海洋執(zhí)法監(jiān)察事件分類研究＊

湯海榮,畢 磊,劉如順

(1.國家海洋標準計量中心 天津 300112;2.中國海監(jiān)第二支隊 天津 300453;3.國家海洋局 北京 100860)

海洋執(zhí)法監(jiān)察事件分類研究＊

湯海榮1,畢 磊2,劉如順3

(1.國家海洋標準計量中心 天津 300112;2.中國海監(jiān)第二支隊 天津 300453;3.國家海洋局 北京 100860)

文章從規(guī)范海洋執(zhí)法統(tǒng)計工作及規(guī)范執(zhí)法行為兩個方面闡述了開展海洋執(zhí)法監(jiān)察事件分類研究工作的意義,提出了海洋執(zhí)法監(jiān)察事件的分類原則和主要事件類型,并以海洋環(huán)境污染事件和海域使用違法事件為例進行了具體闡述。

海洋;執(zhí)法;事件;分類

隨著我國海洋開發(fā)利用活動的逐漸深入,海洋對國民經(jīng)濟的貢獻不斷提升,海洋已成為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要領(lǐng)域?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“推進海洋經(jīng)濟發(fā)展”,強調(diào)“堅持陸海統(tǒng)籌,制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略,提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”。海洋執(zhí)法監(jiān)察工作是海洋綜合管理的保證,執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法隊伍運用法律以強制手段調(diào)整海洋活動中的各種關(guān)系[1],維持正常的海洋秩序,以實現(xiàn)維護國家海洋權(quán)益、合理開發(fā)利用海域資源、保護和保全海洋環(huán)境的管理目標。

海洋執(zhí)法監(jiān)察范圍廣泛,管理對象眾多,涉及海域使用和海洋環(huán)境保護等眾多類型的執(zhí)法監(jiān)察事件,對這些事件進行科學(xué)、合理和系統(tǒng)的分類研究,確定事件分類規(guī)則和事件屬性要求,對于規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法工作效率和準確開展執(zhí)法統(tǒng)計工作,進而提高我國海洋行政執(zhí)法工作能力具有重要作用。

1 開展海洋執(zhí)法監(jiān)察事件分類研究工作的意義

1.1 為海洋執(zhí)法統(tǒng)計工作提供依據(jù)

海洋執(zhí)法監(jiān)察工作由中國海監(jiān)開展。中國海監(jiān)于1999年正式組建,實行國家、省、市、縣四級機構(gòu)組織體系,主要職能是依照有關(guān)法律和規(guī)定,對我國管轄海域(包括海岸帶)實施巡航監(jiān)視,查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施和擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為。經(jīng)過10余年的執(zhí)法實踐,海洋執(zhí)法對海洋管理的保障和促進作用日益凸顯。根據(jù)國家海洋局發(fā)布的《2009年中國海洋行政執(zhí)法公報》顯示,2009年中國海監(jiān)實施全海域定期維權(quán)巡航執(zhí)法,巡航范圍北起鴨綠江口,南至曾母暗沙,東至沖繩海槽附近,基本覆蓋了我國管轄海域。

中國海監(jiān)每年查處的上千起違法事件涉及海洋管理的眾多領(lǐng)域。自2001年,中國海監(jiān)總隊為全面掌握海監(jiān)執(zhí)法情況,開始啟動了海洋執(zhí)法統(tǒng)計工作。實行自大隊、支隊、省(區(qū)、市)總隊到海區(qū)總隊和國家總隊的四級報送體系[2]。目前執(zhí)法統(tǒng)計報表中對于“發(fā)現(xiàn)違法行為”一欄的劃分較為簡單、籠統(tǒng),不能系統(tǒng)、全面地反映海監(jiān)執(zhí)法情況。例如,“海底電纜管道監(jiān)督檢查情況”報表中將違法行為分為未經(jīng)批準、超批準的期限作業(yè)、未按時報告船位、未按照規(guī)定備案和船舶在安全區(qū)內(nèi)違規(guī)作業(yè)幾個欄目。其中“未按照規(guī)定備案”的違法行為按照《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》的規(guī)定,應(yīng)包括“擅自進行海底電纜、管道路由調(diào)查、勘測”“擅自進行海底電纜、管道鋪設(shè)施工”和“海底電纜、管道鋪設(shè)施工結(jié)束后,未將有關(guān)資料報主管機關(guān)備案”3種不同的情況,如果只統(tǒng)計為“未按照規(guī)定備案”顯然不能明確反映出具體的違法行為。由此可見,開展海洋執(zhí)法監(jiān)察事件分類研究工作,將為細化統(tǒng)計報表中的違法事件類型和明確執(zhí)法工作統(tǒng)計要素提供依據(jù),對海洋執(zhí)法統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和完整性起到保障作用。

1.2 規(guī)范和統(tǒng)一海洋執(zhí)法監(jiān)察行為

“依法行政”是開展執(zhí)法工作的根本原則。海洋執(zhí)法監(jiān)察工作的依據(jù)是相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等,主要包括《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海島保護法》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和《海洋自然保護區(qū)管理辦法》等10余部法律法規(guī)和管理條例[3]。這些法律法規(guī)和條例之間存在著一定程度的交叉和重復(fù)問題,執(zhí)法工作中需要同時考慮各個法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,單純依據(jù)某一項法律法規(guī)進行執(zhí)法就會漏掉一些執(zhí)法內(nèi)容。以海洋傾廢執(zhí)法監(jiān)察工作為例,判斷違法事件時需要同時考慮《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》和《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》等幾項法律法規(guī)。如果對相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的種類繁多的執(zhí)法監(jiān)察事件進行全面、系統(tǒng)的梳理和分類,形成國家承認的規(guī)范性標準,將為執(zhí)法人員的執(zhí)法工作提供依據(jù),給執(zhí)法人員的具體執(zhí)法工作帶來很多方便,進而提高執(zhí)法監(jiān)察工作效率,規(guī)范和統(tǒng)一海洋執(zhí)法監(jiān)察行為,為探索實現(xiàn)規(guī)范、高效的新型海監(jiān)執(zhí)法模式提供有力的支撐。

2 海洋執(zhí)法監(jiān)察事件主要類型

2.1 事件分類原則

海洋執(zhí)法監(jiān)察事件指違反海洋相關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章,損害海洋環(huán)境、違法使用海域、破壞海島保護、破壞海底電纜管道以及侵犯我國海洋權(quán)益的各類違法事件。事件的分類應(yīng)以事件涉及的主要法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等為分類依據(jù)。同時涉及多項法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的事件,應(yīng)首先判定事件的主體違法活動,之后羅列隨主體違法活動所帶來的其他違法活動,并進行歸類。另外,事件類型劃分應(yīng)符合實際工作需要,便于海洋執(zhí)法監(jiān)察人員進行事件處理。

2.2 事件分類體系

根據(jù)事件涉及的海洋管理工作領(lǐng)域和層次關(guān)系,海洋執(zhí)法監(jiān)察事件類型采用四級分類體系,分為一級類、二級類、三級類和四級類(圖1)。

圖1 海洋執(zhí)法監(jiān)察事件分類體系

一級類分為海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件、海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件、海島保護執(zhí)法監(jiān)察事件、海底電纜管道鋪設(shè)與保護執(zhí)法監(jiān)察事件和涉外海洋科學(xué)研究執(zhí)法監(jiān)察事件5個類型。二級類和三級類分別對上級類型進行細化。對于涉及范圍較廣,內(nèi)容最為豐富的海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件細化為四級類,其余類型細化到二級類或三級類。

下面就海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件和海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件兩個主要的類型進行具體分類闡述。

2.2.1 海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件

海洋環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)察工作的主要執(zhí)法依據(jù)是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》和《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第一條第4款規(guī)定,海洋環(huán)境污染是指人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境,其中包括河口灣,以至造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和其他正當用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響。

根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)的規(guī)定,以及海洋環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)察工作中遇到的具體情況,海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件二級類可分為:海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境、海洋傾倒廢棄物污染損害海洋環(huán)境、違反海洋自然保護區(qū)管理制度和其他海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件。其中對海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察事件可以從環(huán)境影響評價、海洋工程的污染防治、污染物排放管理、污染物的預(yù)防和處理以及海洋石油勘探開發(fā)5個方面進行細分。

目前,在執(zhí)法實踐中存在較多的海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件主要有以下幾類。

第一,海洋傾倒廢棄物方面,從施工方式來看,主要是以圍埝吹填和自航式外拋為主要施工方式,泵吸式、抓斗泥駁外拋工程量較小,同時有泥駁船拋填和倒運傾倒作業(yè)。根據(jù)法律規(guī)定,需要傾倒廢棄物的單位必須向國家海洋行政主管部門提出書面申請,經(jīng)審查批準后方可傾倒。

在現(xiàn)階段的執(zhí)法實踐中,海洋傾廢管理中主要存在的違法行為有:一是未取得海洋傾倒許可證,向海洋傾倒廢棄物。此類違法行為有兩種情形:①未申請海洋傾倒許可證擅自傾倒廢棄物;②雖已提出申請,但尚未獲得批準就擅自傾倒廢棄物。不論是哪種情形,只要未取得許可證,向海洋傾倒廢棄物,就屬于違法行為。二是不按照許可證的規(guī)定傾倒,或者向已經(jīng)封閉的傾倒區(qū)傾倒廢棄物。三是不按照規(guī)定記錄傾倒情況,或者不按照規(guī)定提交傾倒報告等違法行為。在執(zhí)法過程中還發(fā)現(xiàn)存在未取得傾倒許可證進行無圍埝吹填和施工方式與環(huán)境影響評價不相符的違法行為,目前尚沒有明確的法律法規(guī)條文來加以規(guī)范。

第二,海洋工程建設(shè)方面,海洋工程建設(shè)項目必須符合海洋功能區(qū)劃,在可行性研究階段,編報海洋環(huán)境影響報告書,由海洋行政主管部門核準,并報環(huán)保部門備案。海洋工程建設(shè)項目的環(huán)保設(shè)施,必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工和同時投產(chǎn)使用。為防止和控制溢油污染,減少污染損害,從事海洋石油勘探開發(fā)的作業(yè)者,應(yīng)根據(jù)油田開發(fā)規(guī)模、作業(yè)海域的自然環(huán)境和資源狀況,制訂溢油應(yīng)急計劃,報海區(qū)主管部門審查。

在現(xiàn)階段的執(zhí)法實踐中,海洋工程建設(shè)中主要存在的違法行為有:一是海洋環(huán)境影響報告書未經(jīng)核準,擅自開工建設(shè)。二是海洋工程建設(shè)項目未建成環(huán)境保護設(shè)施、環(huán)境保護設(shè)施未達到規(guī)定要求即投入生產(chǎn)、使用。三是發(fā)生溢油事故,造成海洋環(huán)境污染。四是海洋石油鉆井船、鉆井平臺和采油平臺的含油污水和油性混合物未經(jīng)處理達標即進行排放,造成海洋環(huán)境污染。五是不按規(guī)定使用化學(xué)消油劑。六是防污記錄簿的記載非正規(guī)化。七是未取得《海底電纜管道鋪設(shè)施工許可證》的情況下,擅自進行海底管道鋪設(shè)作業(yè)等違法行為。

2.2.2 海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件

近年來,在黨中央、國務(wù)院做出了“海洋開發(fā)”戰(zhàn)略部署后,各沿海省市相繼制定了“開發(fā)海洋資源、發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”的規(guī)劃和目標,海域使用規(guī)模尤其是圍海、填海規(guī)模迅速擴大。如,遼寧省的“五點一線”工程、河北省的“曹妃甸工業(yè)區(qū)、四點一帶、渤海新區(qū)”和天津濱海新區(qū)等。然而,隨著海域資源開發(fā)利用活動的開展,海域使用違法事件不斷發(fā)生。海域使用過程中存在著重發(fā)展、輕法律,無序、無度用海的狀況。海域使用違法行為既破壞了海域管理秩序,又造成了海域資源的破壞和浪費、海域資產(chǎn)的流失。

根據(jù)海域使用執(zhí)法監(jiān)察工作的主要執(zhí)法依據(jù)《海域使用管理法》,以及執(zhí)法實際情況,海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件二級類可分為:未經(jīng)批準或者騙取批準而非法占用海域;未經(jīng)批準或者騙取批準進行填海和圍?；顒?無權(quán)批準使用海域的單位非法批準使用海域、超越批準權(quán)限非法批準使用海域,或者不按海洋功能區(qū)劃批準使用海域;擅自改變經(jīng)批準的海域用途;海域使用權(quán)期滿,未辦理有關(guān)手續(xù),繼續(xù)使用海域;海域使用權(quán)終止后,原海域使用權(quán)人不按規(guī)定拆除用海設(shè)施和構(gòu)筑物;不按期繳納海域使用金,在期限內(nèi)仍拒不繳納的;其他海域使用違法事件,如海洋資源違規(guī)采挖、禁漁區(qū)禁漁期內(nèi)違規(guī)捕撈等。

根據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定,單位和個人使用海域,必須依法取得海域使用權(quán)。目前,在執(zhí)法實踐中存在較多的海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件主要有以下幾類。

(1)非法占用海域,主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準非法占用海域以及未經(jīng)批準進行圍海、填?；顒印４祟愡`法行為有3種情形:①相對人未向海洋行政主管部門提交海域使用申請就擅自占用海域;②相對人向海洋行政主管部門申請使用海域,在審批過程中尚未獲得批準就擅自占用海域;③相對人向海洋行政主管部門申請使用海域未獲得批準,仍然擅自占用海域。

(2)非法改變海域用途,根據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定,海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準的海域用途;確需改變的,應(yīng)當在符合海洋功能區(qū)劃的前提下,報原批準用海的人民政府批準。對違反本條款規(guī)定的,由海洋行政主管部門根據(jù)相應(yīng)條款對其實施行政處罰。

3 結(jié)束語

海洋執(zhí)法監(jiān)察工作關(guān)系到國家主權(quán)、海洋資源環(huán)境安全和海洋開發(fā)秩序等一系列重要而敏感領(lǐng)域,肩負著為“實施海洋開發(fā)”戰(zhàn)略保駕護航的重任。海洋執(zhí)法監(jiān)察事件內(nèi)容豐富,在分析、歸納、總結(jié)各類監(jiān)察事件的基礎(chǔ)上,研究確定海洋監(jiān)察事件分類規(guī)則,對于準確判斷監(jiān)察事件的類型和性質(zhì)、科學(xué)和合理地收集信息并做出正確的處理方案,進而提高我國海洋執(zhí)法監(jiān)察事件的處理能力具有重要意義。同時,我們需要認識到現(xiàn)有的海洋法律、法規(guī)和相關(guān)標準并不完善,對于某些具體執(zhí)法工作遇到的問題仍然無法可依。在進行海洋執(zhí)法監(jiān)察事件的分類研究工作中,應(yīng)該從實際出發(fā),全面、系統(tǒng)地考察執(zhí)法工作需要,為執(zhí)法人員提供切實可行的依據(jù)。

[1] 侯金義.淺談海洋行政管理與海洋執(zhí)法監(jiān)察[J].海洋信息,1996(4):2-4.

[2] 林寧,劉曉燕.海洋行政執(zhí)法統(tǒng)計相關(guān)問題研究[J].海洋信息,2005(4):20-22.

[3] 孫書賢.海洋行政執(zhí)法法律依據(jù)匯編[M].北京:海洋出版社,2007:1-6.

海洋公益性行業(yè)科研專項“《海洋監(jiān)察事件分類與判定規(guī)范》國家標準研制”(200805099).