創(chuàng)新體制機制 激活農(nóng)村金融

郜俊玲

當前，我國已由資金短缺時期進入了資金相對過剩時期，但由于農(nóng)業(yè)的低利性，農(nóng)村金融供給嚴重不足。顯然，這不是缺乏銀行和資金，而是缺乏引導資金進入農(nóng)村的機制。在農(nóng)村存在著金融有效需求不足的現(xiàn)實情況下，激活農(nóng)村金融市場，增加農(nóng)村金融供給，必須創(chuàng)新農(nóng)村金融組織和創(chuàng)新政策激勵機制。

一、大力推進新型農(nóng)村金融組織發(fā)展

發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，以增量發(fā)展促存量改革，即以推進新型農(nóng)村金融組織發(fā)展為突破，帶動農(nóng)業(yè)銀行、信用社等農(nóng)村金融存量的改革，是激活農(nóng)村金融市場的有效途徑。啟動增量改革，引入新的金融組織進入農(nóng)村金融市場，不僅能夠制造“鯰魚效應”，對原有農(nóng)村金融機構(gòu)形成競爭壓力，促進農(nóng)村競爭性金融市場環(huán)境的形成，提升農(nóng)村金融服務水平；而且可以豐富農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村金融供給總量，有利于多元化、多層次農(nóng)村金融體系的建設。2006年底，銀監(jiān)會發(fā)布了《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，允許各類資本到農(nóng)村地區(qū)投資設立新型農(nóng)村金融機構(gòu)后，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)民資金互助社和小額貸款公司這四類新型農(nóng)村金融組織得到了初步發(fā)展，發(fā)揮了激活農(nóng)村金融市場的積極作用。但出于監(jiān)管方面的考慮，目前新型農(nóng)村金融組織設立的門檻較高、限制的條件較多，如村鎮(zhèn)銀行必須由商業(yè)銀行發(fā)起、貸款公司只能由銀行機構(gòu)設立，農(nóng)民資金互助社存貸活動只能在當?shù)貢T之間進行、小額貸款公司必須得有地方政府承擔風險責任等，使得大量有意愿進入農(nóng)村金融市場的產(chǎn)業(yè)資本和社會資本，或因商業(yè)銀行缺乏到農(nóng)村地區(qū)設立新機構(gòu)的積極性，或因地方政府害怕承擔風險責任不愿支持，或因當?shù)乇O(jiān)管部門擔心難以有效監(jiān)管不敢推動，而徘徊在農(nóng)村金融市場之外，使得新型農(nóng)村金融組織發(fā)展速度較慢，數(shù)量較少，不能形成規(guī)模，難以發(fā)揮更大作用。對此，一定要正確處理金融創(chuàng)新與防范風險的關系，對農(nóng)村新型金融組織，在“低門檻、嚴監(jiān)管”原則下，進一步降低門檻，放寬條件，吸引各類資本開設新型農(nóng)村金融機構(gòu)，并根據(jù)新型農(nóng)村金融組織機構(gòu)網(wǎng)點分散、管理層次多元、區(qū)域發(fā)展水平不一的實際，因地制宜、區(qū)別對待，創(chuàng)新監(jiān)管手段，實施分類監(jiān)管，防范和控制金融風險。抓住國家出臺《關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》，鼓勵河南研究設立農(nóng)村金融改革試驗區(qū)，開展農(nóng)村金融綜合改革創(chuàng)新試點的新契機，采取有效措施，大力加以推進。成立農(nóng)村金融創(chuàng)新領導小組，對農(nóng)村金融創(chuàng)新和新型農(nóng)村金融組織發(fā)展進行指導和推動。建立由金融、監(jiān)管、財政、稅務及其他產(chǎn)業(yè)政策部門組成的政策協(xié)商機制，對新型農(nóng)村金融組織運行中的困難，協(xié)商給予監(jiān)管、補貼、稅收等方面政策優(yōu)惠，切實推進我省新型農(nóng)村金融組織快速穩(wěn)健發(fā)展。

二、鼓勵支持農(nóng)村資金互助社發(fā)展

目前，我國農(nóng)村現(xiàn)代金融體系之所以沒有有效建立起來，是因為銀行與分散的農(nóng)戶一對一的交易存在市場瓶頸，這是制約我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本矛盾，即“小生產(chǎn)”與“大市場”的矛盾在金融領域的表現(xiàn)。在我國小規(guī)模家庭經(jīng)營將長期存在的條件下，在推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，解決農(nóng)村金融不足的難題，必須要從解決市場瓶頸著手，首先解決“小農(nóng)戶”與“大銀行”難以對接的問題，才能根本上解決農(nóng)村金融改革和發(fā)展問題。農(nóng)村資金互助社是農(nóng)戶生產(chǎn)與信用合作組織，是鏈接商業(yè)銀行和分散農(nóng)戶的紐帶和橋梁。大力發(fā)展農(nóng)村資金互助社，將分散、小規(guī)模的農(nóng)村金融需求整合為一定規(guī)模的有效需求，能夠改善農(nóng)戶面對銀行機構(gòu)市場交易地位低和銀行面對分散農(nóng)戶市場交易成本高的問題，實現(xiàn)小農(nóng)戶與大銀行的順利對接。要把支持農(nóng)村資金互助社作為河南省農(nóng)村金融創(chuàng)新的一個重要方面加以推進，研究出臺政策，爭取財政或中央銀行支農(nóng)貸款向農(nóng)村資金互助社提供融資支持，鼓勵支持商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社委托農(nóng)村資金互助社向農(nóng)戶貸款，形成商業(yè)銀行向合作金融組織批發(fā)資金經(jīng)營，合作金融組織向社區(qū)農(nóng)戶和小企業(yè)零售服務的新的經(jīng)營體制和機制，使農(nóng)村資金互助社成為商業(yè)銀行回歸農(nóng)村的中介傳導組織，從而形成農(nóng)村政策性銀行、商業(yè)性銀行、合作性金融組織有機結(jié)合、運轉(zhuǎn)規(guī)范的農(nóng)村金融市場體系和運行機制。

三、完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性功能

農(nóng)村經(jīng)濟的低利性，要求農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性功能不僅不能削弱，更要進一步加強。目前，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要進一步明確市場定位和所要承擔的社會責任，按照專業(yè)化農(nóng)業(yè)政策銀行方向加快改革，全面承擔起農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設等長期、微利甚至無收益“三農(nóng)”項目的政策性信貸支持。除繼續(xù)承擔農(nóng)副產(chǎn)品的收購貸款及糧油調(diào)銷、批發(fā)貸款外，還應適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設的要求，將農(nóng)、林、水利基本建設、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、教育、文化、科技、物流等方面的項目融資、重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等項目納入支持范圍，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由單純的糧食銀行轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的綜合性銀行。

四、深化農(nóng)信社體制機制改革

通過創(chuàng)新體制，盤活農(nóng)信社這一支農(nóng)村金融最大的存量。近年來，農(nóng)村信用社多次進行恢復“三性”改革，取得了初步成效，但總的看，法人治理結(jié)構(gòu)改革還未到位，管理制度尚不健全，還沒有形成有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的機制，不良貸款余額大、占比例高、歷史包袱重的局面還沒有根本上得到改善，改革發(fā)展的任務仍十分艱巨。必須按照“明晰產(chǎn)權(quán)關系，強化約束機制，增強服務功能”的總體要求，深化農(nóng)村信用社改革，從根本上解決制約農(nóng)村信用社發(fā)展的體制性問題。探索既強化行業(yè)管理又符合市場化發(fā)展趨勢的管理模式，解決省聯(lián)社職責定位模糊、邊界不清的問題；按照市場化、商業(yè)化取向，加快推進“社改行”工作；加大政策扶持力度，積極化解歷史包袱；建立激勵機制，引導農(nóng)信社提高支農(nóng)水平；建立風險統(tǒng)籌金，增強農(nóng)信社抵御風險能力，切實使農(nóng)信社成為適應“三農(nóng)”和地方經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代金融企業(yè)。

五、加大對農(nóng)村金融政策扶持力度

涉農(nóng)金融業(yè)務成本高、風險大、收益低，在農(nóng)村開展金融業(yè)務與其商業(yè)化運作之間客觀上存在矛盾，需要借鑒國際上成功有效的經(jīng)驗和做法，針對農(nóng)村金融出臺相應的政策扶持措施，并將其制度化、長期化。按照“多予、少取、放活”的原則，建立以財政、稅收、貨幣和監(jiān)管政策為主要內(nèi)容的長期化、制度化的農(nóng)村金融支農(nóng)政策體系，加大對農(nóng)村金融機構(gòu)的政策扶持，健全合理的支農(nóng)貸款項目的財政配套機制、農(nóng)業(yè)貸款的保障機制和農(nóng)村金融的利益補償機制，調(diào)動投資主體的積極性，保證農(nóng)業(yè)投資的連續(xù)性、有效性，降低投資的風險，吸引金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)加大投入。一是制定財政扶持政策，以建立農(nóng)業(yè)貸款貼息政策為重點，發(fā)揮“財政小補貼撬動信貸大資金”的政策效應。二是實施稅收優(yōu)惠政策，明確農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)享受免征所得稅和減免營業(yè)稅的優(yōu)惠政策，減輕農(nóng)村金融機構(gòu)負擔。三是出臺貨幣支持政策。根據(jù)銀行業(yè)金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款占全部貸款的比重，實行有差別的法定存款準備金制度，增加農(nóng)村金融機構(gòu)可用資金規(guī)模，提高農(nóng)村金融機構(gòu)籌措資金能力，加大對“三農(nóng)”的貸款投放。

六、加快建立農(nóng)業(yè)政策性保險體系

目前，農(nóng)業(yè)政策性保險嚴重缺乏，農(nóng)業(yè)貸款風險集中在銀行金融機構(gòu)，農(nóng)村金融組織的資金安全難以切實保障，必須健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加快建立全國范圍的政策性農(nóng)業(yè)保險網(wǎng)絡和農(nóng)業(yè)保險基金，提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。國外發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗表明，提高投保人的參保率是農(nóng)業(yè)保險成功的最重要的因素之一。提高參保率的通常做法就是國家給予保費補貼，國外的補貼水平一般達到保費的50%左右。我國農(nóng)業(yè)保險的投保人多是收入較低的農(nóng)戶，承擔高額保費有較大困難，需要國家的政策支持尤其是財政的支持。一是加大財政對農(nóng)業(yè)保險補貼力度和政策扶持，擴大保險范圍和保險對象，提高中央財政對農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例。二是支持專業(yè)性、商業(yè)性保險機構(gòu)的發(fā)展，鼓勵引導商業(yè)性保險機構(gòu)到農(nóng)村地區(qū)設立機構(gòu)、開展業(yè)務、開發(fā)適合農(nóng)村需求的各類保險產(chǎn)品，探索建立多層次、多主體的農(nóng)業(yè)保險網(wǎng)絡。三是采取財政補貼、稅收優(yōu)惠等有力措施，鼓勵各類商業(yè)性保險公司為農(nóng)業(yè)保險提供再保險支持，建立有效的巨災風險分散機制。只有建立與農(nóng)業(yè)信貸制度相配套、相適應的農(nóng)業(yè)保險制度，才能有效改善農(nóng)戶信貸融資的條件，提高其信貸市場融資能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村金融的良好互動，為農(nóng)村金融組織服務“三農(nóng)”資金的安全提供保障。

（作者單位：河南人民省政府發(fā)展研究中心）