會公平是實現(xiàn)各利益主體間旅游信息共享，進而實現(xiàn)包容性旅游增長的基本保障。這就要求政府部門要加強公共旅游信息服務體系建設，建立多層次的立體化旅游信息系統(tǒng)，滿足各利益主體生產(chǎn)、消費、經(jīng)營、管理等相關(guān)活動對旅游信息的需求。目前，我國省級公共旅游信息服務體系建設水平的地區(qū)差異較大，有的省僅有旅游政務網(wǎng)單一平臺;地市級和縣(市)級公共旅游信息服務體系建設很不完善，有不少縣(市)既無旅游咨詢中心又無旅游網(wǎng)絡平臺。公共旅游信息服務體系是由旅游行政部門主導建立的公益性旅游信息服務平臺，是具有高綜合性、高可信度、強即時性和高便利性的立體化旅游信息服務系統(tǒng)。具體來說，該體系應該是一個由互聯(lián)網(wǎng)、電話等多媒介支持的集網(wǎng)絡信息服務、現(xiàn)場信息服務、語音信息服務、平面信息服務為一體的現(xiàn)代旅游信息傳播系統(tǒng)。從目前上海、北京、山東等省市的實踐來看，公共旅游信息服務體系要包括旅游網(wǎng)站(如政務網(wǎng)、資訊網(wǎng)等)、旅游導向系統(tǒng)、旅游咨詢中心、旅游呼叫中心(服務熱線)、旅游媒體(如電視、報紙、期刊)、旅游宣傳冊等①山東省旅游信息中心.山東形成立體化的旅游信息服務體系［EB/OL］.http:∥www.cnta.gov.cn/html/2008-6/2008-6-26-16-34-44-2594.html，2008-06-26.，并形成立體化的信息渠道網(wǎng)絡，從而能夠即時性滿足各相關(guān)旅游利益主體的多元化信息需求。

無障礙旅游設施是針對特殊市場群體(如老人、殘疾人)提供的專門性旅游設施。2009年，我國殘疾人總數(shù)已經(jīng)超過8300萬②衛(wèi)敏麗.我國殘疾人總數(shù)已超過8300萬 近5000萬有康復需求［EB/OL］.http:∥news.xinhuanet.com/society/2009-10/27/content_12339885.htm，2009-10-27.;2010年，全國60歲及以上老年人口已達到1.7765億，占總?cè)丝诘谋戎剡_13.26%③全國老齡工作委員會.2010年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http:∥www.cncaprc.gov.cn/info/15042.html，2010-08-16.?？梢?，無障礙旅游設施的需求空間極大。無障礙旅游設施供給是旅游公共服務的重要內(nèi)容，也是我國特殊群體旅游參與能力提升的有效途徑。其貫穿于旅游者旅游活動的整個過程中，涵蓋食、宿、行、游、購、娛等所有旅游要素，并需要針對不同的具體特殊群體細分市場進行差異化設計(圖4)。因此，無障礙旅游設施供給需要在不同區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部不同產(chǎn)業(yè)部門之間、旅游業(yè)內(nèi)部各部門之間進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并在政府主導下由旅游系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之相關(guān)利益主體通過協(xié)作來實現(xiàn)。

圖4 無障礙旅游設施供給系統(tǒng)模型

5 結(jié)語

包容性增長研究是一個新課題，國內(nèi)外對包容性旅游增長的研究尚不多。本文僅對包容性旅游增長問題進行了初步研究，尚存諸多不足之處。進一步的研究還需要在完善現(xiàn)有研究框架基礎上，構(gòu)建更加明確的指標體系，提出更為細化、更具可操作性的實踐模式以及政策建議。

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