基于大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府區(qū)域投資規(guī)劃

□文/薛艷麗

基于大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府區(qū)域投資規(guī)劃

□文/薛艷麗

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式納入“十二五”規(guī)劃綱要，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面?！笆濉奔敖窈笙喈?dāng)一個(gè)時(shí)期，“投資拉動(dòng)型”仍將是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期中原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。本文將大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與地方政府二者結(jié)合起來(lái)，站在宏觀視角，提出政府區(qū)域投資規(guī)劃實(shí)施構(gòu)想。

大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；地方政府投資；區(qū)域投資規(guī)劃

一、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的提出

在國(guó)務(wù)院《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，河南省制訂了“大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”規(guī)劃。2011年3月，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)了“十二五”規(guī)劃綱要，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式納入“十二五”規(guī)劃綱要，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已正式上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。該規(guī)劃對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。中原城市群在經(jīng)濟(jì)密度、可達(dá)性、輻射帶動(dòng)等方面都優(yōu)于中部其他城市群，2008年中原城市群經(jīng)濟(jì)密度為1，799.3萬(wàn)元/平方公里，在全國(guó)七大城市群中僅次于山東半島城市群。此外，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)本身是內(nèi)外需的一個(gè)交匯點(diǎn)，有內(nèi)外需兼顧的增長(zhǎng)模式特點(diǎn)。因此，在我國(guó)下一步擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實(shí)施上，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該有重要的位置。（圖1）

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府投資

（一）地方政府投資界定。地方政府投資行為有狹義和廣義之分。狹義的地方政府投資行為是指地方政府通過(guò)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資行為以及通過(guò)預(yù)算外收入和對(duì)外借債進(jìn)行的投資行為。這些投資在整個(gè)社會(huì)總投資中占有很大的比重。廣義的地方政府投資行為是指所有地方政府主導(dǎo)的投資行為，不僅包括上述地方政府從各個(gè)渠道籌資資金進(jìn)行的基礎(chǔ)建設(shè)等投資，還包括地方政府為其他投資主體進(jìn)行投資提供的各種便利條件。本文中的地方政府投資行為是指廣義上的地方政府涵義。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府投資。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展階段，必然要經(jīng)歷大規(guī)模的投資建設(shè)過(guò)程。“十一五”以來(lái)，河南在基礎(chǔ)設(shè)施、城市發(fā)展以及能源化工和房地產(chǎn)業(yè)等資本性商品生產(chǎn)行業(yè)，都對(duì)投資形成巨大需求，進(jìn)而成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量?！笆濉奔敖窈笙喈?dāng)一個(gè)時(shí)期，“投資拉動(dòng)型”仍將是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期中原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。

本文選擇地方政府投資作為投資研究的切入點(diǎn)，主要是基于兩方面的考慮：首先，喬治·斯蒂格勒《地方政府功能的有效范圍》一文指出：與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾。其隱含的思想是：地方政府比中央政府更了解它所管轄的選民的效用與需求。目前理論界宏觀和微觀上對(duì)投資的研究頗多，而中觀投資（地方）的研究則相對(duì)薄弱；其次，目前對(duì)大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的研究把大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與地方政府二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)地、具體地研究還很少見。這也是筆者寫作這篇文章的初衷。

我國(guó)的政府投資理論現(xiàn)狀，大致有兩種研究模式：一類是從微觀上入手，主要研究具體投資項(xiàng)目的評(píng)估與決策、籌資與管理等方面的內(nèi)容；另一類是從宏觀角度研究投資領(lǐng)域的重大問(wèn)題，如投資規(guī)模膨脹、投資結(jié)構(gòu)失調(diào)、投資效益低下以及投資規(guī)劃探討，等等。本文從總體上說(shuō)屬于第二種模式，站在宏觀視角對(duì)政府投資規(guī)劃進(jìn)行研究。

三、地方政府區(qū)域投資規(guī)劃探討

規(guī)劃是一種比較全面的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃，是對(duì)未來(lái)發(fā)展的預(yù)見安排。區(qū)域規(guī)劃在大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中處于“龍頭”地位，作為地方權(quán)威機(jī)構(gòu)的地方政府，應(yīng)該也只能由它擔(dān)負(fù)起制定和落實(shí)區(qū)域規(guī)劃的責(zé)任。

（一）區(qū)域規(guī)劃的制定原則。地方政府在制定區(qū)域規(guī)劃時(shí)，要遵循一定的原則。第一，要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，長(zhǎng)期性與階段性相結(jié)合。制定城鎮(zhèn)規(guī)劃，不能急于求成，急功近利，一味追求高水平、高檔次，也不能只顧眼前，看不到未來(lái)，放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，失去發(fā)展的動(dòng)力；第二，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出特色。中原各地經(jīng)濟(jì)狀況、資源分布、文化特征千差萬(wàn)別，地方政府在制定區(qū)域規(guī)劃時(shí)，要從本地的地理位置、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化傳統(tǒng)等實(shí)際情況出發(fā)，突出自身特點(diǎn)，制定適合本地區(qū)區(qū)域建設(shè)的規(guī)劃。

當(dāng)前，中原區(qū)地方政府必須面對(duì)許多重大的社會(huì)問(wèn)題，如洶涌澎湃的民工潮、城鎮(zhèn)人員的社會(huì)保障、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、“三農(nóng)”問(wèn)題等等，這些問(wèn)題都是急需解決的大問(wèn)題，都是與大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)密切相關(guān)的問(wèn)題，在新的形勢(shì)下，各級(jí)地方政府在區(qū)域化建設(shè)中投資作用的發(fā)揮急需我們認(rèn)真地研究。

（二）區(qū)域投資規(guī)劃構(gòu)想

1、構(gòu)建工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的示范區(qū)——“大農(nóng)業(yè)”投資。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國(guó)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，在探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展方面也有戰(zhàn)略意義。應(yīng)該說(shuō)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)如果能夠在這個(gè)領(lǐng)域探索出一條工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中保護(hù)農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)的新型道路，對(duì)全國(guó)的發(fā)展有非常重要的意義，更重要的意義還在于將對(duì)全國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的破解提供范例。例如，在農(nóng)業(yè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化中，對(duì)怎樣防止貧富差距繼續(xù)擴(kuò)大給出借鑒。因此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)圍繞大農(nóng)業(yè)來(lái)做文章，在發(fā)展大農(nóng)業(yè)的過(guò)程中，自然帶動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。所謂大農(nóng)業(yè)，應(yīng)該是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)際上是切實(shí)落實(shí)“三農(nóng)”的含義。地方政府投資應(yīng)包括種子、種植、養(yǎng)殖、加工、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，也涉及農(nóng)化產(chǎn)品、農(nóng)機(jī)具制造與銷售、加工機(jī)械制造與銷售等，還要有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、立體種植、觀光農(nóng)業(yè)、特色種植與養(yǎng)殖，圍繞農(nóng)耕文化開發(fā)旅游業(yè)；同時(shí)要做好新農(nóng)村建設(shè)投資，全面提升農(nóng)民的物質(zhì)文明和精神文明程度。原有的工業(yè)可以做適當(dāng)調(diào)整，使之更有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；新建的工業(yè)企業(yè)最好是圍繞大農(nóng)業(yè)來(lái)設(shè)計(jì)；城鎮(zhèn)化也必須圍繞大農(nóng)業(yè)提供配套服務(wù)。河南在不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價(jià)的前提下加快“三化”進(jìn)程，按照這樣一個(gè)發(fā)展道路來(lái)建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成一個(gè)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的示范區(qū)，在全國(guó)發(fā)展中將具有重要意義。

2、提升城市群的競(jìng)爭(zhēng)力——“超大城市群”建設(shè)投資。21世紀(jì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的真正焦點(diǎn)是城市群的競(jìng)爭(zhēng)力。有報(bào)告顯示，珠三角、京津環(huán)渤海和長(zhǎng)三角三大城市群創(chuàng)造了全國(guó)40%左右的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，直接帶動(dòng)了東部乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為我國(guó)參與世界競(jìng)爭(zhēng)最重要的核心區(qū)域。在這樣的背景下，河南省要在未來(lái)激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地，提升中原城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)能力，就成為建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的必然選擇。

城市的規(guī)模越大，其聚集效應(yīng)越大，帶動(dòng)能力越強(qiáng)。地方政府投資要著力于建立一個(gè)合理的城鎮(zhèn)體系。一是中心城市帶動(dòng)。以省轄市為中心，形成輻射能力，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；此前，河南規(guī)劃的中原城市群以鄭州為中心，以洛陽(yáng)為副中心，加上開封，形成河南城市發(fā)展的第一梯隊(duì)，而許昌、焦作、新鄉(xiāng)作為第二梯隊(duì)存在。目前圍繞鄭州，上述城市已經(jīng)初步形成一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈；二是發(fā)展縣域中心城市，將一批有條件的縣城發(fā)展成為20萬(wàn)人口以上的城市；三是培育特色中心鎮(zhèn)，把一些重點(diǎn)建設(shè)成為城市組團(tuán)、小城市和新型農(nóng)村服務(wù)社區(qū)等。當(dāng)中原城市群的輻射范圍突破河南省邊界，也就達(dá)到了研討中的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍。而這將是一個(gè)擁有超過(guò)40個(gè)城市、人口超過(guò)1.5億規(guī)模的超大城市群。

3、破解河南之難，強(qiáng)化土地管理投資。依據(jù)我國(guó)東部沿海地區(qū)發(fā)展經(jīng)歷，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，大部分糧田已經(jīng)不可逆的成為城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)。目前，河南成為演繹這一困擾中國(guó)發(fā)展的“中國(guó)命題”的最典型樣本。河南的糧食生產(chǎn)需要土地，河南的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)也需要土地，保證糧食生產(chǎn)也就演化成了保證土地，這一切共同鑄成了“河南之難”。

各級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)時(shí)要努力在土地管理上進(jìn)行制度創(chuàng)新，一方面地方政府要健全土地的一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)，利用土地的價(jià)格機(jī)制促進(jìn)土地的合理配置。解決土地供求矛盾，要著重在提高現(xiàn)有土地利用率上下功夫，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，新上項(xiàng)目首先要利用存量土地；另一方面各級(jí)地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)能動(dòng)地利用土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓，土地要素同其他生產(chǎn)要素合理組合并產(chǎn)生較好的綜合效益，為城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)提供大量資金。為解決土地資源緊張的狀況，各地政府要不斷地探索新方法、新路子，緩解在經(jīng)濟(jì)區(qū)城市化建設(shè)中土地資源匱乏的突出矛盾。

4、解決“農(nóng)民市民化”問(wèn)題——社保投資。工業(yè)化就是農(nóng)民脫離土地的過(guò)程，而城市化的過(guò)程就是農(nóng)民進(jìn)城的過(guò)程，通過(guò)這樣兩個(gè)過(guò)程使我們的經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，社會(huì)更加和諧。在這個(gè)意義上，河南是中國(guó)的縮影，河南是人口大省，有近1億人口，要完成這兩個(gè)任務(wù)，必須將人口轉(zhuǎn)移出去，如果中部地區(qū)發(fā)展起來(lái)，承載更多的就業(yè)人口，整個(gè)中國(guó)發(fā)展將更加平衡，我們工業(yè)化、城市化進(jìn)程也會(huì)更快完成。因此，要實(shí)現(xiàn)城市化，要工業(yè)化，關(guān)鍵是怎么解決好農(nóng)民市民化問(wèn)題，而市民化過(guò)程中又涉及一系列的公共政策問(wèn)題。農(nóng)民變成城市戶籍人口，這是政府要考慮的事情。各級(jí)地方政府要在經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)地位上，甚至政治地位上給予他們與城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，進(jìn)城農(nóng)村人口得不到城鎮(zhèn)社會(huì)保障使他們不能真正在城鎮(zhèn)定居下來(lái)，所以地方政府應(yīng)采取措施把進(jìn)城農(nóng)村人口納入到城鎮(zhèn)保障范圍中來(lái)，讓他們?cè)诔擎?zhèn)定居下來(lái)。

5、構(gòu)筑全國(guó)生態(tài)屏障——生態(tài)投資。河南是全國(guó)非常明顯的生態(tài)腹地，而且正好處在氣候變化區(qū)的地帶。因此，它為全國(guó)提供了生態(tài)功能、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)服務(wù)、生態(tài)安全和安全屏障。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，其實(shí)是一個(gè)相互協(xié)調(diào)齊頭并進(jìn)的問(wèn)題。一是有利于構(gòu)筑全國(guó)生態(tài)屏障。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)涵蓋暖溫帶和亞熱帶，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型和生物多樣性十分豐富。生態(tài)投資有利于統(tǒng)籌和加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理，為維護(hù)全國(guó)生態(tài)穩(wěn)定和平衡提供重要支撐；二是有利于改善全國(guó)環(huán)境質(zhì)量。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域是淮河源頭和南水北調(diào)中線工程水源地，關(guān)系著下游省份尤其是京津地區(qū)的飲水安全，并將對(duì)全國(guó)水、氣環(huán)境質(zhì)量的整體改善起到巨大的推動(dòng)作用；三是有利于保障糧食安全。要達(dá)到2020年河南省糧食生產(chǎn)能力提高300億斤的目標(biāo)，讓人民群眾吃上放心食品，必須有一個(gè)完整、良好的自然生態(tài)系統(tǒng)。因此，地方政府在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中有義務(wù)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行控制性保護(hù)，采取強(qiáng)有力的措施，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)，真正發(fā)揮區(qū)域化建設(shè)和諧有序進(jìn)行的控制作用。

6、構(gòu)建獨(dú)具特色的文化支撐體系——“軟實(shí)力”投資。文化資源豐富是河南很明顯、很獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，也是河南最根本、最重要的優(yōu)勢(shì)。進(jìn)入21世紀(jì)，文化不僅是軟實(shí)力，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬支撐。為此，文化支撐體系成為《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要（試行）》的十大支撐體系之一。

河南有很好的文化資源：根文化、漢字文化、姓氏文化、都城文化、商業(yè)文化，經(jīng)過(guò)幾千年的積淀，博大精深。近年來(lái)還不斷利用現(xiàn)代科技手段挖掘傳統(tǒng)文化符號(hào)，古老的禪宗文化被一部《禪宗少林音樂(lè)大典》搬上舞臺(tái)，不僅向海內(nèi)外傳播著中原文化，也為河南贏得了“真金白銀”；以“宋文化”為核心的開封等8個(gè)文化改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)也進(jìn)入實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；此外，中原地區(qū)是海內(nèi)外華人的主要祖根地，這賦予了河南豐富的根文化資源。未來(lái)，地方政府投資要著力扭住“根文化”這根主干，夯實(shí)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的文化支撐體系，必須加強(qiáng)歷史文化遺跡的勘探、發(fā)掘、搶救、保護(hù)和開發(fā)利用，培育和打造以“根”文化為代表的中原文化品牌，重點(diǎn)培育以鄭州、洛陽(yáng)、開封和安陽(yáng)為主體的中原大古都群，以少林和太極為代表的中國(guó)功夫以及以新鄭黃帝故里和淮陽(yáng)羲皇故都為代表的拜祖尋根旅游目的地等。中原文化必然成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)無(wú)可比擬又不可復(fù)制的優(yōu)勢(shì)所在。如果規(guī)劃到位、政策到位，經(jīng)過(guò)努力，中原地區(qū)必將成為未來(lái)10～15年中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極。

[1]喻新安.建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)若干問(wèn)題研究[J].中州學(xué)刊，2010.5.

[2]車波.轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)地方政府投資制度研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.

[3]中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要（試行）.2010.

[4]張超力.當(dāng)前我國(guó)地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用[D].鄭州大學(xué)，2006

本文為河南省政府決策研究招標(biāo)課題“基于可持續(xù)發(fā)展的政府投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)研究”的部分成果（項(xiàng)目編號(hào)：B642）

F83

A

（作者單位：鄭州大學(xué)）