海洋空間規(guī)劃及主體功能區(qū)劃研究進(jìn)展＊

張 冉,張珞平,方秦華

(廈門大學(xué)海洋與環(huán)境學(xué)院 廈門 361005)

海洋空間規(guī)劃及主體功能區(qū)劃研究進(jìn)展＊

張 冉,張珞平,方秦華

(廈門大學(xué)海洋與環(huán)境學(xué)院 廈門 361005)

海洋空間規(guī)劃是解決海域各種人類活動(dòng)之間以及人類活動(dòng)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾的有效工具,是基于生態(tài)系統(tǒng)的多用途海域使用管理手段。文章綜述了國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃及主體功能區(qū)劃的研究進(jìn)展,對(duì)海洋空間規(guī)劃及主體功能區(qū)劃的基本理論、原則、內(nèi)涵和技術(shù)路線進(jìn)行了總結(jié),并對(duì)海洋空間規(guī)劃邊界以及基本單元的劃分原則和方法進(jìn)行了總結(jié)。通過總結(jié)可知,現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃的基本技術(shù)路線有兩種:一是基于空間疊置分析的技術(shù)路線;二是基于指標(biāo)體系的技術(shù)路線?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃要求其邊界必須尊重生態(tài)系統(tǒng)邊界,然而出于實(shí)踐管理的需要,通常按照行政管理邊界來劃分。基本單元可依據(jù)基本行政單元(市、縣、鄉(xiāng))、自然地理特征(地形)和公里網(wǎng)格等進(jìn)行劃分。

海洋空間規(guī)劃;主體功能區(qū)劃;空間疊置;指標(biāo)體系

海洋空間規(guī)劃通過對(duì)海域各種人類活動(dòng)的時(shí)空分布進(jìn)行配置,以實(shí)現(xiàn)海洋發(fā)展的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo),它是由社會(huì)各界廣泛參與的公共過程,海洋區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃的關(guān)鍵和核心步驟[1]。海洋空間規(guī)劃的目的,是為了解決各種人類活動(dòng)之間以及人類活動(dòng)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾,選擇合適的管理戰(zhàn)略來保護(hù)具備重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域、維持和保證必要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[1]。海洋空間規(guī)劃為海洋管理提供以綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略管理機(jī)制,并通過進(jìn)行海洋生態(tài)功能重建來維持海洋自然恢復(fù)力[2-3],在提高海岸帶地區(qū)的生活水平和生活質(zhì)量的同時(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

海洋空間規(guī)劃的發(fā)展源于國際社會(huì)對(duì)發(fā)展海洋保護(hù)區(qū)的需要,隨著各種用海矛盾的凸顯以及海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的惡化,越來越多的國家開始關(guān)注海洋空間的多用途管理[2]。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》提出了開展海洋綜合管理的建議,2002年歐盟海岸帶綜合管理建議書(EU Recommendations on integrated coastal zone management,ICZM),確定海洋空間規(guī)劃是整體區(qū)域資源管理的重要組成。2005年《歐盟海洋環(huán)境策略綱要》[EU Thematic Strategy fo r the M arine Environment(2005)]發(fā)布了一個(gè)海洋空間規(guī)劃的支持性框架。2006年6月7日,歐盟發(fā)布了《歐洲未來海洋政策綠皮書(2006)》,海洋空間規(guī)劃被視為是管理日益增長的海洋經(jīng)濟(jì)沖突和保護(hù)生物多樣性的關(guān)鍵手段。2007年10月歐盟委員會(huì)頒布的歐盟《海洋綜合政策藍(lán)皮書》指出,必須利用海洋空間規(guī)劃手段,實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展,恢復(fù)海洋環(huán)境健康狀況,歐盟將為海洋空間規(guī)劃與綜合管理制定共同的原則與指南。在歐盟上述政策的推動(dòng)下,多個(gè)歐洲國家,開展了海洋空間規(guī)劃管理工作,并取得了較好的成效。北海的比利時(shí)、荷蘭、德國和英國已經(jīng)初步完成海域利用規(guī)劃和領(lǐng)海范圍內(nèi)的區(qū)劃[4]。從2006年開始,政府間海洋委員會(huì)(Intergovernmental Oceanographic Commission,IOC)開始推行基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃實(shí)踐[2],并在2009年發(fā)布了海洋空間規(guī)劃的技術(shù)框架(M arine Spatial Planning-a Step-by-StepApp roach)。2009年,美國政府也提出要在其領(lǐng)海范圍內(nèi)實(shí)施海岸帶與海洋空間規(guī)劃,并制訂了相應(yīng)的管理和技術(shù)框架[5]。海洋功能區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃在我國的實(shí)踐[2]。

2006年,“十一五”規(guī)劃提出推進(jìn)形成主體功能區(qū),編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃,并將海洋國土空間也納入其中。主體功能區(qū)劃思路是我國的一項(xiàng)創(chuàng)舉,國內(nèi)外可供借鑒的成果很少,海洋空間規(guī)劃著力于海洋管理的空間優(yōu)化,與此有相通之處。因此,筆者對(duì)國際上海洋空間規(guī)劃及國內(nèi)主體功能區(qū)劃的研究進(jìn)展進(jìn)行了綜述,總結(jié)了海洋空間規(guī)劃與現(xiàn)有主體功能區(qū)劃的基本理論、原則、內(nèi)涵、技術(shù)路線及方法,以期對(duì)我國海域主體功能區(qū)劃的研究提供借鑒。

1 海洋空間規(guī)劃的基本理論和原則

1.1 海洋空間規(guī)劃

海洋空間規(guī)劃是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的區(qū)域海洋管理措施[3,6-8],是實(shí)現(xiàn)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海域使用管理的有效工具[2]。在海洋空間規(guī)劃中,基于空間(p lace-based)的管理是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理理念的具體表現(xiàn)。基于空間的管理強(qiáng)調(diào),處于不同位置的生態(tài)系統(tǒng)具備不同的物理化學(xué)及生物生態(tài)學(xué)特征,其結(jié)構(gòu)和功能也各不相同。因此,對(duì)于一些特殊的物種或生態(tài)系統(tǒng)來說,一些位置比其他位置更為重要,對(duì)不同的位置要進(jìn)行區(qū)分并實(shí)施差異化的管理措施,尤其是識(shí)別那些具有重要生物生態(tài)價(jià)值的位置,并對(duì)其進(jìn)行保護(hù)是海洋空間規(guī)劃的核心[7]。朱堅(jiān)真[9]提出空間分異理論和區(qū)位理論是海洋功能區(qū)劃的主要理論基礎(chǔ),由海洋自然資源稟賦所形成的空間差異是進(jìn)行海洋功能區(qū)劃的自然基礎(chǔ)。

以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃必須遵循可持續(xù)發(fā)展原則,基于生態(tài)系統(tǒng)的管理原則[1-3,10-11];預(yù)警預(yù)防原則,污染者付費(fèi)原則[1-3,10];生態(tài)系統(tǒng)完整性原則[1];持續(xù)改進(jìn)原則[11];維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康原則,資源定位原則,以海定陸原則[12];公眾參與原則[1-2,12]等。海洋空間規(guī)劃應(yīng)該是一種社會(huì)選擇,公眾是決策制定過程的中心,并且是需要執(zhí)行管理措施的對(duì)象,因此,利益相關(guān)者以及公眾應(yīng)該參與到海洋空間規(guī)劃的決策過程中。Boyes等[13]認(rèn)為海洋空間規(guī)劃必須優(yōu)先考慮海洋保護(hù)區(qū)的劃分。

1.2 主體功能區(qū)劃

以某種功能為主所形成的主體功能區(qū)實(shí)際上是一個(gè)具備綜合功能的功能區(qū),以不影響主體功能定位為前提,兼顧其他功能[14-15]。主體功能區(qū)劃要求要根據(jù)各個(gè)主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?明確各個(gè)主體功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、開發(fā)時(shí)序和管制原則等[16]。主體功能區(qū)不同于空間范圍較小、定位相對(duì)單一的功能區(qū),如工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和商業(yè)區(qū)等,是超越一般功能和特殊功能基礎(chǔ)上的功能定位,主體功能區(qū)不完全排斥其他輔助功能或附屬功能[14-15]。

在主體功能區(qū)劃的定義中,開發(fā)是指大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)活動(dòng),而不是一般意義上的資源開發(fā),更不等同于發(fā)展[15,17];優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止主要是對(duì)開發(fā)方式而言的,不是指開發(fā)內(nèi)容,也不是指主體功能[17]。優(yōu)化開發(fā)是指在加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),更加注重經(jīng)濟(jì)增長的方式、質(zhì)量和效益,實(shí)現(xiàn)又好又快的發(fā)展;重點(diǎn)開發(fā)并不是指所有方面都要重點(diǎn)開發(fā),而是指重點(diǎn)開發(fā)那些維護(hù)區(qū)域主體功能的開發(fā)活動(dòng);限制開發(fā)是指為了維護(hù)區(qū)域生態(tài)功能而進(jìn)行的保護(hù)性開發(fā),對(duì)開發(fā)的內(nèi)容、方式和強(qiáng)度進(jìn)行約束;禁止開發(fā)也不是指禁止所有的開發(fā)活動(dòng),而是指禁止那些與區(qū)域主體功能定位不符合的開發(fā)活動(dòng)[15]。

2 海洋空間規(guī)劃及主體功能區(qū)劃技術(shù)路線和方法

2.1 基本技術(shù)路線

海洋空間規(guī)劃的基本技術(shù)路線:劃分基本調(diào)查單元,運(yùn)用地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)建立規(guī)劃區(qū)域各種海域使用活動(dòng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)特征(非生物特征、重要生物和生境分布)分布圖,然后將各種信息分布圖進(jìn)行疊加,運(yùn)用情景分析法[1,5,10]結(jié)合公眾參與法最終確定規(guī)劃方案。除此以外,空間多標(biāo)準(zhǔn)分析方法(spatial multi-criteria analysis)[18]也被運(yùn)用于區(qū)劃當(dāng)中,其基本思路是通過劃分基本單元,構(gòu)建指標(biāo)體系,根據(jù)指標(biāo)體系對(duì)各單元進(jìn)行評(píng)價(jià),最終形成區(qū)劃。Boyes等[13]認(rèn)為繪制海洋景觀圖譜(coastal,seabed,and water column)是實(shí)行海洋空間管理的必要步驟,還認(rèn)為要優(yōu)先劃定保護(hù)區(qū)。Matthew等[19]認(rèn)為Marxan軟件可以用于基于保育管理的海域使用區(qū)劃。

國內(nèi)主體功能區(qū)劃主要采用基于指標(biāo)體系的技術(shù)路線:首先劃分基本區(qū)劃單元,然后構(gòu)建指標(biāo)體系對(duì)各單元進(jìn)行評(píng)價(jià),最后根據(jù)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果合并同類基本單元形成最終區(qū)劃[20-24]。此外,朱傳耿等[25]利用RS、GIS技術(shù)構(gòu)建地域基礎(chǔ)圖形數(shù)據(jù)庫和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展屬性數(shù)據(jù)庫,首先根據(jù)分析地域的自然環(huán)境本底特征形成生態(tài)環(huán)境約束性等級(jí)區(qū)劃,然后根據(jù)資源承載、社會(huì)支撐、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集聚輻射等進(jìn)行地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展?jié)摿Φ燃?jí)區(qū)劃,最后將生態(tài)環(huán)境約束性等級(jí)區(qū)劃與地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展?jié)摿Φ燃?jí)區(qū)劃進(jìn)行空間疊置分析,完成地域主體功能區(qū)劃。劉瑩等[26]在生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上結(jié)合土地建設(shè)生態(tài)適宜性分析,應(yīng)用GIS技術(shù)進(jìn)行圖層疊置,綜合考慮各區(qū)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿M(jìn)行市域主體功能區(qū)劃研究。

2.2 區(qū)劃、規(guī)劃邊界及基本單元的劃分

2.2.1 邊界的確定

海洋空間規(guī)劃是基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋管理。以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理理念要求海洋空間規(guī)劃邊界的確定要尊重生態(tài)系統(tǒng)的完整性。Gilliland等[3]認(rèn)為海洋空間規(guī)劃的邊界原則上應(yīng)該根據(jù)基于生物地理學(xué)、海洋學(xué)以及水深的生態(tài)系統(tǒng)邊界來確定。如,可以根據(jù)匯水區(qū)范圍來劃定向陸邊界。但是在實(shí)踐過程中,要綜合考慮社會(huì)制度及行政管理等因素確定海洋空間規(guī)劃的邊界。政府間海洋委員會(huì)發(fā)布的海洋空間規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則[1]指出海洋空間規(guī)劃的規(guī)劃邊界不必與其管理邊界完全一致,其規(guī)劃邊界應(yīng)大于管理(實(shí)施)邊界,有利于識(shí)別對(duì)管理區(qū)域產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響的來源(如,污染源),最后將負(fù)責(zé)管理這些影響源的機(jī)構(gòu)納入海洋空間規(guī)劃實(shí)施過程中。各國在進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐中,對(duì)海洋空間規(guī)劃邊界的劃分也有所不同。Day[11]等人在制定南澳大利亞海洋規(guī)劃框架中,規(guī)定地方海洋規(guī)劃的邊界為天文大潮線(包括被淹沒的濕地)向海延伸3海里范圍內(nèi)所有海域、河口及海灣(地方政府的行政管理邊界)。Douvere等[6]總結(jié)了德國海洋空間規(guī)劃的邊界:德國地方/州政府負(fù)責(zé)領(lǐng)海范圍內(nèi)的海洋空間規(guī)劃,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋空間規(guī)劃。美國海岸帶和海洋空間規(guī)劃的地理范圍向海一側(cè)包括領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),向陸一側(cè)可以延伸至平均高潮線,并包括內(nèi)陸的海灣及河口,美國海岸帶和海洋空間規(guī)劃根據(jù)大海洋生態(tài)系統(tǒng)(largemarine ecosystem)將其領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分成9個(gè)規(guī)劃區(qū)域[5]。

我國海洋主體功能區(qū)劃的邊界是按照行政管轄海域的邊界來劃分的,其中國家級(jí)海洋主體功能區(qū)劃分范圍包括近岸重點(diǎn)海域、重點(diǎn)海島及周邊海域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。省級(jí)海洋主體功能區(qū)劃分范圍包括省級(jí)管轄海域和海島[24]。

2.2.2 區(qū)劃的基本單元的劃分

目前海洋空間規(guī)劃基本單元的劃分方法有3種:根據(jù)自然屬性劃分基本單元,如根據(jù)水深劃分基本調(diào)查單元[10];以行政單元(市、縣)作為基本區(qū)劃單元[27-29];根據(jù)千米網(wǎng)格劃分基本單元[11,21]。何廣順等[24]提出綜合考慮海洋自然地理、沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)與海洋經(jīng)濟(jì)和沿海行政區(qū)劃等要素劃定海洋主體功能區(qū)劃空間評(píng)價(jià)單元。

2.3 區(qū)劃指標(biāo)體系

基于空間疊置分析的海洋空間規(guī)劃并未制訂指標(biāo)體系,但是海洋空間規(guī)劃必須搜集以下3類信息:規(guī)劃區(qū)域生物和生態(tài)分布,尤其是對(duì)某一物種或種群有重要意義的生境;各種人類活動(dòng)的空間分布;海洋學(xué)以及物理環(huán)境特征(水深、潮流和沉積物等)以及沿岸社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[1]。此外,Boyes等[13]認(rèn)為繪制海洋景觀圖譜是海洋空間管理的必要內(nèi)容。Day等[11]認(rèn)為海洋空間規(guī)劃要搜集相關(guān)的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化信息以及生態(tài)信息(如,規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的生境、棲息地以地方特有物種以及珍惜瀕危物種繁殖及棲息地的識(shí)別)。Portman[18]提出跨行政邊界海洋保護(hù)區(qū)區(qū)劃指標(biāo)體系包括4個(gè)方面的指標(biāo):海域自然價(jià)值(natural marine values),包括水質(zhì)、生物多樣性和珊瑚礁健康狀況;商業(yè)價(jià)值(commercial values),水上運(yùn)動(dòng)及娛樂價(jià)值(water sport and recreational values),土地利用價(jià)值(land use values)等。

目前,主體功能區(qū)劃主要從資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?個(gè)一級(jí)層面考慮,并初步確定二級(jí)指標(biāo)(表1)。何廣順等[24]等針對(duì)海洋主體功能區(qū)的劃分提出了如下指標(biāo)體系:第一類指標(biāo)是資源環(huán)境承載力指標(biāo),主要從資源、環(huán)境、生態(tài)和災(zāi)害4個(gè)方面考慮設(shè)定指標(biāo);第二類的指標(biāo)反映現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度,主要考慮資源利用程度、海域經(jīng)濟(jì)效能和毗鄰陸域發(fā)展水平等有代表性的指標(biāo),第3類指標(biāo)主要考慮開發(fā)潛力,主要從國家戰(zhàn)略、海洋創(chuàng)新能力和海洋管理等方面考慮。在建立指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,運(yùn)用層次分析法及專家打分法確定各指標(biāo)權(quán)重[30-31]。

表1 主體功能區(qū)劃分主要指標(biāo)因素[32]

3 結(jié)束語

隨著空間分析以及遙感等新技術(shù)的發(fā)展,人們對(duì)海洋物理化學(xué)特征以及重要的海洋生物生境的分布有了更進(jìn)一步的了解和認(rèn)識(shí),接下來要做的是形成能夠?qū)⑦@些海洋生物物理信息與沿岸人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相結(jié)合的海洋空間規(guī)劃的技術(shù)方法[8]。主體功能區(qū)劃是一項(xiàng)開拓性工作,國際上沒有現(xiàn)成的理論和方法體系可以照搬,國內(nèi)對(duì)于主體功能區(qū)劃分的理論探討多,實(shí)證分析少,得出實(shí)證結(jié)論的更少[23],且主體功能區(qū)劃也不同于國內(nèi)已有的各種區(qū)劃和規(guī)劃,雖然我國目前已完成陸域主體功能區(qū)劃工作,有一定的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。但是海岸帶地區(qū)生態(tài)環(huán)境獨(dú)特,在國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位,因此,海岸帶主體功能區(qū)劃的基本理論和技術(shù)方法亟待開展深入研究。海洋空間規(guī)劃基于生態(tài)系統(tǒng)管理的理念及基于空間分析的技術(shù)方法可為海岸帶主體功能區(qū)劃提供借鑒。

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2009年海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“海岸帶主體功能區(qū)劃分技術(shù)體系框架研究與應(yīng)用示范(200905005-06)”.