國內(nèi)海洋政策的幾個研究視角＊

賈寶林

(廣東海洋大學海洋開發(fā)與管理研究中心 湛江 524088)

國內(nèi)海洋政策的幾個研究視角＊

賈寶林

(廣東海洋大學海洋開發(fā)與管理研究中心 湛江 524088)

當前學界從經(jīng)濟學、一般管理學和公共政策學3種視角探討海洋政策問題,3個視角各有側(cè)重,各有特點。值得注意的是,公共政策視角的研究剛剛起步,諸多方面的研究尚需盡快開展。運用公共政策學理論和方法探研中國海洋政策學,建立包括海洋政策體系、政策過程和政策分析在內(nèi)的理論框架,注重實證研究方法和技術(shù)的運用,逐步推進這一新興學科的發(fā)展,是海洋政策研究走向科學化的基本路徑。

海洋政策;公共政策;研究視角

1 國內(nèi)海洋政策研究概況

海洋政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體維護國家海洋利益和實現(xiàn)海洋事業(yè)發(fā)展的行動準則和規(guī)范,是一系列有關(guān)海洋事業(yè)的戰(zhàn)略原則、法令、措施、辦法、方法和條例的總稱。廣義的海洋政策包括了海洋法律和法規(guī),政府領(lǐng)導人的講話精神,以及有關(guān)海洋事業(yè)的政策價值觀、戰(zhàn)略思想和原則等內(nèi)容。

海洋政策與海洋事業(yè)發(fā)展緊密相關(guān),研究海洋政策具有十分重要和突出的理論價值。中國海洋政策研究早期強調(diào)建設“海洋強國”,并以維護海洋權(quán)益,增強海防為研究的重點。這類研究至今仍然長盛不衰,主要集中在海洋權(quán)益、海洋法律和海洋政策史領(lǐng)域。如,《中國海防史》(上下冊)便是具有代表性的著作[1]。也有一些文獻關(guān)注國外海洋政策,開拓了國際比較研究的領(lǐng)域,期望通過國外經(jīng)驗的借鑒為中國海洋政策理論和實踐提供有益的參考,例如《亞太地區(qū)的海洋政策》和《海洋強國興衰史略》屬于此列[2-3]。

改革開放以來,由于經(jīng)濟建設成為國家戰(zhàn)略重心,國內(nèi)學者紛紛轉(zhuǎn)向海洋經(jīng)濟的研究,相關(guān)的經(jīng)濟政策論著、文集和教材開始大量出版發(fā)行,各種類型且涉及各方面的海洋政策文章也達到了新的水平。20世紀80年代中期開始追蹤國外海洋研究動態(tài),90年代中央政府出臺了《中國21世紀議程》(1994年)和《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》(2003年)等政策,主要目的是制定中國海洋資源開發(fā)和利用的戰(zhàn)略規(guī)劃,促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展。

在相關(guān)論文的結(jié)構(gòu)分布方面(圖1),有如下一些特征:介紹海外政策的文獻比重較高,國內(nèi)海洋政策的研究成果偏少;一般理論研究和產(chǎn)業(yè)政策(如能源、漁業(yè))的研究較多,海洋政策比較研究的文獻較為匱乏。

圖1 國內(nèi)海洋政策各類文獻比例結(jié)構(gòu)

研究機構(gòu)方面,在國家海洋局領(lǐng)導下,加之各地方政府、各研究機構(gòu)和涉海高等院校的努力,海洋政策研究機構(gòu)、學術(shù)團隊和研究平臺等方面均有了很大發(fā)展。當前海洋政策的主要研究機構(gòu)有國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所、中國海洋大學海洋發(fā)展研究院、廈門大學海洋政策與法律中心、遼寧師范大學海洋經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心、廣東海洋大學海洋經(jīng)濟研究所以及海洋開發(fā)與管理研究中心、中國南海研究院海洋法律與政策研究所和上海海洋大學海洋政策與法律研究所等。此外,中國海洋學會等在海洋政策研究和政策實踐方面也發(fā)揮了重要的作用。

學術(shù)期刊方面的發(fā)展也已經(jīng)步入正軌,目前的海洋政策類論文多數(shù)發(fā)表在《海洋開發(fā)與管理》《中國漁業(yè)經(jīng)濟》《太平洋學報》《海洋信息》和各海洋大學學報等各類學術(shù)期刊。此外,海洋出版社等單位已經(jīng)出版發(fā)行諸多的海洋政策專著和文集,為海洋政策研究作出了巨大貢獻。

2 當前海洋政策研究的幾個學科視角

當前,學界主要從經(jīng)濟學、一般管理學以及公共政策學3個視角展開研究,3個視角各有側(cè)重,各有特點。其中,前兩個視角的研究成果比較豐富,而公共政策視角的研究則起步較晚,尚待進一步加強。

2.1 經(jīng)濟學視角

以經(jīng)濟學理論和方法探討海洋政策的文獻也在各類文獻中占據(jù)了很高的比率。海洋經(jīng)濟研究的大發(fā)展促進了人們對海洋經(jīng)濟政策的認識,為政府制定和實施海洋經(jīng)濟政策提供了重要的支撐。

從理論框架看,海洋經(jīng)濟視角的研究往往以產(chǎn)業(yè)部類為主,其他標準為輔,對海洋政策進行領(lǐng)域劃分,然后構(gòu)建起海洋政策的內(nèi)容體系。例如,較為常見的是把海洋政策分為:海洋資源政策、海洋環(huán)境政策、海洋漁業(yè)政策、海洋交通運輸政策、海洋旅游政策、海洋科技政策、海洋環(huán)境保護政策和海洋權(quán)益維護政策等。

從研究方法上看,經(jīng)濟學視角的研究有兩個特點:一是偏重綜合戰(zhàn)略分析;二是經(jīng)常使用“對策研究模式”。具有綜合戰(zhàn)略研究特點的代表性文獻有:《海洋開發(fā)戰(zhàn)略研究》《21世紀中國海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》《中國海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究》和《中國海洋事業(yè)發(fā)展政策研究》等[4-7]。此外,還有一些以“海洋經(jīng)濟強省”為關(guān)鍵詞的文獻實際上屬于區(qū)域海洋經(jīng)濟政策比較,大致上也屬于宏觀戰(zhàn)略政策的研究,相關(guān)文獻有:《福建省實施海洋強省戰(zhàn)略研究》《關(guān)于建設“海洋強省”的戰(zhàn)略構(gòu)想》《中國海洋經(jīng)濟省際空間差異與海洋經(jīng)濟強省建設》和《廣東海洋強省戰(zhàn)略與粵西城鎮(zhèn)群建設——以湛江為例》,等[8-11]。而對策研究模式一般遵循“現(xiàn)狀描述—問題分析—對策建議”的結(jié)構(gòu)形式,其討論重點是某一海洋經(jīng)濟領(lǐng)域狀況與面臨的問題,并且提出解決這些問題的政策建議。

2.2 管理學視角

管理學視角主要從海洋綜合管理角度進行研究,而海洋綜合管理對象的復雜性又決定了相關(guān)研究所涉及政策在類型和內(nèi)容上的多樣性。

從研究重心看,海洋綜合管理比較注重海洋法律法規(guī)和政策文本,既包括法律法規(guī)方面的介紹,也根據(jù)管理層次和對象差異進行政策分析(例如,各級海洋行政管理部門的政策等)。雖然海洋綜合管理下的政策研究也為管理提供建議和措施方面的支持,但更為側(cè)重于組織體制、管理手段、管理對象行為規(guī)范、監(jiān)督管理等方面的政策依據(jù)和措施。

從研究內(nèi)容看,一般管理視角的海洋政策研究是服務于海洋綜合管理的,并未涉及海洋政策過程及其內(nèi)在規(guī)律、海洋政策分析方法等領(lǐng)域。這方面的著作和論文目前已經(jīng)成為海洋政策研究的重要組成部分,相關(guān)文獻有:《海洋管理通論》《海洋管理概論》《海洋管理從理念到制度》《海洋綜合管理概論》和《海洋綜合管理與政策》等[12-16]。

2.3 公共政策學視角

公共政策學是在借鑒經(jīng)濟學、管理學以及政治學等諸多學科理論和方法基礎上發(fā)展而來的綜合性、應用性較強的學科,并且逐步形成了包括政策系統(tǒng)、政策過程和政策分析等幾大方面的理論體系。

公共政策學視角的海洋政策研究主要關(guān)注三方面內(nèi)容:①海洋政策體系的構(gòu)建,尤其是以各種涉及海洋政策的主體(如,行政管理部門、企業(yè)、社會組織、大眾媒體等)為要素,建立各主體之間相互關(guān)系的系統(tǒng);②從政策過程的動態(tài)視角探究關(guān)于海洋政策制定、執(zhí)行和評估等過程環(huán)節(jié)的規(guī)則特征,以期揭示中國海洋政策過程和變遷的規(guī)律;③以解決海洋政策問題為出發(fā)點,以應用性為特色,注重分析方法和技術(shù)。

當前國內(nèi)學界已經(jīng)開始從公共政策學的角度研究海洋政策。例如,前面提到的《海洋管理從理念到制度》一書,運用政策網(wǎng)絡理論論述了海洋政策體系及其優(yōu)化機制問題。又如,《政府海洋管理研究》一書是從行政學、政治學的視角,分析了政府海洋管理的主要職能和角色問題,構(gòu)建了政府海洋管理的理論框架[17]。《海洋公共政策研究》一書則介紹了海洋政策的歷史沿革,在海洋政策公共論一章中探討了政府海洋管理理念、海洋管理的公共性、海洋公共政策的制定、公民海洋政策參與的問題[18]。但是,公共政策視角的海洋政策探索尚顯稀缺,有待進一步開掘。不少以海洋政策為題目的文獻實際上沒有真正建立在公共政策理論和方法的基礎之上。

3 科學運用公共政策理論和方法,研究中國海洋政策

如前所述,經(jīng)濟學、一般管理學和公共政策學3個學科視角各有側(cè)重,各有特點,都為海洋政策理論的豐富和發(fā)展作出了重要貢獻。海洋經(jīng)濟及其政策的文獻和海洋綜合管理視角的探討,為公共政策視角的研究提供了素材,奠定了基礎,而公共政策視角的研究則為解決海洋經(jīng)濟和管理問題提供了重要支撐。

我們認為,應該把海洋政策研究視為公共政策學的一個分支學科,科學運用公共政策學的理論和分析方法研究我國海洋政策問題,努力建構(gòu)包括海洋政策體系、海洋政策過程理論、海洋政策分析方法與技術(shù)三大組成部分的理論框架。在理論構(gòu)建和方法引入的過程中,一方面應避免政策過程理論的生搬硬套;另一方面也要借鑒海洋經(jīng)濟、海洋綜合管理等學科研究成果,融會貫通,保障理論和方法的科學性。

在建構(gòu)海洋政策系統(tǒng)方面,當前文獻主要關(guān)注的是官方政策主體——黨和政府,未來應加強對非官方政策主體——海洋研究機構(gòu)、海洋經(jīng)濟利益集團以及公民參與等行為的探討,同時要關(guān)注相應的海洋政策決策和執(zhí)行體制的研究。

在海洋政策過程方面,今后可考慮深入探討以下幾個方面的問題:①海洋政策問題界定的主體、行為特征及其相互關(guān)系;②具體海洋經(jīng)濟政策目標確定的過程和基本機制;③海洋事務決策過程中的方案篩選以及抉擇依據(jù)和特征;④海洋政策執(zhí)行問題、監(jiān)控機制及其方法;⑤海洋政策績效的評估原則、依據(jù)和方法;⑥新中國成立后中國海洋政策變遷和調(diào)整的特征、規(guī)律及未來趨勢等。

此外,應科學運用現(xiàn)代政策分析方法與技術(shù),增強海洋政策研究的科學性。①要大力提倡調(diào)查研究方法,從經(jīng)驗研究起步收集相關(guān)的海洋信息,通過案例研究等方法探究具體領(lǐng)域的政策。②應當運用統(tǒng)計分析方法和技術(shù)關(guān)注海洋政策的比較研究。為此,需要加強國內(nèi)海洋政策信息的工作,高度注意周邊國家海洋政策的動態(tài)。③要逐步累積數(shù)據(jù)、案例、調(diào)查問卷等實證研究素材,經(jīng)過一段時間的努力,建立中國海洋政策信息資源數(shù)據(jù)庫。④高度關(guān)注多學科協(xié)作研究,尤其要吸引公共行政學下的公共政策學家參與海洋政策研究,逐步組建一個融合多學科專家的研究共同體。

綜上所述,海洋政策研究走向科學化的路徑應該是:通過運用公共政策學理論和方法,探索研究中國海洋政策學,建立包括海洋政策體系、政策過程和政策分析在內(nèi)的理論框架,高度注重實證研究方法和技術(shù)的運用,逐步推進這一新興學科的發(fā)展與興旺。

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廣東省高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項目(人文社科)(WYM 08013);廣東海洋大學人文社科校選項目(1012228).